导 论

2015年11月8日，缅甸政治发展揭开了新的篇章，正在实现从军人走向文官政府的巨变。过去5年，巩发党实施的改革，以及全国民主联盟政府未来可能推动的改革，将把缅甸从一个对美国战略意义不大的国家，转变成为给美国在东南亚及以外区域的核心利益带来重大收益的国家。缅甸不再是东南亚的闭塞之国，而是一个影响力日增的东盟成员国。

全国民主联盟政府的成败攸关美国的重要利益。新政府面临证明民主治理能够满足民众期待的强大挑战。美国应当准备协助全国民主联盟应对上述挑战，并排除潜在的动荡。美国在考虑其缅甸利益时，不应忽视中国的角色。中国可能成为缅甸政府是否能与少数民族武装集团最终达成全面和平协议的决定因素。在缅甸，美国对中国的关注与战略利益无关。内比都将欢迎华盛顿和北京共同致力于缅甸的和平与繁荣。

既然全国民主联盟已经执政，美国应当立即调整对缅政策，以有效应对缅甸面临的紧迫任务，确保一个稳定民主制所需的政治、社会和经济机构发展。缅甸的新政治领导层势必寻求美国援助，但这些援助目前面临美国的法律和政策限制。因此，现在是严肃考虑评估和修改对缅政策的时候。

一、缅甸国内稳定面临的挑战

缅甸民主化的最终成功取决于国家摆脱威权传统、接受多元化民主、为其多元文化和宗教提供空间、确保全体人民过上体面生活标准的能力。缅甸为此面临的挑战是巨大的，如果问题无法及时解决就可能有失败。全国民主联盟的胜利本身并不足以确保稳定，因为该党从其军方前任者手中继承了大量的遗留问题：1.经济不平等与障碍，2.军方的过度控制，3.承诺的改革兑现缓慢，4.群体暴力，5.武装叛乱，6.和平移交权力。

二、美国和缅甸

缅甸的转型大大得益于魅力型领导人昂山素季领导的强大民主反对派。数十年来，美国成为缅甸民主人士和整军备战的少数民族的主要支持源泉，即便是在严酷的军人统治时期无法直接接触上述力量时，美国仍然通过间接手段来支持他们，比如通过第三国的援助渠道，或者通过范围广泛的制裁来惩罚军政府。一个全国民主联盟政府将使美国可能通过直接支持来继续这项努力。

除了推动缅甸的政治发展，美国还有推动缅甸社会经济发展的强烈必要。亚洲投资者正对缅甸转型作出积极回应。2011年以来，日本已经投入逾30亿美元减轻缅甸对国际机构的债务，以便日本能够重启与缅甸新政府的工作关系，全面改善后者的货币系统，协助开发基础设施。日本将缅甸视为其西南贸易走廊的关键链接，从这里可以向中东和非洲延伸。韩国也在大量投资于缅甸制造业以及服务于民主化治理的能力建设。缅甸西部的大国邻邦印度同样在政治和经济上广泛介入缅甸的发展。北京势必会关注缅甸政治经济的发展方向。“海上丝绸之路”因此可以被视为北京谋求吸引缅甸新政府的政策框架，以形成一种经济利益捆绑关系，这种关系带来的利益将超过西方，特别是美国的支持。

全国民主联盟政府的出现势必刺激另一轮投资浪潮，只要其制定受欢迎的经济政策。作为世界主导经济力量和国际经济框架的奠基者，美国应当在缅甸经济发展中发挥主要作用。经济和贸易利益构成美国亚洲存在的主要支柱。牢固的美缅关系应该是美国亚洲战略的重要组成部分。

三、美国政策的障碍与困境

在过去20多年的军方统治时期，美国制定的对缅政策以制裁与双边关系中的全面对抗为主。到2011年登盛政府上台执政时，美国的对缅制裁已经形成为一个庞大的、涉及各种法令条款交织的体制，美国政府中也没有什么人完全理解制裁的所有层面，遑论公众。

2011年12月和2012年11月，随着时任美国国务卿希拉里·克林顿和巴拉克·奥巴马总统相继访问缅甸之后，美国对缅甸产品的进口限制除玉石和红宝石外已经取消。限制美国企业在缅投资的禁令也得到修订，美国公司只要不同任何裙带企业或者军方企业合作，他们可以部分参与缅甸的经济。

金融制裁禁止所有美国银行和金融服务进入缅甸，目前这项制裁已经缓解，允许美国企业运用获得批准的缅甸银行进行援助和商业活动。此外，美国财政部的“特定国民清单”囊括大批与缅甸前军政府有关的公司和个人，名单认定的标准包括当事人的军衔、家庭关系、商业关系，甚至因为他们存在违法或者侵犯人权的嫌疑。许多前政府的高级官员，比如国会议员都在清单之列，甚至还包括大型酒店以及招待外国人的官方建筑的所有人。

除了制裁，美国对缅甸的官方援助也遭到严格的限制。最后美国对包括缅甸在内的部分国家实施严格的禁止武器交易、提供军事和安全部队训练。这类禁令旨在避免美国牵涉侵犯人权、反民主的行为，只要军方继续发挥政治影响，这类限制也可能会影响美国与缅甸的关系。

在军方的漫长统治期间，制裁在惩罚恶政方面是一种相对低成本的政策。当时的缅甸敌视外国活动，美国在缅甸的利益被狭义界定为人权和民主，军政府对民主变革态度傲慢冷漠，而其他各国政府和国际组织也都实施某种程度的制裁。

然而，在美国的政策制定和倡导圈内，许多人都不愿意解除对缅制裁，制裁是美缅关系的一个关键点，直到缅甸成为一个民主典范，全面保护人权之前。此前制定的制裁大大减轻，但并未完全解除，新的制裁措施已经出台，以试图影响缅甸政治转型过程中的反民主趋势。更重要的是，倾向制裁路线的人也捍卫最初的制裁立法框架，这使得制裁在高度变动的环境中成为了一种僵化的政策工具。

由于2015年选举已经确保目前的政府有了更多的民主元素，军事色彩削弱，美国深化与缅甸关系的动力将会提高。继续依赖制裁体制不再合理，特别是当西方盟友和其他方不再限制缅甸时，而美国的制裁体制主要是禁止美国参与和援助缅甸的经济和政府。华盛顿因此应当重构残余的金融制裁和限制，更谨慎地针对个人和商业体，推动行为改善而非简单地惩罚恶行。

为了推动缅甸改善治理，美国还有其他比制裁约束性更小、更灵活的“大棒”可供使用。总之，制裁偏好有碍美国创造性运用其力量、刺激和组织国际力量去消除导致缅甸冲突与紧张局势的根源。若开邦西部罗兴亚少数民族的悲惨状况就是这种情况的范例。除了自动适用制裁，美国应当引导国际社会为罗兴亚人在缅甸及其他国家寻找摆脱困境的人道出路。

四、政策建议

现政府的5年任期将成为缅甸政治发展的重要阶段。美国应该根据缅甸迅速出现的变化，重新调整对缅政策。一方面，首先如实地评估美国在推动缅甸民主化与经济发展中的长期利益；另一方面，评估过去25年里作为美国缅甸政策基础的制裁政策的功效下降情况。美国的决策者应当更为现实地界定对缅甸成功的预期是什么，避免设定缅甸未来5年无法实现的过高标准。基于政府资源是有限的这一现实，美国应当致力于为缅甸境内的民主进程和稳定提供有意义的贡献。

（一）对未来1年的建议

鼓励和支持缅甸建立一个协商式的联合政府；

专门制定改善若开邦佛教徒和穆斯林生活状况的援助项目，稳定罗兴亚穆斯林的生活，推动其公民地位正常化；

检讨和修改制裁政策；

建立与军方的对话机制。

（二）针对此后5年的建议

扩大美国援助的范围；

根据国内和区域的需要，推动缅甸经济的重组；

领导国际社会解决罗兴亚人无国籍的状况；

推动缅甸与东盟的一体化。

结 论

缅甸将在民主过渡阶段面临各种因素导致的冲突和动荡。全国民主联盟在2015年11月中的完胜意味着该党将负责处理国内问题和内在的动荡，尽管其与军方的工作关系依旧不确定。这种新的动态也带来了一些重要问题：军方是否有意配合全国民主联盟；或者它将促成某种程度的不稳定，以便维持其不可或缺性？其是否会妨碍必要的改革还是允许全国民主联盟实现国家的政治、经济和安全结构的自由化？

在美国与全国民主联盟合作处理这类问题的过程中，美国很可能会发现现存的制裁措施和限制，反作用越来越大。这并不等于说美国应当放弃制裁和其他惩罚措施，而是这类工具应当更具弹性，针对影响缅甸政治、经济发展的特定问题。美国应当重组并逐步取消针对缅甸的制裁。针对世界普遍问题的制裁措施应当降低执行力度。缅甸还将继续面临民主社会无法容忍的侵犯人权、个人自由和少数民族问题，以及腐败的行业实践和低劣的治理。在许多个案中，仍需以处罚方式应对这类问题，但执行时不应牺牲美国旨在消除这类问题根源的项目。

稳定缅甸和建立民主机制并非美国一国的责任，美国也无法、无力独立处理缅甸庞大的问题。但是，如果美国政府能够与其他援助方和国际机构有效协调工作，团结将决定成败。区域组织和盟友也尤其重要。它们不仅是美国亚洲地位的总体基础，也为美国制定对缅政策提供强大的帮助。东盟为缅甸的政治和经济发展提供牢固的区域基础，并推动缅甸融入区域性的民主自由市场体系。美国的欧洲盟友、澳大利亚、印度、日本、韩国和新西兰也为缅甸的经济和政治发展做出无法计量的贡献，它们的支持远超过美国提供的资源。现有的盟国合作结构有力推动这些国家间的磋商与合作。同时，尽管中国基本处于该共同体之外，但其将对缅甸的未来发挥重要作用，并且在可能的情况下，中国还将被纳入处理缅甸经济、环境和安全问题的国际合作中来。

林达丰 译，范宏伟 校