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【南海研究】刘若楠:应对南海危机-东盟“自我修复” 的措施及限度
发布时间:2018.07.09 来源:国关国政外交学人 浏览次数: 所属栏目: 观点时评

学人简介

作者 刘若楠 系对外经济贸易大学国际关系学院讲师

关键词:东盟 南海危机 穿梭外交 双边协调 共同体建设

内容提要

东盟是亚太地区最重要的综合性地区组织,长期以来,其在地区政治经济一体化进程中的中心地位得到了域内外大国的普遍接受。近年来,大国竞争加剧导致成员国战略分化以及内部领导核心弱化,东盟在应对南海危机时力不从心,在地区秩序中的中心地位也遭遇了前所未有的挑战。在内外危机并存的情况下,成员国有需求和能力协调在地区重大安全议题上的立场,促进东盟这一共同外交资产的保值增值。与此同时,在地区层次,包容性与非零和的大国竞争、大国在焦点议题上的间歇性和分散性对立等特点,客观上也为东盟通过内部斡旋、双边协调和共同体建设等方式进行“自我修复”提供了空间和时间。尽管东盟国家“自我修复”的努力难以从根本上消除各国在南海问题上的分歧,但是类似的行动可以弱化成员国之间战略分化所带来的国际政治结果,或者至少在短期内使其表现得不那么显著,为这一组织在地区秩序中继续发挥关键作用提供了保障。

东盟是亚太地区最重要的综合性地区组织,自20世纪70年代起,东盟就开始在地区秩序的塑造中发挥作用。近年来,东盟与中国、美国一道被称为亚太政治、经济和安全的三驾马车。自2015年12月31日宣布正式成立以经济、政治安全和社会文化为三大支柱的共同体以来,东盟正致力于向更广泛、更深入的一体化迈进。在中国看来,巩固东盟在亚太国际体系中的中心地位,有助于协调地区大国间的关系、夯实制度化多边对话平台和推进地区各领域的务实合作。在域外大国中,中国是第一个站出来支持东盟中心地位、支持东盟充任地区合作“驾驶员”的国家。东盟也是中国除上海合作组织之外参与程度最深、范围最广的多边国际机制。

冷战结束特别是进入21世纪之后,东盟面临的内外问题发生了新的变化。首先,随着越南、柬埔寨、老挝和缅甸的相继加入,东盟成员国之间在政治体制、经济发展水平、历史经历和宗教文化上的差异更为显著,彼此间的分歧和矛盾有增多之势。领土争议、环境和资源纠纷、族群冲突、民族主义以及历史遗留问题等因素都可能导致国家间关系的紧张。东盟成员国之间的关系时常出现波动,并不像它们在多边场合中表现得那么一致。其次,随着全球化和地区一体化的推进,大国对地区事务深入而广泛的介入也对东盟的团结产生了不利影响。2008年全球金融危机以来,中国崛起进程的加快和美国亚太“再平衡”战略的实施,使得亚太地区安全环境更为复杂,东盟的主导作用不仅面临内部的挑战,还面临被大国权力政治“稀释”的危险。可以说,内外危机的蔓延考验着东盟的团结,对其维持地区一体化“领头羊”的角色提出了更高的要求。

以权力转移为主要特点的地区战略环境变化、东盟成员国国内和彼此间关系的变动,会不同程度地影响地区制度安排的形态和进程,然而却并不一定会立即、显著地对东盟实践地区主义的凝聚力和行动力产生消极影响,这是因为,尽管东盟物质实力相对弱小并且缺乏强有力的超国家机构,但这一组织在危机面前仍然具有一定的主观能动性。在内外压力均有所上升的背景下,主要成员国已经意识到了东盟日益加剧的分裂风险,并有意采取措施防止东盟“空心化”和“边缘化”的趋势继续扩大。换言之,在内部分歧增多和域外大国权力政治冲击的压力下,即使是相对松散的地区一体化机制或组织也具有一定的“自我修复”的意愿、智慧和能力。

随着美国、中国、俄罗斯和日本等大国争相在东南亚地区扩展影响力一些体量相对较大、有意在东盟内树立良好形象且有提高国际地位抱负的国家,对东盟分裂的危机感更为强烈,比如,印尼官方就曾在论及南海问题时强调东盟团结与其中心地位之间的相互关联。包括印尼在内的主要成员国希望东盟不仅是各国对大国双边外交的补充,更能发挥其提高东南亚国家的话语权和国际地位、维持在地区制度安排中核心地位的关键作用,而这就需要弥合成员国之间的战略分歧,维护组织内部的“向心力”。因此,东盟主要成员国具有缓解分裂危机、恢复东盟团结的意图,并愿意为此付出一定的外交和政治成本。

近二十年来的事实表明,在内外危机并存且温和加剧的情况下,一方面东盟自身具备主观能动性,有意识地采取行动维护和增进整体利益,促进这一各国共同政治资产的保值增值;另一方面,在地区体系层次,大国关系呈现出的以非零和性竞争为主、在焦点议题上间歇性冲突的特点,客观上也给予了东盟通过内部斡旋、双边协调和共同体建设等方式进行“自我修复”的时机。尽管自我修复的措施难以消除问题产生的根源,但是东盟的努力可以使成员国之间战略分化的国际政治结果延迟出现,或者让这些不利情形在短时间内表现得并不那么泾渭分明。

一、关于东盟应对内外危机的既有研究

目前国际关系学术界围绕东盟效用的研究主要分为两大类。一类对东盟的作用总体上持谨慎乐观的态度,强调冷战后东盟在推动经济一体化、构建地区规范和接触地区大国方面成就斐然,在促进地区合作和秩序稳定中的主导地位也越来越突出,其中,多数研究聚焦于东盟在规范建立和倡导中的作用,以及在东亚制度网络中的角色。另一类研究关注东盟效用的局限性,认为外部压力、内部差异、实力弱小以及超国家机构和功能的缺失制约了东盟发挥自身作用。具体来说,大国的介入、碎片化的地理形态、成员国之间的矛盾和组织机构的松散,都可能加剧东盟国家之间的战略分化,限制东盟的行动力及其在地区一体化中发挥的作用。这两类研究都不同程度地讨论了东盟在处理问题时的立场、政策和手段。在此,我们对学者们关于东盟应对内部问题和外部环境的措施进行简要梳理,从而为本文的立论奠定基础。

(一)关于东盟积极作用的讨论

一部分学者对东盟的作用持谨慎乐观态度,倾向于认可东盟在应对内外危机时的积极效用。应该看到,东盟缺乏强大的物质实力和有约束力的制度安排,但这一机构倡导和推动的国际制度对地区秩序的维护的确起到了稳定器的作用。有学者从东盟发展历程出发,指出东盟成立之时曾不被外界看好,然而在经历了1975年美国从越南撤军、越南入侵柬埔寨、冷战终结和1997年亚洲金融危机等多次重大冲击后,东盟不仅没有解体,反而逐渐发展壮大。作为地区体系中的弱小行为体,东盟的实力局限决定了其主导的合作制度化程度较低,然而这并不妨碍东盟成功地通过规范倡导进行制度建设,进而推动地区合作。阿米塔夫阿查亚指出,只要东盟继续坚持在地区合作中的中心性、遵从所做出的承诺并致力于冲突解决和集体安全建设,我们就有理由对2030年的东盟持乐观态度。

在对东盟积极作用的讨论中,不少观点强调构建行为规范和关系网络是东盟“软性制度主义”维持生命力的关键所在。有学者指出,在中日之间难以通过战略协调主导东亚合作的情况下,东盟开创了地区主义的新方向,改变了人们关于国家追求安全、财富、权力的传统认知。回避矛盾、寻求共识和不干涉的东盟方式提供了大国愿意遵守的国际规范和地区合作的模式,对话导向的亚洲地区主义催生了新的规范、地区对话文化以及新的社会和制度实践。因此,尽管东盟面临各种内外问题和其他地区机制的竞争压力,但是只要东亚国家有继续推进合作的意愿,东盟就能继续发挥主导作用。还有学者认为,东盟在“清谈”的过程中建立起关系网络并通过关系的再生产促进合作,即使在困难时期也能维持合作关系不变。东盟在与大国互动时将对方建构为邻居大国的身份,交往中遵循利益分明、规则明确、协作互助以及谨慎介入等关系规则,并将这一身份和相应的规则上升为以保持安全距离为前提、多边接触为手段以及规范引导为目标的战略设计。多元化、制度化和规范化构成了东盟稳定地区秩序的“复合平衡”战略。

除了应对地区体系性权力转移和合作难题之外,在具体议题上,东盟在面对一定的内外压力时采取的一些措施为缓解地区紧张局势作出了贡献。东盟曾经对内发挥了不可或缺的协调作用,比如泰国提出的对缅甸实行“建设性接触”政策在当年东盟部长会议上获得通过。东盟抵制西方以人权为借口对缅甸施压,认为制裁是干涉他国内政的行为,不利于构建民主所依存的和平与稳定。2012年以来,南海问题对东盟的团结和独立性构成了挑战。东盟认识到南海争议引发的中美对抗的影响甚至要大于中国与东盟关系恶化的后果,而东盟将被迫为此承担成本。为此,东盟持续推动«南海行为准则»的谈判进程,并不断凝聚成员国之间的共识。与2012年柬埔寨和2014年缅甸担任轮值国期间相比,东盟目前表现出更强的内部共识。由此可见,促成谈判、建设性接触、凝聚共识等努力都反映了东盟对内发挥的协调作用,对缅甸的接触、容纳以及与中国开展«南海行为准则»谈判都表明,内部团结是东盟“一致对外”的重要基础。

(二)对东盟局限性的探讨关注

东盟局限性的研究一般认为,成员国之间异质化程度高、矛盾错综复杂、地区规范以及在此基础上形成的组织结构作用相对有限,这是东盟难以真正有效应对内外危机的根源所在。东盟本身是一个非约束性的、基于共识的地区机制,过分强调以非正式协商和一致性原则为核心的“东盟方式”很容易使东盟沦为“清谈馆”。所谓的“东盟方式”还增加了组织的不稳定性,比如,在2012年部长会议上各成员国未能就南海问题达成一致,东盟很长时间里也未能在是否接纳东帝汶的问题上统一意见,在共同的恐怖主义威胁面前,东盟的应对措施仍然主要停留在声明上。2002年11月举行的东盟峰会通过了以合作的形式打击恐怖主义的宣言,但除此之外,东盟在此后相当长的一段时间内都没有提出关于合作形式的任何具体内容,仅仅是通过宣言表达了某种态度。换言之,只要规范不发生变化,东盟难以在维持地区秩序中发挥实质性作用。

除了不利于组织的稳定和威胁应对能力之外,一些学者通过与欧盟进行比较,指出了东盟以“不干涉”为核心的规范体系本身存在的缺陷。与欧盟本质上是契约联盟不同,东盟是关系型的联合体。欧盟试图建立一个“规范霸权”,其规范影响力是“介入性”的,而东盟则是对主要地区大国而不是在彼此间施加“包容性”的规范影响。尽管东盟宣布建立了“政治—安全共同体”,但是一些成员国之间仍然存在强烈的不信任。信任缺失直接导致东盟难以在亟待解决的地区问题上达成统一意见,这是阻碍东盟作为第三方参与冲突预防和解决的重要因素。此外,由于没有类似欧盟的深厚而广泛的民众基础,东盟的一体化主要停留在政府间和精英层面,普通民众大都缺乏对东盟作用的了解和参与。东盟秘书处2012年进行的一项调查显示,19%的东盟成员国受访者从未听说过东盟,76%的受访者对东盟缺乏基本了解。主权至上、不干涉规范、制度整合能力的欠缺和民众基础的薄弱都表明,2016年以后的东盟仍然不能被称为一个名副其实的共同体。

在处理自身与大国关系方面,东盟的主导能力也是脆弱而有限的。一些研究表明,东盟在地区一体化进程中的领导作用根据议题领域的不同而有所差异。在经济领域,东盟欢迎中国在区域贸易中的某种领导地位,又借助中国的支持建立了“区域全面经济伙伴关系”(RCEP)。RCEP在某种程度上也是东盟为防止TPP成为东南亚经济主导性机制的应对措施,是东盟经济地区主义的体现。然而,东盟在安全上的任何安排和行动都必须经过讨论和协商,执行能力相对较弱。简言之,东盟的领导地位体现在基于议题的一些领导力,它拥有一些提供机制架构、规范以及设置议程的权力。在从合作到融合的地区一体化光谱中,东盟更靠近合作的一端。在机制建设和协调成员国立场方面,东盟的努力大多也是反应性的,不是自发性的。

上文的梳理表明,学者们从不同角度评估了东盟效用的强弱及其原因。总体来看,围绕东盟主观能动性的讨论集中在两个层面,一是东盟对整个地区秩序的塑造,特别是东盟在建设大国参与的多边机制、引领地区行为规范以及推动一体化方面的努力。二是东盟作为一个政府间组织在稳定内部关系时发挥的协调作用。大多数研究都肯定了东盟在构建冷战后东亚地区秩序稳定中的积极作用,即承认甚至是赞许东盟在第一个层面所具有的能动性。然而,在第二个层面上,有不少研究成果指出东盟规范不利于其内部问题的处理,从而限制了自身的行动力。在应对具体地区安全议题时,东盟的“不作为”和低效率表明,它在这一领域明显缺乏能动性,正因为此,大部分质疑东盟的学者都聚焦于各国在具体议题上采取的差异化政策立场和应对措施。事实上,东盟在地区秩序稳定中的正面作用不应被过度放大,在缓解和应对具体危机的过程中采取的行动也不能被完全忽略。

冷战后东盟逐渐成为地区秩序中不可忽视的积极力量,在21世纪第一个十年中其正面效用越来越大。在处理内部事务方面,无论是协助解决柬埔寨问题、组织扩容还是建设性接触缅甸都表明,东盟曾经在20世纪90年代展现出了较强的行动力。然而近年来,随着南海问题的发酵,无论是从内部视角还是从大国关系波动带来的外部冲击的角度看,对东盟危机应对能力持悲观态度的研究有增加之势。简言之,东盟在维护地区稳定、促进国家间合作以及解决内部问题上的效用也呈现出一定的变化。显然,仅仅关注贡献或局限都难以全面地理解东盟在东南亚乃至亚太地区秩序中的角色和作用。本文将在探讨冷战后东盟内外压力演变规律的基础上,尝试回答以下问题:当前东盟为什么会面临危机?危机出现与其内部结构和外部环境的变化有何关联?以南海问题为例,东盟在应对危机时能否及时采取措施防止分裂、维护团结?这些措施是否会产生预期的效果?

二、冷战后东盟发展演变的逻辑

作为处在体系“之下”和国内“之上”的区域性国际组织,东盟的存续和发展取决于两个基本面的稳定。一是地区体系具有一定的“弹性”。在完全僵化的对抗性体系或者缺乏挑战者的单极体系中,东盟很难有所作为。二是东盟内部矛盾或冲突保持在可控范围内,不至于损害东盟在国际舞台上作为一个整体的形象。换言之,东盟在建立、发展和推动地区一体化的过程中始终要面对来自两个层次的问题。一是来自地区体系的“自上而下”的影响。作为全部由中小国家构成的国际组织,东盟在对内和对外事务的处理上不可避免地受到邻近大国的影响。从历史上看,东南亚地区就一直是大国势力交汇的“十字路口”,其宗教、文化早期传承自印度文明,其后又在对外贸易往来中受到阿拉伯文明的熏陶。在政治和经济领域,东南亚不少地区通过朝贡体系与中国建立了稳定甚至密切的关系。二战结束以来,大国之间实力对比的变化、对地区事务的关注度或参与度、大国间是竞争还是合作关系,以及合作或竞争的议题领域、地理范围和性质等因素,共同构成了影响东盟的主要外部因素,对东盟的发展发挥着积极或消极的作用。对于东盟而言,外部大国不仅包括美国、中国和俄罗斯,也包括高度关注东南亚地区事态的日本和印度。

除了地区体系之外,东盟还面临来自内部“自下而上”的冲击。早在东盟成立之际,印尼刚刚与马来西亚结束对抗状态,马来西亚和菲律宾围绕沙巴的主权归属争执不休,两国甚至到了断绝外交关系的边缘。虽然五个创始国多有相似的历史经历和独立自主的渴望,然而由于它们彼此间矛盾重重,东盟自成立之时就不被看好,甚至有人预测东盟将很快解散。随着中美关系趋于缓和、越南战争结束和首次峰会召开,东盟进入了新的发展阶段,印尼和马来西亚开始在建设东盟方面发挥主导性作用。20世纪90年代,新成员国的加入和亚洲金融危机的冲击使得东盟内部的权力集中程度发生变化,而在主导力量缺位的情况下,东盟调整自身以适应地区一体化和冷战后全球化浪潮的需求却在增长。在货物、资本和人员跨国流动日益频繁的时代,国内和地区问题演变为成员国之间矛盾和冲突的可能性有所增加。当前,东盟的内部问题主要表现为跨境民族问题复杂化、恐怖主义蔓延、民族主义高涨、领土争议激化、环境问题和宗教矛盾加剧等。

由此可见,东盟的发展既受到外部大国关系的制约和推动,同时也被其内部的领导权集中程度、主要成员国之间的关系以及各国国内政治经济状况所影响。在东盟发展演变的历程中,这两个逻辑此消彼长、相互交织,共同塑造了今天东盟的利益诉求、行为模式和国际地位。具体来说,在后冷战时代,东盟的发展演变经历了以下三个阶段。第一阶段是从20世纪90年代初到90年代末。从外部环境的影响来看,地区体系在这一时期既没有对东盟施加压力,也没有提供明确的激励,这是因为,一方面20世纪90年代初中国在外交上秉承“韬光养晦”的思想,对地区事务的参与刚刚起步,加之中国的实力地位还没有发生显著的变化,崛起态势尚不明朗。另一方面,美国在苏联威胁消失后逐渐减少了对东南亚地区的关注。克林顿政府上台后,美国又将目光集中在振兴国内经济上,对外战略呈现出收缩的态势。简言之,由于当时中美在东南亚尚不存在战略竞争,东盟既未面临“选边站”的压力,也难以通过左右逢源从大国获得好处。

与外部因素影响较小形成对比的是,20世纪90年代末东盟内部发生的一系列变化使原本相对集中的领导核心消失了,内部主导力量出现缺位。这一时期,东盟内部的变化主要集中在三个方面:第一是成员国数量的增加。随着越南、柬埔寨、老挝和缅甸的相继加入,东盟成员国数量在1997年达到了10个,覆盖了当时所有的东南亚国家。新老成员国在国情和利益诉求上差异较大,东盟维持其行动力和团结的难度上升。第二个变化是东盟中的强势领导人逐渐退出政治舞台。李光耀于1990年退居二线,不再担任新加坡总理一职。苏哈托和马哈蒂尔分别于1998年和2003年下台。三位领导人的执政时间均在20年以上,并且一直致力于推动东盟对地区事务的参与和管控,增强东盟的国际话语权和行动力,在东南亚乃至整个亚太地区都有较高的威望。与之形成对比的是,后任领导人通常疲于应对各种国内政治、经济问题,无法专注于东盟事务。强势领导人的去职在一定程度上弱化了东盟的领导核心。在三国之中,印尼内部能否形成支持和巩固东盟的共识是东盟未来发展的关键。第三,亚洲金融危机的蔓延缩小了老东盟与新东盟之间的实力差距。老东盟国家较早致力于推动国家发展,实行对外开放的经济政策,然而,金融市场的开放却并没有伴随监管体制的完善,因此,泰国、马来西亚和印尼等东盟中相对开放、发展水平较高且体量较大的经济体在金融危机中受到了巨大冲击,而新东盟国家由于开放程度和发展水平较低,反而没有遭受太大的损失。简言之,金融危机削弱了老东盟国家维持在东盟中主导地位所依仗的经济优势。

上述三个事件共同导致了20世纪90年代末东盟内部出现的领导权离散倾向,即老东盟的核心地位相对下降,新成员国拥有了更多的话语权和更大的参与空间。然而,这一状况也意味着本就松散的地区机制失去了相对集中的决策核心,换言之,东盟表面上看是集体领导,但实际上却处于无人主导的状态。有学者认为,缺乏内部领导者是东盟最大的问题,因为没有国家愿意为此背负成本,特别是在东盟国家之间发展差距大的情况下。领导核心的弱化一般会对国际组织的行动力和团结产生负面影响,不利于成员国在重大问题上达成一致。在此之前,即使在坚持“不干涉内政”、“协商一致”等基本原则的前提下,东盟作为一个松散的区域性国际组织依然表现出了相当的行动力。比如,东盟在联合国推动了柬埔寨问题的政治解决进程,为维护地区和平作出了切实的、不可替代的贡献。在南海问题上东盟也曾对中国的政策做出迅速的、一致的反应。1992年在中国出台«领海及毗连区法»后不久,东盟外长会议就通过了«东盟南海宣言»,表达了成员国的共同立场,呼吁以和平方式解决争端,并提出了南海各方务实合作的建议。在涉及人权和民主等议题时,东盟在西方国家的压力之下也保持了团结,共同捍卫“不干涉”原则。虽然遭到美国和欧盟的强烈反对,东盟在1996年仍然坚持做出接纳缅甸为成员国的决定。

20世纪90年代中后期到2012年左右是冷战后东盟发展的第二个阶段。在这一时期,尽管东盟内部已经出现领导力弱化的趋势,然而在这一问题尚未产生严重后果时,东盟非常幸运地抓住了重大发展契机,即中国对外战略调整后对地区秩序转变的需求。随着以发展为导向的国家对外战略的确立,中国迫切希望融入国际社会,为自身的和平发展创造积极有利的周边安全环境。尽管有此意愿,但是由于当时与西方的关系尚未完全从政治风波的阴影中走出来,中国难以通过美国主导的地区机制实现这一目的。就当时东亚地区业已存在的关系网络或国际机制而言,除了美国主导的同盟体系和以美国为首的亚太经合组织之外,只有东盟能够提供合作平台。对于希望通过平等融入的方式参与地区事务、将周边国家作为外交突破口的中国来说,借助东盟的平台打开周边外交新局面成为最优选择。1991年中国与东盟成为对话伙伴,此后,与东盟建立对话和伙伴关系成为中国在周边地区拓展“朋友圈”的抓手。继十六大提出“与邻为善、以邻为伴”理念后,温家宝总理在2003年首届“东盟商业与投资峰会”上完整地提出并阐述了“睦邻、安邻、富邻”的内涵。与此同时,随着对中国威胁认知的减少,东盟接触中国的需求也在上升。在不断推进对华关系的过程中,东盟在冷战后东亚地区秩序变迁中找到了不可替代的新位置。

中国实力地位的变化和融入地区的需求是东盟国际地位和话语权不断提升,甚至演变为地区机制“领头羊”的最主要推动力。除了双方关系的全面推进之外,中国与东盟对话和伙伴关系的建立还直接带动了东盟与日本乃至与韩国、俄罗斯和美国关系的深化。2003年10月,中国与印度在同一天加入«东南亚友好合作条约»。日本和俄罗斯分别于2004年7月和11月与东盟签署这一条约。在这一时期,包括中国、日本、印度和俄罗斯在内的大国都致力于通过加强与东盟的关系拓展在亚太地区的影响力。尽管大国间存在政治、经济和外交领域的竞争,然而这种竞争一般不针对特定安全议题,也并未在与东盟相关的事务上表现出零和性,能够充分保障东盟的舒适性。此外,大国竞争不仅没有明显增加地区体系压力,反而给东盟提供了在与各大国交往中从多方获益的战略空间,因此,东盟在21世纪第一个十年迎来了前所未有的发展机会。

20世纪90年代,东盟一度受到快速扩员和亚洲金融危机的冲击,内部权力的分散化使得东盟的行动力和团结受到了潜在伤害。不过,地区秩序转型的需求,特别是中国的融入为东盟这家“股权”高度分散的“公司”提供了潜力巨大的“市场”,因此,东盟在既缺乏高效的内部整合、又没有精心规划发展战略的情况下,能够在地区体系的激励中获得大量红利。最直观的表现就是,随着以东盟为中心的地区制度网络日臻完善,东盟在地区一体化中的“驾驶员”地位持续得到巩固。简言之,东盟之所以能在东亚乃至亚太地区发挥某种引领作用,源自它在地区秩序中的位置而不是行动力强或团结程度高。

然而,随着中国经济体量的持续扩大和各层次、各领域对外交往日益频繁,东盟借助中国等大国的战略需要以强化地区主导地位的边际效用正在递减,这是因为中国已经较为充分地融入地区和国际社会之中,基本完成了“安邻、睦邻”的目标。在现阶段以及未来一段时间,中国希望更进一步利用自身发展过程中的政治理念和经济结构的比较优势经略周边塑造地区新秩序。近年来,中国密集地提出一些主导性的倡议和安排,积极充当区域合作论坛或会议的主办国,这在某种程度上与东盟维持东亚制度关系网络中心地位的意愿有相似之处。在这一背景下,中国与东盟的关系如何继续发展需要双方在互动中共同探索,目前总体来看,中国与东盟的合作和互信在持续增强。在经济领域,双方在合力推动RCEP最后阶段的谈判。在敏感的安全议题上,中国已与东盟在2017年8月达成«南海行为准则»框架协议,2018年双方将就«准则»文案进行磋商。

三、东盟内外压力的变化与南海危机的出现

近年来东盟在全方位拓展与大国的接触和构建多边关系网络的过程中,遭遇的“风险”也在提高。在«东南亚友好合作条约»第四章中,东盟强调了不使用武力解决争端的原则,同时提出了更为具体的建议,即在征得各方同意的前提下成立高级理事会进行斡旋、调停、调查或调解。在1992年的«东盟南海宣言»中,针对南海这一特定议题,东盟也强调必须以和平而不是以诉诸武力的方式解决与南海有关的所有主权和管辖权问题,并呼吁有关各方保持克制,为争端的最终解决创造积极气氛。此外,«东盟宪章»还规定了东盟峰会作为最高决策机构拥有解决成员国之间争端的最后裁决权。尽管如此,东盟在本质上仍然是一个发挥对冲效用的地区组织,在大多数情况下,成员国彼此分歧或对立的观点不纳入东盟的议事日程。有学者将东盟讲究舒适度、回避争议的倾向称为“将问题藏在地毯下”,这是除了不干涉内政、协商一致和非约束原则之外,东盟方式的另一个重要特征。近年来成员国之间或国内摩擦和危机频发,如泰柬围绕柏威夏寺及其附近土地的归属发生过小规模冲突,缅甸罗兴亚人危机持续以及菲律宾南部恐怖主义蔓延。为了促进这类问题的妥善解决,东盟也试图提出号召和建议,在一些情况下利用多边外交途径发挥一定的协调作用。2011年2月,东盟各国外长就解决泰柬边境冲突问题在雅加达举行非正式会议。泰柬两国在会上达成了一项协议,一致同意印尼派遣40名军事和文职观察员赴两国边界,监督有争议的边境领土,除此之外,东盟几乎不会采取实质性的联合行动进行干预。

从1967年的«曼谷宣言»到2007年的«东盟宪章»,东盟都将维护地区和平、安全和稳定放在优先位置。事实上,在其诞生之时,东盟并不是为了应对和解决内部矛盾而产生的国际组织,其主要目的是为成员国搭建一个发展对外关系的国际平台,集合各国对外战略中的最大公约数,尽可能地确保地区稳定并强化东南亚国家的国际地位和在亚太秩序中的影响力。一般情况下,成员国不会选择在东盟框架内解决彼此间的安全矛盾,而是诉诸国际法院或联合国。柬埔寨曾就泰柬边境问题向联合国请愿,并上诉至海牙国际法院,新加坡和马来西亚也在2008年通过国际法院解决了争议岛礁主权归属问题。因此,单纯的内部问题既不会改变各成员国对外战略的总体方向,也并不依赖东盟框架内的解决方案,也就不太可能影响东盟职能的履行,无法构成东盟真正的危机。真正可能造成东盟分裂的是东盟在外部压力之下内部矛盾的激化,这一点集中反映在2012年之后东盟内部因南海问题而出现的矛盾上,其中,各个成员国之间的立场分歧是分裂危机产生的必要条件,外部压力的持续增加则是分歧升级为分裂的催化剂。

长期以来,东盟成员国之间的利益分化程度一直较高,彼此间存在着各种各样的矛盾和分歧,这使得它们在处理与大国的关系时经常难以达成一致。早在2005年讨论成立东亚峰会之际,东盟内部就曾发生过争论。马来西亚希望峰会以“10+3”为基础,而印尼、新加坡主张将印度、澳大利亚和新西兰也包括进来,同时允许其他签署«东南亚友好合作条约»的国家加入,实际上是为美国的参与保留了可能性。近年来,随着南海争议逐渐成为地区安全焦点议题,与大国的关系以及东盟内部矛盾交织在一起,加上成员国的政府合法性、民族主义、经济发展和东盟中心地位等问题也牵涉其中,东盟面临着冷战结束后从未经历过的严峻考验,不夸张地说,南海问题是检验东盟团结的试金石。

东盟内部的分歧首先体现在东盟应该在南海问题上扮演什么样的角色.总体来看,东盟内部有三种观点。一种观点是东盟应该置身事外并把问题留给声索国解决。比如,柬埔寨一度坚持认为南海争议不是中国与东盟的问题,而是中国与各国的双边问题,不应在东盟框架下讨论南海争议,而应由当事国通过双边对话协商解决。与之相对的观点认为,东盟应该推动争议国际化、多边化,并以共同立场向中国施压。越南、菲律宾等声索国希望东盟在各类多边会议、论坛和对话中充分讨论南海问题,向国际社会表达其领土主张,争取更多国家关注争议现状,以期获得外部的合法性支持。此外,还有一种观点相对中立,主张东盟需要更多地发挥协调作用,尽量降低南海问题对中国与东盟经贸关系的负面影响。泰国、缅甸等希望缓和事态、防止矛盾升级并促成各国在南海开展功能性合作。由此可见,声索国和非声索国利益诉求的不一致导致各国对东盟角色的期待也不尽相同。

其次,关于南海争议区域的范围,东盟成员国之间也存在不同意见。在南海问题中存在这样的情况,即两个国家的主权(或权益)声索是重叠的,但其中一方不承认争议的存在,而任何南海合作性倡议的实施都必须首先从法律上解决该海域是否存在争议的问题。从目前来看,各声索国都希望自己控制的海域尽可能少地被划入争议区域。早在中国与东盟围绕«南海各方行为宣言»进行谈判时,这一分歧就已经显现。马来西亚认为,南海覆盖范围必须严格地限制在西沙和南沙,因为这些岛礁才是问题的核心所在,而关于南沙群岛及其附近海域是否应该全部认定为争议区域,这些国家并无统一的意见。菲律宾在联合国等场合强调其所实际控制的南沙群岛中的一部分,即所谓的“卡拉延群岛”不存在争议。印尼认为,南海争议区域不应包括纳土纳地区。同样,越南声称根据«联合国海洋法公约»,反对将其所谓的“领海”和“专属经济区”视作有争议的区域。争议区域不清导致印尼和越南在海洋资源开发问题上摩擦频繁,仅2016年春,印尼在纳土纳附近海域就抓扣57艘渔船,其中有49艘来自越南。

除了内部存在立场差异之外,东盟面临的外部压力也有所增加。次贷危机之后,中美之间的实力差距呈缩小趋势,在东亚地区尤其明显。中国利用这一契机适度调整了长期坚持的以自我克制为主的地区安全战略,在处理与日本、越南的领土争议中表现出了较强的原则性。在美国明确宣布强化在亚太地区的安全存在之后,中美包容性安全竞争开始在一些安全议题上呈现对抗性特征,地区秩序中的不确定性明显增加。东盟的发展随之进入冷战后的第三个阶段,即地区体系激励的边际效应递减,而压力和风险开始出现,在这一时期,东盟敏感地意识到了大国竞争关系的显著变化是导致地区局势趋紧的主要原因。

具体来说,这种变化主要体现在两个方面。第一,从竞争双方的实力地位来看,大国竞争由此前的中日印竞争演变为中美竞争,也就是从地区大国之间的竞争,升级为全球性主导大国与崛起大国的竞争。在美国推行亚太“再平衡”政策之前,中日印争相拓展对东盟的影响力,东亚峰会是以“10+3”还是“10+6”为基础,背后就反映了中日之间的博弈。这一时期,日本政府在发展与东盟关系方面的后知后觉和被动,甚至成为其国内战略分析家和学者们所批评的对象。印度也在持续贯彻其“向东看”的战略思想,加强对东南亚地区的渗透。三国都较为支持东盟的主导地位,在互动中充分尊重“东盟方式”。对东盟而言,这一时期中日在钓鱼岛和东海油气资源开发等敏感安全议题上的竞争没有波及自身,反而使其从两国的竞争中获得了更多的好处。

然而,“再平衡”战略的推出表明,美国改变了小布什时期对东盟被动、消极的态度,开始积极而全面地接触东盟、参与地区事务。此外,南海问题作为奥巴马时期美国亚太战略的一大抓手,在美国“再平衡”的推进过程中发挥了重要作用。东盟也因此被美国视为其亚太战略的重要支点,奥巴马是第一个参加东亚峰会的美国总统,并在任内启动了与东盟十国直接对话的美国—东盟峰会。由于南海问题的持续发酵,东南亚在某种程度上甚至取代东北亚和台海成为中美安全竞争的前沿地带。美国的“重返”意味着,在东亚乃至整个亚太地区,大国竞争的双方从地区性大国演变为全球性的主导国与崛起国,即美国和中国,换言之,东盟国家所面对的地区结构核心特征不再只是地区层面的权力转移,而是全球范围的主导权竞争。

第二个变化是零和性安全竞争的凸显。对东盟国家来说,由于此前的大国竞争往往不是零和的,因此在与各大国打交道的过程中没有外部压力迫使东盟国家做出“非此即彼”的选择。而在2012年黄岩岛对峙事件之后,中国与菲律宾、越南等国之间围绕南海争议岛礁频繁发生外交和安全摩擦。作为菲律宾的安全保护者,美国以维护“航行自由”和“飞越自由”为借口置喙南海争议,表面上保持中立,实际暗中支持菲、越等国的诉求。日本也积极追随美国,向两国提供巡逻舰艇,帮助其强化海上执法力量。这一时期,中美在部分安全议题、主要是南海问题上的竞争开始具有零和特征,当有中国官员表达南海是中国核心利益时,希拉里则针锋相对地指出南海自由航行等议题需要美国的领导。大国竞争所涉及的议题范围也比之前有所扩大,大国在东南亚地区的竞争除了涉及经济、外交和政治领域,还将南海问题和区域治理囊括进来。

零和性安全竞争的出现进一步强化了其他议题领域竞争的战略意味。比如,中国于2013年提出的“一带一路”倡议本意是利用中国经济发展的比较优势,全面加强与周边国家的互联互通和经济合作,但美国、日本等国对此非常敏感,片面地将这一倡议解读为具有地缘政治竞争目的的战略。为阻止倡议的实施,美国曾给除中国以外的所有亚太地区国家领导人致电,警告他们不要参加“一带一路”框架下的任何合作,结果以失败告终。再比如,2009年7月,美国与泰国、柬埔寨、老挝和越南召开“美国—湄公河下游国家部长会议”,并签署“湄公河下游倡议”。中国则在“大湄公河次区域经济合作会议”上推动相关国家合作进一步升级。2011年12月,有关各国在内比都签署«新战略框架(2012—2022)»,为次区域未来十年的合作发展确定了大方向,其中不仅包括加快互联互通、促进水电开发,还强调了生态环境保护和可持续发展。

四、自我修复:东盟应对南海危机的措施

由于南海问题持续升温,东南亚地区在2010年至2016年间成为中美战略关注的焦点。大国在南海问题上的深度介入和利益博弈是东盟危机显现的主要外部因素。大国竞争层级的提高和程度的加剧都增加了东盟国家“选边站”的压力,加剧了成员国之间的战略分化,因此东盟内部分歧出现了公开化的苗头。东盟“分裂”的持续将会损害其作为一个整体的形象和声誉,进而限制其取信于大国、影响大国乃至塑造地区秩序的能力,所有东盟成员国也将因此不可避免地蒙受战略损失。面对这一不利的发展趋势,东盟并非束手无策。从目前已经采取的措施来看在坚持“东盟方式”的前提下,东盟通过主要成员国牵头的斡旋和调解、双边协调的强化和持续推进政治安全共同体建设等举措,力图“修复”内部裂痕,维持对外交往时基本的共同立场。

(一)弥合分裂:危机之后的穿梭外交

尽管东盟内部就东盟在南海问题上的角色和争议区范围存在多种看法,但是如果分歧仅发生在成员国之间,尚不足以对东盟的团结构成重大冲击。对东盟来说,南海争议所引发的中美关系变化是比领土争议本身以及中国与东盟关系波动更大的挑战。南海问题的发酵折射出中美之间的战略竞争,如果管理不善就会有很大的风险,将给中美两国都带来巨大成本。早在2010年的东盟地区论坛上,中美在南海问题上的对立就已经公开化。由于联合国将提交大陆架边界主张的最后时限定为2009年5月,中国在提交这一主张时强调中国在南海岛礁及其附近水域拥有无可争辩的主权,并称南海为自己的核心利益。作为对中国的回应,希拉里在2010年的东盟地区论坛上明确指出,自由航行、亚洲开放的海上通道和在南海尊重国际法是美国的国家利益。随着两国在南海问题上形成针锋相对之势,中美安全竞争带来的压力不断放大东盟内部的分歧。在2012年7月上旬召开的外长会议上,东盟出现了“分裂”的危机。柬埔寨外长贺南洪在会议上对东盟起草的«南海行为准则»中的两段话表示反对,因其涉及菲律宾反对中国在黄岩岛附近部署准军事船只,以及越南反对中国不允许其在所谓的“专属经济区”内授权给外国公司开发的行为。柬埔寨认为这属于双边事务,不应列入会议联合宣言。由于轮值轮值国柬埔寨与菲律宾就公报是否提及黄岩岛纠纷出现重大分歧,联合公报最终未能发表,这是东盟成立45年来第一次未能在外长会议结束后发表联合公报。柬埔寨被指责受到了中国的“影响”,将自身利益置于东盟的团结和中心地位之上,其与菲律宾的双边关系也迅速趋冷。

在南海问题上各国立场原本存在的差异并不会对东盟的团结构成实质性的威胁,然而,如果内部分歧被认为是在外部因素的作用下加剧并形成了“裂痕”,那么对于极其珍视主权独立的东盟而言是难以接受的。因此,在遵循“东盟方式”的基础上,东盟对此展开了迅速的应对,其中印尼发挥了至关重要的作用。在外长会议结束后两天内,印尼外长马蒂在马尼拉、河内、曼谷、金边和新加坡之间开展了“穿梭外交”,以化解东盟内部在南海主权争端问题上的分歧。在印尼的积极斡旋下,包括柬埔寨在内的东盟国家同意印尼提出的南海六原则。东盟外长会议结束一周后,柬埔寨外长贺南洪在金边宣布东盟就南海问题达成六点原则,这六点原则包括:中国和东盟都应遵守«南海各方行为宣言»的原则,落实后续行动指针,争取早日达成«南海行为准则»,尊重国际法特别是«联合国海洋法公约»,各方承诺自我克制和不使用武力,以及寻求以和平方式解决争端。新加坡对印尼的努力表示赞赏,认为“六原则”在一定程度上弥补了东盟外长会议未能发表联合公报所造成的损害,有助于恢复东盟在区域体系中的中心地位。立场相对温和的泰国此后担任中国与东盟在南海问题上的协调者。

东盟作为一个整体在各声索国之间保持相对超然的中立态度是其最宝贵的资源,也是相关国家始终愿意与其保持积极沟通的前提条件,被少数国家的诉求绑架或完全置身事外都不利于东盟维持主导地位。此外,APEC、香格里拉对话会议和TPP等地区机制的迅速发展更强化了东盟被边缘化的担忧因此,弥合成员国之间的分歧不仅势在必行,而且迫在眉睫。作为东盟中的“天然大国”,印尼扮演着重要角色。尽管不愿意看到大国直接涉足南海、希望维持自身作为东南亚地区大国的特殊地位,印尼却并不主张激化东盟与中国的矛盾,同时反对美国利用这一问题做出损害其周边安全的举动。基于上述考虑,印尼既不满柬埔寨在南海问题上的立场,认为洪森政府受到了中国的影响,同时也不认可菲律宾在未与其他国家商议的情况下单方面诉诸国际法的行为,东盟部分成员国担心,菲律宾的行为会损害«南海行为准则»的谈判进程。

(二)避免危机再现:双边协调和共同体建设

尽管出现了分裂的危机,在可预见的未来,中美竞争对东盟的冲击仍然会保持在可控范围之内,这是因为,对东盟国家来说,基于南海议题形成的“高压”通常持续时间较短,具有间歇性、分散性的特点。具体来说,一方面争议事态并不总是处于高度紧张状态,两次危机之间存在一段时间的缓和期。另一方面,争议引发的危机并非反复涉及一对双边关系或者同时导致多对双边关系的恶化,而是在中越、中菲之间轮转。由此可见,尽管地区国家关系因南海问题的发酵而趋于紧张,但外部压力持续时间短、间隔出现、不单针对一国且不同时针对多国,它依然给东盟留下了通过双边协调和共同体建设等方式进行自我修复的时间和机会,换言之,从东盟发展的历程来看,当前的外部环境对东盟总体来说依然处在比较友好的区间。

在南海争议“高压”的间歇期或平缓期,主要成员国之间的双边协调是东盟“自我修复”的另一种重要方式。对话、磋商和谈判也是东盟各个纲领性文件中一直倡导的争端解决途径,内部的双边协调也符合“东盟方式”的内在要求。在南海问题使东盟的团结受到冲击之后,印尼和越南增强了彼此立场的协调,为东盟国家起草«南海行为准则»做好了前期准备。2013年,两国建立了战略伙伴关系,这是当时两国对最重要双边关系的称谓。有分析指出,两国都认识到东盟在应对地区挑战中越来越重要,目前地区国家面临的挑战主要是指美国“重返”亚太、中国在南海争议中越来越强硬的姿态以及日本增加防务预算、废除和平宪法的诉求。两国密切关系促进了地区战略伙伴网络的建立,对地区一体化有积极的影响。在建立战略伙伴关系时,越南是印尼在这一地区唯一的战略伙伴,而印尼是继泰国之后越南第二个东南亚战略伙伴国。在安全事务方面,该战略伙伴关系协议为两国围绕地区安全问题定期、实质性交换意见提供了机会,其中包括南海争议以及«南海行为准则»等重要安全议题。事实上,早在2012年7月,两国外长在河内举行的双边合作委员会第一次会议上就一致同意,推进有关交界海域联合巡逻和建立两国海军联络机制的谈判。

此外,2015年8月,马来西亚与越南将两国的全面伙伴关系升级为战略伙伴关系。在战略伙伴关系框架下,两国一致同意促进东盟的中心地位和共同立场,并且重申了在南海保持和平、稳定、安全以及保障航行和飞越自由的重要性,主张一切争议的应对和解决都应以«联合国海洋法公约»为基础。马来西亚与越南同为南海争议当事方,两国早在2009年就在南海问题上进行过密切配合,曾于当年5月在联合国设置的期限内联合提交了200海里外大陆架“划界案”。2015年两国对双边关系定位的升级再度表明,彼此在南海问题上的立场趋近,尽管这并不意味着越马在处理南海争议摩擦中的方式是完全一致的。

2015年底,南海争议中最积极的、政治体制相差最大的两个声索国越南和菲律宾也结成战略伙伴。菲律宾外长德尔罗萨里奥称这是继美国、日本之后,菲律宾与第三个国家建立战略伙伴关系。由于在南海问题上拥有合作空间,菲律宾和越南建立战略伙伴关系符合两国共同的利益诉求。对越菲来说,在南海维护和平、稳定和法治的共同利益为战略伙伴关系的建立铺平了道路。早在2011年中越关系因“平明2号”事件出现波动后不久,越南领导人张晋创在与菲律宾总统阿基诺三世的会谈中便同意加强两国海军的信息共享与合作建立海岸警卫队之间的热线。黄岩岛对峙事件发生后,越菲海军交流与合作水平迅速提升。2013年8月,越南国防部长首次访问菲律宾,11月越南海军舰艇第一次对马尼拉进行港口访问。除了增加安全互动之外,越菲接近也有推动东盟在南海问题上发出强硬声音和向中国“施压”的意图。2015年1月底,两国外长在共同主持有关战略伙伴联合工作组第一次会议时表示,有关各方应恪守«南海各方行为宣言»,为早日制定«南海行为准则»保持克制,不采取使南海紧张局势升级的行为。总之,在南海争议悬而未决的背景下,两国更密切的外交协调和战略接触对于构建一个协调一致的东盟是不可或缺的重要环节。在这一过程中,相关国家之间通过伙伴关系对双边关系进行共识性定位是双边协调中的常用方法。

此外,持续推动东盟政治—安全共同体建设也是避免分裂危机再度出现的重要途径。与双边协调相比,建设政治—安全共同体是东盟应对内部分歧、增进成员国之间互信的长期预防性措施。2003年10月,东盟宣布未来将建立东盟共同体,并初步将建立的时间确定为2020年。2009年2月,在第十四届首脑会议上,东盟国家领导人通过了«东盟共同体路线图(2009—2015)»,表明东盟共同体的建设有了正式的时间表,将建成时间提前到2015年,其中,建立东盟政治安全共同体是«路线图»的重要组成部分。早在2004年6月,印尼在东盟外长会议上就首次提出了建立东盟政治安全共同体的设想。东盟内的新兴国家越南也对政治安全共同体的建设表现出积极的态度,曾建议建立东盟应急机构和反恐部队,并表示将全力支持东盟共同体的建设。2010年越南担任轮值轮值国期间,东盟举行了首次安全机构首长会议。2013年7月,越南防长冯光青与来访的印尼国民军总司令阿吉斯会面时称赞印尼在东盟框架内提出的倡议,欢迎印尼继续提出新的倡议以加强东盟各国间的团结互信,推动解决区域问题和实现2015年建成东盟共同体的设想。

在“东盟政治安全共同体蓝图”中,东盟政治安全共同体的建设目标被确定为提升东盟在政治和安全领域的合作水平。根据2003年«第二次东盟共同宣言»,东盟安全共同体既不是一个防务协定,更不是军事同盟,也没有统一的外交政策。尽管政治—安全共同体到目前为止并未真正成型,但是共同体的建立表明东盟已经明确地向外界宣告其一体化的最终方向和根本目标。在东盟将未来发展规划得如此清晰并做出郑重“承诺”之后,地区大国乃至国际社会将更加关注东盟的一举一动,以更高的标准期待东盟在推动一体化方面的积极作用,并以此衡量东盟的意义和信誉。在各国“一损俱损、一荣俱荣”的背景下,成员国做出任何有损于一体化发展方向和目标的行为都不符合东盟的“政治正确”,并可能会遭到其他国家的怨怼和孤立,而这样的后果是成员国无法接受的。从这个角度来看,共同体的建立在一定程度上将东盟置于某种国际“监督”之下,无形中对成员国的行为构成了事实上的约束。有分析指出,在延续非强制的“东盟方式”的同时,东盟共同体的成立将会提升内部意见整合能力和处理大国关系时的自主性。作为建设政治—安全共同体道路上的阶段性成果,东盟地区论坛和东盟防长会议的存续和发展,同样有利于东南亚国家在南海问题上的政策协调,也发挥了约束成员国、抑制分歧和增进战略互信的作用。

(三)“自我修复”的有效性及其限度

事实表明,东盟在分裂风险出现之后的危机应对措施和后续的双边协调、夯实互信的努力产生了一定的积极效果,集中表现为成员国之间没有在东盟的各种场合出现公开对立。2016年,在所谓的南海“仲裁案”结果公布前后,中美在南海问题上的博弈再度白热化。菲律宾提请南海争议“仲裁”得到了美国、日本的大力支持,美国为菲律宾提供了包括“九段线”详细信息、仲裁费和律师服务在内的法律援助在媒体上制造舆论要求中国接受、参与仲裁并且派遣军舰、飞机在敏感时间点上维护所谓的南海“航行自由”。“仲裁案”结果公布后,美国国务院立即表示裁决对中菲双方都有法律拘束力。菲律宾在仲裁结果公布之后积极奔走,试图说服更多的国家向中国施压,澳大利亚也随声附和,新加坡和越南委婉地表达了对所谓“仲裁案”结果的欢迎。为阻止美国及其盟友以“仲裁案”结果为由诋毁中国,王毅外长于2016年4月访问了文莱、柬埔寨、老挝并与三国就南海问题达成重要共识,即“四点共识”。根据中方公布的会谈情况,四点共识分别是:南海争议不是中国和东盟之间的问题;各国有权根据国际法自主选择争端解决方式,不赞成单方面强加于人的做法;根据«南海各方行为宣言»,应由直接当事国通过对话协商解决争议;域外国家应在争议解决中发挥建设性作用,而不是相反。

菲律宾鼓噪所谓“仲裁案”与文莱、老挝和柬埔寨的表态形成了鲜明对比,这表明在中美两国都大力争取支持的背景下,东盟成员国在2012年“金边事件”后围绕南海问题再次出现了分歧扩大的迹象。在2016年7月举行的第49届东盟外长会议上,即所谓的“仲裁案”结果公布的3个月后,尽管柬埔寨与越南、菲律宾在是否将所谓的仲裁结果写入联合声明的问题上意见相左,但最终并没有影响会议的顺利召开和联合声明的发布。同样,由于中美之间的激烈争论,2015年东盟防长扩大会议最后取消了«联合声明»的签字仪式,东盟各国之间的分歧并未直接暴露在公众视野之下。由此可见,由于2012年外长会议不欢而散给东盟敲响了警钟,加之随后的“穿梭外交”、双边协调和推进政治—安全共同体建设等一系列后续措施的跟进,此后成员国之间的意见分歧并没有导致东盟的公开分裂,即使是老挝和柬埔寨在通报与王毅外长的会谈情况时,也充分照顾了东盟其他成员国的立场,没有强调与中方立场的一致性。需要指出的是,在中美竞争加剧时期,“自我修复”措施的效果仍然是极为有限的。

随着杜特尔特当选菲律宾新总统,奥巴马政府也由于大选临近而进入“垃圾时间”,国际社会对所谓“仲裁案”的关注有所淡化,南海问题在2016年下半年逐渐趋于缓和。外部压力的减轻有助于东盟内部分歧弱化,这是“自我修复”措施可能发挥更显著积极效果的必要条件。此前积极致力于推动南海问题国际化和多边化的越南很快做出了政策调整,立场向相对中立和温和的其他东盟成员国靠拢。越南的转变首先体现在改善对华关系上。2016年8月底国防部长吴春历到访中国,此后总理阮春福于9月访华,中越关系因此迅速恢复到了正常水平。与其相应,为了弥补此前积极渲染所谓“仲裁案”对中新关系的消极影响,新加坡也“顺势而为”,寻求与中国接近。2017年9月15日,新加坡总理李显龙宣布将于当月19日至21日访华,在访美之前先访华以及宣布访华与启程只相隔三天都充分表明,新方急于改善对华关系。为避免被视作东盟的“异类”,越南、新加坡主动调整对外政策,在南海问题上回归相对平和的立场,此举客观上减小了成员国之间的分歧,有利于东盟在南海问题降温后恢复团结。在这一背景下,东盟在南海问题上的措辞也发生了显著变化。2016年第29届东盟峰会轮值国宣言明确表达了对扩建岛礁和争议升级的“严重关切”,并且提及与之相关的航行和飞越自由等问题。而在2017年的轮值国宣言中,东盟在南海问题上的表态却非常温和,不仅没有表示“严重关切”,将主要篇幅用于强调对“南海行为准则”具体磋商的期待,而且对各方保持克制、非军事化和遵守«联合国海洋法公约»着墨不多。

结 论

作为冷战后亚太秩序中不可缺少的一环,东盟在与周边大国相处时不仅要坚持大国平衡的基本方略,还需要妥善应对大国关系变化带来的冲击。除了外部环境之外,东盟内部领导核心的集中程度是影响其行动力的主要内因。冷战结束至21世纪第一个十年,新成员的加入、金融危机的爆发和强势领导人的下台使其领导核心弱化,但是东盟适时地借助中国融入地区国际社会的契机,逐渐发展成一个与中国、日本、印度和美国都结成战略伙伴的地区组织,并在深化与地区大国各个领域接触的过程中将自身打造为亚太地区多边关系网络的枢纽。随着全球金融危机之后中美实力迅速接近,地区大国间的竞争升级为主导大国与崛起大国的竞争,竞争覆盖的议题范围也有所扩大,并且越来越呈现出较强的零和特征,东盟面临的外部压力和风险随之增加,南海问题的升温甚至一度造成了东盟的公开分裂。在外部不稳定因素特别是大国关系波动可能使东盟变得更不团结的背景下,由于无法突破“不干涉内政”原则,东盟将不得不更加依赖短期的内部协调以应对突发的分裂风险。与此同时,在大国竞争的缓和期,东盟将致力于双边关系的强化和长远的共同体建设,以减少再次发生分裂的几率。

2017年以来的地区实践再次表明,亚太地区不只有中美两个大国,中美关系也不只是受南海问题的驱动,零和竞争既不是中美在亚太地区双边关系的全部,更无法涵盖地区大国竞争的所有特征。杜特尔特当选总统后,菲律宾不再充当南海争议的“挑衅者”,加之此前特朗普入主白宫并与中国领导人在海湖庄园会晤,中美关系呈现出转暖的趋势,美国借中菲争议炒作南海问题的动力有所下降,中国与东盟达成“南海行为准则”框架协议。当前,在中美关系中,管控经贸摩擦和朝核问题的重要性仍然高于南海问题,东盟所感受到的大国竞争压力有所减弱。在这一背景下,越南和新加坡的南海立场也随之转变,两国都相继改善了对华关系。一些乐观的估计认为,未来5年至10年,南海将会持续低度紧张的态势,但中美都不会轻易卷入武装冲突。然而,随着美国近期在南海“巡航”的频度显著增加,中国在南海举行军演,未来两国围绕南海问题的博弈如何发展依然存在较大的不确定性。

从东盟内部来看,领导力较为分散的局面短时间内不会发生重大变化,缺乏“监管人”的局面使得东盟无法发展为一个强劲且有韧性的国际组织。以“舒适度”为原则的东盟也不太可能通过强有力的内部整合增强组织的凝聚力,同化成员国多元的利益诉求。与此同时,东盟作为各国利益“公约数”的作用仍将持续存在,而且将在弥合彼此分歧、强化内部协调的过程中不断扩大。在这种情况下,成员国之间的分歧更有可能体现在各国自主地强化或弱化与大国的双边关系上,而不是东盟内部的直接对立。对东南亚国家来说,与大国双边协定的数量更多,重要性不可替代,东盟这一组织依然是它们发展与大国关系时的重要补充。(注释略;责编:吴文成)

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