作者： 懿芳

中国经济下行压力仍然较大，转方式、调结构任重道远，工业、出口等领域还处在结构调整的阵痛期。如何主动迎接挑战，保持经济平稳运行，预料将是中央政府工作报告将擎划和部署的主要任务，也是需要全国「两会」代表委员们积极参政履职，凝聚共识的重点。

2017年是实施「十三五」规划的重要一年，是供给侧结构性改革的深化之年。将于3月举行的全国「两会」，作为十九大换届前的一次重大政治活动，其意义非同寻常。

循往例，来自全国各地的近五千名本届人大代表和政协委员们将最后一次云集北京，直面时下的热点、难点问题，商讨国是、建言献策。专家预测，此次「两会」将有三大热点问题热议：环境治理热门话题，扶贫解困民生工程，经济转型老大难问题。

热门话题一：环境治理

环境污染已成为不可忽视的问题，尤其是一轮又一轮雾霾，几乎覆盖了半壁河山，中国的雾霾形象在全世界已被公认。从中央高层到各省市区，铁腕治霾均被置于突出位置。这将是此次「两会」的大热门话题。

地处高耗能产业集中地区的京津冀，是北方雾霾的「重灾区」。梳理三地政府工作报告可以发现，在「煤」上下功夫、在「车」上做文章是三地主政者的共同施策手段。

北京新任市长蔡奇在作政府工作报告时表示，今年北京将细颗粒物年均浓度力争控制在每立方米60微克左右，实现城六区和南部平原地区基本「无煤化」，工业企业燃煤设施「清零」，淘汰老旧机动车30万辆等。相较往年，北京市还提出了新的治霾思路，包括增加环保执法编制，组建环保警察队伍等。

天津市则提出，改燃关停7台煤电机组和380座燃煤锅炉，全面治理城乡散煤，严格控制机动车和船舶排放污染，PM2.5年均浓度降幅好于去年，完成国家「大气十条」目标任务。

河北方面，将深入开展「蓝天行动」，突出科学治污、精准治霾，继续深化散煤、焦化、露天矿山、道路车辆污染四个专项整治。具体目标包括：PM2.5平均浓度下降6%以上，全年削减煤炭消费600万吨以上等。

河北省委书记赵克志在「两会」期间还放出重话称，要「拿出壮士断腕的决心、刮骨疗毒的勇气、战天斗地的气魄」，推动治污工作取得「实实在在成效」。其他省份中，陕西省明确，要把治霾作为「环境保护的头号工程」，坚持减煤、控车、抑尘、治源、禁燃、增绿六措并举，大力推进以关中地区为重点的大气污染联防联治。浙江省的政府工作报告提出2017年「认真办好十方面民生实事」，其中治霾连续第3年被放在首位。

有评论认为，各级政府密集向大气污染宣战，说明在施政层面重视治霾已达到前所未有的高度，释放出绿色发展的强烈信号。

内地学者也表示，尽管一些地方为减霾列出了年度目标，但实现空气质量根本性好转还需较为漫长的过程，未可太过乐观。目下最为严峻的事实是，「工业围城」、「一钢独大」、「一煤独大」等现象在一些地区仍比较普遍，产业结构布局和能源结构问题已成为环保破局的掣肘。

此外，治霾的联动、协作前所未有的重要。京津冀及周边区域，陕西关中与山西交界一带等，都存在着污染物跨省传输的现象。在今年上海市的政府工作报告中，两次提及「长三角区域大气污染、水污染联防联控」，显示出区域共治的精神。

不过，在以往的治污实践中，地区联动多是「倒逼式合作」，侧重于问题的末端治理，在区域财政体制、政绩考核机制、产业协作机制方面的创新较少，亟待加强顶层设计。

近期有内地公共管理学者撰文指出，当前雾霾问题已成为一个涉及到经济、政治、社会、文化、科技等多个领域的社会综合顽症，甚至是影响到社会稳定的非传统安全问题，单靠环境保护一个部门已经难以单兵突进，未来应成立国家层面的大气污染综合治理领导小组，从全面深化改革与国家安全高度来对雾霾治理制定总体性原则和政策方案。

在具体手段方面，可探索试行跨省空气质量补偿制度，将治霾绩效纳入地方官员「一票否决」的考核体系等。一位长期关注生态环境研究的人大代表认为，环境治理不能靠「大干快上」解决问题，「必须有序、科学，把功夫用在平时」。

李克强在国务院座谈会上听取《政府工作报告(征求意见稿)》的意见建议时表示，「对雾霾等重大民生关切要组织专家攻关，对成因、成分科学分析判断，进一步深化治理防治措施，确保民生改善不断取得新进展」，即有「久久为功」之意。

如何打好「蓝天保卫战」，将考验主政者的全盘运筹能力，需要超越旧有监管模式，构建「约束有力、激励有效、整体协同、多方参与」的智能型治理新格局。

热门话题二：脱贫攻坚

从各种信号看，脱贫攻坚无疑是中国今年政策的重头戏，是「十三五」期间的头等大事和第一民生工程。

近期以来，高层频密考察，动员意味明显。春节前夕，中共中央总书记习近平考察张家口农村，为困难村民算清脱贫账，强调打好脱贫攻坚战，「是全面建成小康社会的底线任务」。他还指出，要下好「精准」这盘棋：做到扶贫对象精准、扶贫产业精准、扶贫方式精准、扶贫成效精准。

几乎同期，国务院总理李克强在云南省昭通、昆明考察，了解扶贫开发情况，并给相关政府部门派下具体任务，「要支持地方因地制宜、创新机制，多渠道筹集易地扶贫搬迁资金，加快脱贫攻坚进度，城市棚户区改造力度也要加大。」

1月下旬以来，各地党政一把手也纷纷下沉基层，起到了开局定调的作用。在春节后的第一个工作日，青海省委书记王国生同12位来自该省各地的驻村第一书记和扶贫干部坐在一起，商议今年的扶贫工作如何开展。此前，湖南省委书记杜家毫在株洲市走村入户，专题调研脱贫攻坚工作，并指出当前首要的工作就是脱贫攻坚，只有将其「作为第一民生工程踏踏实实地抓紧抓好，才能为其它工作有力有序开展打下坚实基础」。黑龙江省长陆昊赴青冈县调研合作社带动农民脱贫致富情况，他对同行的市县干部说，脱贫攻坚是「党委政府的重要工作职责」，要「合理把握脱贫节奏，绝不允许弄虚作假」。西藏自治区党委书记吴英杰在主持召开全区脱贫攻坚工作会议后，即赴当地村落考察扶贫开展情况。吴英杰向中央立下「军令状」，「如期确保现行标准下贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽」，并提出了「做好产业脱贫」「做好生态补偿脱贫」「做好教育脱贫」等十条具体工作方案。

类似以政治生涯作保的还有山西地方官们。山西省长楼阳生在该省人代会上作政府工作报告时说，2017年，山西要脱贫66万人，「省市县三级已层层立下『军令状』，必须做足『成色』，如期『交账』，在奔小康的路上决不落下一个贫困村、一个贫困户、一个贫困人口。」

可以看出，脱贫富民已形成中共上下高度重视、各方协力推进的局面，但其艰巨性仍不容小觑。国务院扶贫办主任刘永富曾在《求是》杂志撰文称，脱贫攻坚时间紧任务重，按常规思路和办法难以完成。现在剩下的贫困人口大多贫困程度较深，自身发展能力比较弱，越往后脱贫攻坚成本越高、难度越大，需要以更大的投入实现脱贫目标。要实现到2020年全部脱贫的目标，意味着内地每年要减少贫困人口1000万以上。为此，十八大以来，中央一再作出「大力度、超常规」的安排部署。

在「十三五」规划建议中，农村贫困人口脱贫被确定为全面建成小康社会「最艰巨的任务」。北京政治学者分析认为，中共高层「把消除贫困放到治国理政的高度，扶贫不仅是重大的经济问题，而且是重大的政治问题，它直接关系人民福祉、国家长治久安」。

去年年底，中组部专门召开保持贫困县党政正职稳定工作座谈会，要求严守「不脱贫不调整、不摘帽不调离」纪律要求。同时，为激励扶贫干部有所作为，还给予了「原地提级」的政策弹性。当下正值人事换届季，稳定地方「主官」成为组织部门祭出的实招。

近期，四川省17名贫困县县委书记升副厅，提拔却不离原岗，即为创新之举。此类「高配」干部，往往因级别而拥有更大话语权和行政资源，对于政策连续和推进能起到积极作用。

在去年「两会」的政府工作报告中，「实施脱贫攻坚工程」被单独列为一段，国务院总理李克强提出了明确的任务指针和政策思路。

在2017年的开年贺词中，习近平向全国民众说：「我最牵挂的还是困难群众……不断解决好这些问题是党和政府义不容辞的责任。」可以预计，扶贫脱贫在今年仍将是各级政府的硬任务和政策文本的关键词。

从1月密集召开的各地人代会上可以梳理出，关于扶贫的关键词除「健康扶贫」「法律扶贫」以外，还有「互联网+扶贫」「电商扶贫」「扶贫要扶心」等新语汇。本届全国「两会」上，关于扶贫战役如何精准发力，以及土地流转政策等更深层面的问题会不会有所触动，是值得密切关注的。

热门话题三：经济转型

认识新常态、适应新常态、引领新常态，是当前和今后一段时期中国经济发展的大逻辑。去年底召开的中央经济工作会议对「着力振兴实体经济」作出定调，并提出多项具体措施。在近期各地召开的人代会上，「实体经济」进入地方「两会」热词榜。

例如，在广西的2017年度政府工作报告中，「大力推动实体经济发展和产业转型升级」被列为各项工作的首位。湖北在政府工作报告中明确提出，「实体经济是强省之基，富民之本，我省是靠实体经济起家的，要靠实体经济走向未来。」

黑龙江今年的政府工作报告中则指出，要从根本上提高「实体经济竞争力」，这是近年来该省首次在政府工作报告中明确提及振兴实体经济。报告中说，要多角度发力，通过推动专业化系统化引资，现有企业转变观念、推动创新、吸引人才、强化管理，高新技术成果产业化，新业态、新商业模式充分应用等措施振兴实体经济。

其它在政府工作报告提及「实体经济」的省（市区）还有广东、吉林、四川、上海、湖南、甘肃、湖北、浙江、江西等地。

其中，广东对「实体经济」着墨最重，并首次提出「坚持制造业立省」的观点。该省政府工作报告全文10次提到「实体经济」，并用专门一个章节来阐述如何「以提质增效振兴实体经济」。

对于如何进行经济转型升级，各地有不同着力点。例如，广西提出加快发展先进制造业，重点发展轨道交通装备、海洋工程装备、智能制造装备、新能源汽车等。湖北提出围绕新一代信息技术、高端装备等六大重点领域，突出集成电路、光通信、新能源汽车、高端数控装备、北斗等16个优势行业细分领域，培育壮大战略性新兴产业。

广东则将从以下四方面着手：深入实施质量强省战略、着力提高实体经济增长效率、加快发展新技术新产业新业态新模式和促进民营经济高水平发展。

科技创新是多地政府重点布局的工作。例如北京在政府工作报告中提出，将超前布局计算机科学、人工智能、生物技术、石墨烯和第三代半导体等基础前沿研究，着力提升原始创新能力，打造世界知名科学中心。上海提出将「深入推进全面创新改革试验」，健全市场导向的科技成果转移转化机制。

安徽则计划建设一批重大创新工程，包括「一号工程」——量子信息国家实验室创建，启动建设量子信息与量子科技创新研究院，并将打造面向全球的创新成果路演中心。

在改造传统动能、培育新动能和加快经济结构升级方面，中央层面的最新思路已经向外透露。1月13日，国务院总理李克强主持召开座谈会，听取专家学者和企业界人士对《政府工作报告（征求意见稿）》的意见建议。在是次座谈会上，李克强指出要进一步加快新旧动能转换，依法坚决淘汰落后产能，实施更加积极的就业政策。同时以新技术新模式推动传统产业改造提升，加快发展先进制造业，促进包括一二三产业在内的实体经济升级，提高需求的有效性。

此外，还要进一步为企业发展营造良好环境，继续全面深化改革，持续推动简政放权、抓紧制定实施和逐步完善权力列表、责任列表，切实降低制度性交易成本。

值得注意的是，在地方「两会」上，有省级人大代表提出，「要振兴实体经济，最实际的办法就是给企业减负，即减免税费。还有就是公平税负的问题。」加之近期舆情热点不断，如福耀玻璃董事长曹德旺到美国办厂，娃哈哈集团缴纳200余项税费等，令「税负风暴」刮到议事台前。对此，中央高层已经给出响应，将「坚持政府过紧日子」，继续压缩一般性开支，为企业减税降费腾出空间。

2月8日举行的国务院常务会议明确要求各部门「进一步统一思想，把大力清理和规范涉企收费与深化简政放权放到同等重要的位置」。当天会议决定降低和规范涉企收费，进一步为实体经济减负，并承诺将「到今年年底要让市场主体切实感受到清费成效」。

从政策不变的方面看，持续推进供给侧结构性改革将是今年经济的任务主线。春节前夕，中共中央政治局专门就供给侧结构性改革议题进行集体学习。习近平在主持学习时强调，「推进供给侧结构性改革是中国经济发展进入新常态的必然选择，是经济发展新常态下我国宏观经济管理必须确立的战略思路。」

今后一段时期，改善供给侧结构将继续作为改革的主攻方向，从生产端入手，提高供给体系质量和效率，扩大有效和中高端供给，增强供给侧结构对需求变化的适应性。当前，中国经济下行压力仍然较大，转方式、调结构任重道远，工业、出口等领域还处在结构调整的阵痛期。如何主动迎接挑战，保持经济平稳运行，预料将是中央政府工作报告将擎划和部署的主要任务，也是需要全国「两会」代表委员们积极参政履职，凝聚共识的重点。

年年「两会」年年说，热热闹闹又一年，本届全国「两会」又到了最后一次会议了，究竟效果如何，效果有多大，民众拭目以待。