作者：江东流  （察哈尔学会研究员 广西东南亚研究中心特约研究员）

“不干涉内政”是东盟成立以来一贯坚持和秉承的原则立场。12月19日，就缅甸境内罗兴亚人危机，在缅甸仰光举行的东盟10国外长紧急会议，成为东盟成立49年来的里程碑。干涉罗兴亚人的危机处理，是东盟成员国“互不干涉内政”的破冰之举。

一、缅甸一贯拒绝外国政府介入罗兴亚人课题

聚居在缅甸西北的若开邦罗兴亚人是信奉伊斯兰的少数民族，他们数十年来没有公民权，行动自由受到限制，房屋和土地被没收。当地种族冲突时有发生。围绕罗兴亚人课题，缅甸知识界、宗教界、朝野各党派一向团结一心，拒绝外国政府介入。

２０１２年，若开邦一些镇区因刑事案件引发若开族人和罗兴亚人之间的族群冲突，导致上百人丧生；2015年5月爆发的罗兴亚难民潮，昂山素季的发言人那温公开向媒体宣称：“我理解，西方国家在罗兴亚人的问题上正在给我们施压，根据我们的历史和我们的法律，我们不能接受罗兴亚人。”

被西方看作民主象征、道义典范并因此获得诺贝尔和平奖缅甸领导人昂山素季，在被问到相关问题时，也没有为国际社会眼中的弱势群体罗兴亚人说话。昂山素季再招致西方媒体的批评同时，也导致很多缅甸人的不满，认为她在非法移民的立场上不够坚定。

今年10月，若开邦北部靠近孟加拉边界的三个哨站遭到袭击，导致九名警员身亡。缅甸当局派出大批军队大举搜捕嫌犯。联合国人权和西方媒体报道指此期间发生了法外处决、大规模破坏平民基础设施、任意逮捕和性暴力等严重践踏人权事件。据缅甸国营媒体报道，这期间有至少86人被杀，也有报道说至少有200人遇害。据联合国估计，这一轮暴力冲突已造成约27000名罗兴亚人外逃。

这起事件引起了全球范围的关注，11月中旬，联合国安理会闭门会议还讨论了这次危机。当时，美国驻联合国代表称昂山素季领导的政府无法单独掌控这一形势，对此表示担忧。伦敦玛丽皇后大学的国家犯罪专家则发表声明说：“昂山素季正在把缅甸的屠杀合法化，以及默许对这个少数民族的迫害。”

大赦国际组织发表的一份报告说，缅甸军队“广泛而有系统地攻击平民”可能构成危害人类罪，另外，该地区有13万多人已经有两个月没有得到援助。可是，昂山素季却说若开邦的情况“受控制”，还要求国际社会停止“煽动仇恨”。

二、东盟外长会议撬动东盟宪章“不干涉内政”

针对若开邦新一轮的暴力冲突和罗兴亚人目前的处境，马来西亚建议召开东盟外长紧急会议，商讨罗兴亚人的人道问题。一度被缅方以“成员国不能干预彼此的内政”为由拒绝。但不到半个月，剧情即得到了反转。

12月19日，昂山素季召集东盟10国外长在仰光举行紧急会议，讨论调查缅甸军方对罗兴亚人的“种族清洗”，以及实施援助等应对方案。这是东盟组织成立49年来，10国外长就东盟成员国的国内矛盾首次举行的会议，是对《东南亚国家联盟宪章》(简称《东盟宪章》)“互不干涉内政”的破冰之举。

东盟在1967年成立后所签订的各项协议中，“互不侵犯、互不干涉内政”都是其所设定的目标和原则。为使这一原则更具约束，2007年11月20日，东盟10国领导人在新加坡举行的第13届首脑会议上签署了《东盟宪章》。宪章提出，继续坚持不干涉内政的基本原则；尊重各成员国的独立、主权、平等、领土完整和民族特性；坚持以和平手段解决纷争。

正是由于东盟组织成立49年以来，成员国向来遵守互不干涉内政的原则，而12月19日，东盟10国外长在仰光举行紧急会议上，参加会议的东盟外长仍对缅甸政府在处理罗兴亚人危机，进行指责和批评，并主张对缅军在若开邦对罗兴亚人犯下的罪行进行调查，就显得具有里程碑的意义。法新社在发表述评时就认为，此次会议较为罕见，因为该区域组织极少坐在一起讨论某个成员的内政。BBC则透露，担任缅甸外交部长的昂山素季并不愿意召开此次紧急会议。她指责外国势力无端指责缅甸内政。无论是在私底下，还是公开场合，昂山素季一直否认有关“大清洗”的指控。

三、罗兴亚人危机的加重促变了有关方面的立场

诱使缅甸政府在罗兴亚人课题上态度发生反转的是12月10日，在印度尼西亚峇厘岛召开的东盟各国高级官会议。原本讨论东盟国家在特朗普当选美国总统后面对的情况的会议，却意外地变成了关注罗兴亚人危机的主题。

无奈之下，缅甸宣布外昂山素季将主持东盟外长讨论罗兴亚人危机问题会议。在这次会上，东盟外长们认为，处理好缅甸境内佛教徒和穆斯林的关系，尤其是在缅甸西陲，将是遏制极端主义和激进分子的关键因素。缅甸政府不能继续忽视罗兴亚人的处境，并把这当成缅甸的内部问题。如果继续对罗兴亚人长期被打压和迫害的指责置之不理，会导致更多的内部动乱、更多的罗兴亚人流离失所及外部极端武装分子的介入。整个东南亚的和平与安全都受到威胁。

马来西亚外长阿尼法的观点和主张是：“我们认为目前的情况已成了区域关注点，应该一起来解决。缅甸必须在处理问题根源方面做得更多。” 马来西亚首相纳吉布认为“这不是干涉缅甸内部事务，这是捍卫人道价值观。”他强调，他无法接受亚细安成员当中，有一方如此残忍对待穆斯林，包括性侵罗兴亚妇女。对此，马来西亚外交部特地发表文告强调，马国做为一个负责任的国家，有义务确保东盟成员国一起站出来，阻止罗兴亚人课题恶化。

新加坡外长维文会后在个人面簿上写道：“若开邦局势复杂，也是个长期课题。要解决问题需要时间，也有赖各方相互信任、释放善意和下定决心才能解决。”新加坡巡回大使、东盟前秘书长王景荣接指出：“这类问题，如果没有妥善处理，将影响东盟组织的整体和平与安全。”

四、干涉罗兴亚人问题将对东盟内部关系产生持续影响

昂山素季主持的东盟外长讨论当地罗兴亚人危机会议，是由区域内两个主要的穆斯林国家——印度尼西亚和马来西亚强力促成的，对缅甸和东盟均意味深运，势必对东盟内部关系产生强烈冲击。

(1)迫使军方调整强硬政策、有利于民盟政府权力加强

缅甸外交部会后发表声明说，昂山素季在会上“重申了缅甸政府对解决这个复杂问题的决心，并强调政府的努力需要时间和空间才能见效”。由此可以说明在处理罗兴亚人危机问题上，缅甸政府并没有改变一贯坚持的“罗兴亚人危机”是其内政的立场和观点。会议是在东盟成员国的干涉下才迫不得已举行的，效果难以显现。面对外部的干涉，可能迫使军方调整强硬政策、有利于民盟政府权力加强，甚至在外部干涉加强的情况下影响缅北的局势。

(2)加剧昂山素季领导的民盟政府与军方矛盾

昂山素季所在的全国民主联盟上台执政，人们普遍认为该国长达数十年的军人统治终于结束了，将开启一个新的时代。但事实是缅甸的军队并不受政府控制。军队仍然掌握着内政、边境事务以及国防等重要部门。昂山素季作为缅甸的最高领导人在罗兴亚人的难民危机以及国内武装冲突的表现，让人对昂山素季领导的政府能否掌控国内局势产生担忧。面对外部的普遍责疑，可能进一步加剧民盟政府与军方矛盾。

(3)破坏了缅甸和马来西亚的关系

会议是由马来西亚、印尼两个穆斯林国家促成的。特别是马来西亚，在指责缅甸当局对罗兴亚人“种族清洗”或“大屠杀”的同时，又主张就缅军在若开邦对罗兴亚人犯下的罪行进行调查，表露出了干涉该缅甸罗兴亚人危机的强烈愿望。为抗议马来西亚干涉缅甸内政，缅甸民盟政府传召了马驻缅大使，并宣布停止向马来西亚输出劳工。更为值得关注的是，在马来西亚、印尼两个穆斯林国家中，虽然目前是马来西亚站在前台，但印尼力量更大，其国内宗教势力也十分强大，如果罗兴亚人的危机不能有效得到缓解，印尼未来的动向更值得关注。

（4）干涉将引起东盟另一些国家的不安

在如何对待和处理罗兴亚人危机上，东盟突破了东盟成立49年来互不干涉内政的原则，对东盟内部关系产生强烈冲击，使东盟宪章会遭到挑战，也势必影响东盟国家组织未来的发展走向。如果未来进一步介入冲突，有可能逐渐改变东盟内部关系原则，破坏东盟国家间的团结。同时，对罗兴亚人危机的持续干涉，必将引起东盟另一些国家的不安，如越南、老挝、柬埔寨等国，甚至菲律宾。它们国内都有不少问题，都强调不干涉内政，因此，如果外界（甚至东盟以外）对该问题的干涉持续、加大的话，他们的担心会加剧。