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缅甸的自然资源与国内和平进程
发布时间:2019.10.18 来源:缅甸舆情助理 中国东盟研究院 浏览次数: 所属栏目: 观点时评

【摘要】自2012年以来,缅甸联邦议会通过了一系列法律以支持缅甸民主改革后的经济发展。为了让缅甸国内有一个和平的环境发展经济,缅甸政府和军方一直在致力于推进国内和平进程,但是截止2019年9月,缅甸边境地区的民地武如克钦族独立军(KIA)、若开军(AA)、德昂民族解放军(TNLA)和果敢民族民主同盟军(MNDAA),依然在与政府军对峙。大量民地武也拒绝签署新的国内和解协议。长期以来,缅甸的民地武一直在通过对玉石、木材等自然资源的开发来获取资金,从而直接或间接的为自身活动筹集经费。对于自然资源的管理权和收益权是目前缅甸各方势力争夺的焦点。本文将就此展开简要介绍和论述。

【Abstract】Since 2012, the Federal Parliament of Myanmar has passed a series of laws to support the economic development of Myanmar after the democratic reform. In order to have a peaceful environment for economic development in Myanmar, the Myanmar government and the Tatmadaw have been working on it as always. But till September 2019, EAOs, such as the KIA, AA, TNLA and MNDAA, are still confronting the Tatmadaw. A large number of ethnic armed groups have also refused to sign a Nationwide Ceasefire Agreement. For a long time, Myanmar’s EAOs have been obtaining money by exploiting the natural resources such as jade and timber. The use and management rights over natural resources remain unresolved. This paper will give a brief introduce on the issue.

【关键词】自然资源;缅甸国内和平进程

【keywords】Natural Resources;National Peace Process in Myanmar

一、缅甸自然资源冲突的形成(1948-2011)

缅甸国内的自然资源丰富,包括水能、木材、矿产、玉石等的储量和质量都处于东南亚国家中的前列。随着1948年缅甸内战爆发,缅甸国内少数民族势力都不同程度的扩军并建立了自己的控制区域。缅甸政府为了镇压分离势力便开始鼓励效忠联邦政府的地方武装,允许其利用控制区域内的自然资源创收并对经过其控制区的货物收税。资金上的独立使得这些亲政府民兵组织也逐渐成为割据一方的势力。

缅甸国内的第一轮停火暂时结束了联邦政府与反政府武装之间的对峙。这次停火始于1989年,当时几只主要的武装团体脱离了缅甸共产党的领导,与政府签署了和平协议。到1996年,联邦政府已经与17个主要的反政府武装签订了和平协议,缅甸国内也进入了相对和平的时期。在1989年的和平协议中,缅甸联邦政府采取了和之前对外亲政府民兵组织一样的策略,即这些武装团体可以保留自己的军队和武器,同时维持原先的控制区域,此外政府给予武装团体领导人对控制区域内自然资源的开采权和税收权来获得他们的政治支持。 

在得到联邦政府的承诺后,各武装团体领导人开始更加积极的开采自己控制区域内的自然资源,伐木业和采矿业成为当时最为普遍的行业。此外从20世纪90年开始,在中国的主导下,中缅边境地区展开了大规模的罂粟替代种植计划,替代作物的收购和销售也主要由当地武装团体负责,这也是一笔可观的收入。在武装团体控制的地区,外国投资者会直接与武装团体领导人打交道,很大程度上绕过了联邦政府。地方武装领导人日益获得对当地资源和税收的控制权, 实质上分散了联邦政府对民族地区的资源控制能力。

尽管1989年停火协议将自然资源的开发权和收益权授予了地方武装组织,但是联邦政府仍然将自己视为资源的拥有者,将民族地区的资源开发权分配给其他投资者。例如位于克钦邦的密松水电站项目。缅甸政府希望以这些大型项目为依托,扩大其在民族地区的控制力,从而间接的削弱当地武装的力量。军方支持的“特许公司”也以不同的身份参与民族地区的资源开发并获取收益。缅甸军方主要控制着缅甸经济控股有限公司(Myanmar Economic Holding)和缅甸经济公司(Myanmar Economic Corporation)。这两家公司通过特许经营权在缅甸的一系列经济活动中获得了大量利润。由于相关法规的缺失,不同政府部门都试图从资源经济中分一杯羹,例如,政府官员曾经在实皆省大规模倒卖玉器和木材贸易许可证。由于没有明确的法规,这种多主体参与的资源开发行为造成了严重的腐败和政策误解。

在2004年之后,缅甸联邦政府越来越频繁地将民地武参与的资源交易行为定义为非法,同时将国家势力参与的资源交易定义为合法。例如,联邦政府曾经宣布所有通过民地武检查站的木材均为非法木材。合法还是非法主要取决于谁控制资源并从中获益。在另一些地区,政府官员在联邦层面主导了涉及民族地区的大规模资源交易,而这些交易明显违反了当地的法律,或者忽略了当地一直坚持的主张。在当地少数民族居民看来,当地的土地和自然资源是属于他们自己的,而不是国家。他们认为将资源收益转移给联邦政府是对其权利的冒犯,会影响他们的生计。

二、民主改革后的冲突升级(2011-2019)

缅甸民主改革为缅甸政府加强对民族地区的资源控制提供了条件。国际制裁在2011年民主改革后逐渐解除,大量外资进入缅甸。联邦政府认识到玉石、天然气和林业将为政府带来可观的收入,丰富的自然资源带来的收益可以带动长期停滞的国民经济。但是大量资源都在民地武的控制下,联邦政府因此希望就民族地区的资源分配以及政治权力分配进行重新安排,这成为2011年后联邦政府与民地武重新爆发大规模冲突的直接原因。

2015年缅甸政府提出以新的全国停火协议(NCA)代替之前的停火协议。该停火协议主要是为民地武控制范围内的居民提供了一个更安全的环境,使其能够正常生活,并为停火后的发展创造条件。但与此同时,停火条件以剥夺原先的资源开发权和收益权为前提。大部分北部和东北部的民地武都拒绝签署这一协议,双方的冲突也逐渐激化。有研究指出,这些民地武重新与政府军交战的直接原因是资源开发中的权力分配问题。

为了进一步推进国内和平进程,2016年8月缅甸举行了第一届21世纪彬龙会议。落实联邦制是21世纪彬龙会议的核心议题。到2017年,已有60多个民地武代表(包括尚未签署NCA的代表)同意了联邦制。从政治学定义来看,联邦制是一种将权力下放到地方政府的制度设计,地方政府拥有较大的权力。缅甸的少数民族领导人认为,联邦制将使少数民族地区在发展中拥有更大的发言权,并为当地居民带来更多的物质利益。许多少数民族政党也对自然资源的开发和收益分配提出了要求。例如,2016年5月,克钦邦政党委员会就呼吁克钦邦政府对自然资源进行独立管理。  在其他民族地区,特别是在若开邦(石油和天然气)、掸邦(采矿和水电)和克伦邦(采矿和水电),当地的少数民政党也进行了类似的呼吁。

2017年5月,在第二届21世纪彬龙会议上,与会各方达成了十项关于土地(基本不涉及自然资源)的协议。2018年7月,第三届会议又达成了两项协议,其中一项承诺保护当地文化遗产,而另一项旨在减少未来联邦对地方的控制,不过这条用词模糊,没有明确提到资源开发权利的下放。

2018年7月举行的第三次21世纪彬龙会议并未取得任何实质性的进展。

结论

在缅甸资源冲突的整个形成过程中,缅甸联邦政府一直在将资源作为与民族地区谈判的筹码。联邦政府对于资源使用权和获利权的模糊定义是缅甸资源冲突的主要原因。

2015年的新停火协议为解决资源开发中的分歧提供了部分帮助,不过到目前为止,这一停火协议与1989年的并没有本质区别,都是以让渡资源开发权和获益权来获取政治支持。这种交换在之前是管用的,但是2011民主改革之后,一个不同于之前的政治体系正在逐步成型,民地武和少数民族地区除了要求以资源开发权和收益权为代表的经济权利外,还要求相应的政治权利,包括落实联邦制,完善地方议会,在联邦政府层面给予少数民族更大的代表性。目前来看,如果没有健全的法律和机制保障,缅甸民族地区经济权利与政治权利争夺就无法让所有各方都满意。

对此,本文提出以下两点建议:

1.切断反政府武装从自然资源开发中获取资金的能力是目前需要首先解决的问题。对自然资源的开采、贸易和税收可能为反政府武装提供活动资金,从而进一步延长武装冲突的时间。

2.缅甸国内和平进程需要将权利分配问题摆上台面讨论。自然资源的分配和获益权是困扰缅甸国内和平进程的主要原因。对权利分配进行有意义的对话将对缅甸国内和平进程提供不可低估的作用。在此基础上进行资源经济的全面改革,建立更加公平,更加负责、更高合理的资源开发机制将为缅甸的经济发展创造有利条件。目前缅甸地方议会的话语权已经比之前有了很大提升,制衡民地武和军方的势力也得到很大增强,这使得目前达成更加透明,政治安排更加明确的停火协议成为可能。

参考文献 略

撰稿人:缅甸舆情舆情助理 任希达

封面图片来源:The Myanmar Times

(欢迎转载,转载请注明文章来源 “中国—东盟区域发展省部共建协同创新中心、中国—东盟信息港大数据研究院”。)

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