作者指出，自“一带一路”倡议提出以来，缅甸就成为该倡议向南推进的主攻方向。在中缅双方的共同努力下，“一带一路”倡议在缅甸取得进展，但问题犹存。基于此，本文将简要介绍“一带一路”在缅甸实施的具体进展，指出项目实施过程中存在的问题，并提出相关对策建议，以推动“一带一路”在缅甸更有效地实施。

一、“一带一路”在缅实施进展

目前，“一带一路”在缅甸实施的进展主要包括：中缅石油管道、皎漂经济特区、中缅经济走廊、边境经济合作区。首先，中缅石油管道在缅甸吴登盛政府执政时期一直未能按期运营。缅甸民盟上台之后，中缅双方就此积极进行磋商，项目取得明显进展。2017年4月，缅甸总统吴廷觉访华期间，中缅正式签署协议开通中缅石油管道。5月，中缅石油管道正式输油，目前正处于试运营阶段。其次，2015年12月，中国中信集团联合泰国正大集团组成中信联合体中标皎漂经济特区项目，但随后该项目因为种种原因未能按时开工建设。不过，在吴廷觉访华期间，中缅双方签署合作协议，一致同意尽早开发皎漂经济特区。2018年4月，笔者在与缅甸土瓦经济特区第二副主席敏山（Myint San）博士的交谈中得知，该项目计划年内开工建设。再次，2017年11月，中国外交部长王毅出访缅甸期间提出中缅经济走廊合作倡议，并得到缅甸政府的积极响应。该合作项目目前处于规划阶段，中缅双方政府和学界都在积极探讨如何具体落实这一项目。最后，2017年5月，中国提出建设边境经济合作区的建议，并得到缅甸政府的支持。目前中缅双方已经成立联合委员会来推动项目建设，但并未正式启动。

二、“一带一路”在缅实施的问题

尽管在“一带一路”倡议下，中缅双方积极推进了一系列大项目，但问题仍然存在。具体而言，“一带一路”在缅实施存在的问题分为政府层面、民间层面和外部势力。

政府层面主要是缅甸政府对项目的利益分配以及缅甸的国家安全的考虑。在项目的利益分配中，缅甸政府通常会采取拖延方式来逼迫中方逐步提高缅方所占股权，尽量最大化缅方利益。比如在皎漂经济特区项目中，缅方成功地将股权从15%提升至30%。即便如此，还有具体的融资细节需要谈判。据敏山博士所言，缅甸还希望得到更多的收益。近日，英国《金融时报》报导称，缅甸方面担心皎漂经济特区项目会提升缅甸的外债水平，从而威胁缅甸的国家安全。该报导还特别指出，在斯里兰卡汉班托塔港项目中，斯里兰卡政府就因为无法偿还项目的巨额债务而被迫与中国签订为期99年的租借合同。而缅甸也有类似担忧。

其次，缅方对项目给缅甸国家安全带来的影响也非常关注。这主要指一些具有重大战略意义的大项目，比如中缅石油管道、皎漂深水港以及中缅经济特区。缅甸政府通常会顾及中国的面子头口答应中国的合作倡议，并随后签署相关合作协议。但在后续项目的具体落实过程中，缅甸政府会保持谨慎立场，并采取项目谈判、拖延项目进度、分阶段推进项目等多种方式来尽量减轻自身所感知的安全威胁。

尤其值得注意地是，中企不能将缅甸政府的口头承诺当做缅甸支持项目的依据。即便缅甸政府积极支持中资项目，但在具体的实施过程中也会提出各种问题来进行与中企进行博弈，以最大化缅方利益。比如，缅甸政府官员经常在与中国官员的交流中承诺推进中国在缅大项目，但很多时候都是敷衍了事。再比如，在中缅经济走廊项目中，尽管缅甸中央政府口头支持，但却一直未采取实际措施来推动该项目。

此外，在地方政府层面也存在中央政府与地方政府政策协调的差异。换言之，即便缅甸中央政府支持中资项目，地方政府也不一定支持，尤其在民盟未取得执政席位的邦。比如，在皎漂经济特区项目中，缅甸中央政府支持，但若开邦政府并不积极，甚至有反对呼声。在中缅经济走廊项目中，缅甸中央政府口头支持，地方政府却并未表态，尤其是缅北少数民族政党执政的少数民族邦。在边境经济合作区项目中，缅甸中央政府支持，但地方政府并未积极配合。

民间层面主要是缅甸社会的反华投资情绪、土地赔偿、居民就业安置及环保。缅甸社会的反华投资情绪由来已久，并在密松大坝事件中达到顶峰。近年来，随着中国大幅减少对缅甸资源领域的新投资项目，以及中企积极履行社会责任，缅甸社会的反华投资情绪得到缓解。尽管如此，在缅甸少数民族地区以及西部落后地区，当地社区仍然对中国投资存在抵触情绪。比如，在皎漂港项目中，当地社团就明确表示反对中国投资，欢迎西方投资。他们还对中国邀请当地政党要员访华表达不满，批评这些政客不应出访中国。在边境经济合作区项目中，缅北掸邦的农民也组织游行进行抗议。这种对华投资情绪一方面是受到当地非政府组织的宣传（下面外部势力部分会讲到）；另一方面也是当地民众不愿意改变目前安逸的生活方式所致。换言之，中国投资的到来使得这些村民失去赖以生存的土地，并被迫适应“打工”的新生活方式。此外，那些做小生意的村民（比如在集贸市场摆摊，从事小额贸易、在河流和港口从事打渔的渔民等）也失去了商机和生计。这自然引起村民的不满。

土地赔偿是中国在缅大型项目受阻的最大障碍。比如，在皎漂经济特区项目中，土地赔偿问题一直困扰项目的推进。在边境经济合作区建设中，缅北农民也因为土地赔偿举行游行抗议。土地赔偿问题在缅甸很复杂，解决起来难度很大。一则，缅甸法治不健全，很多土地没有清晰的产权。即村民无法证明土地是否为自己所有，这就容易引起土地赔偿纠纷；二则，缅甸基层贪污严重，土地赔偿款并未全数达到村民手中；三则，当地有势力的人借机囤地，哄抬地价，致使村民利益受损。村民将账全部算到中国投资头上；四则，少数村民由于生活习惯等各种因素拒不同意政府征收土地，致使土地征收环节进展缓慢。一旦政府给予这些“钉子户”高额土地赔偿，则其他已经领取赔偿款的村民又会要求“补差价”；五则，中企未对村民要求提高土地赔偿款给予及时回复和妥善解决，从而引发村民不满。

居民就业安置是阻碍中国投资项目在缅甸实施的另一个重大问题。失去土地之后，缅甸当地村民通常会要求中企提供就业培训，并安排工作，以解决“失地”之后的生计。但考虑到人数众多且受教育程度低，中企培训缅甸工人的培训成本太高。因此，中企不可能对“失地”村民全部安排就业，这就引起部分未就业村民的不满，并伺机闹事。此外，当地村民即便被中企雇佣，他们也抱怨工作岗位差、工资待遇低。

环保问题也是“一带一路”项目在缅实施的重要障碍。缅甸国内存在很多关注环保的非政府组织，一旦外国投资在缅引起环境污染等问题就容易受到这些非政府组织的攻击。并且，这些非政府组织大多有自己的网站和社交媒体传播管道，因而具有强大的舆论引导能力。借助舆论压力，这些非政府组织可以轻而易举地煽动村民闹事，引起国际舆论的关注，从而给缅甸政府和中企施加压力，阻碍项目的推进。

外部势力的介入。美国、印度和日本对中国在缅投资大项目一直给予高度关注。美国在缅甸境内设有诸多非政府组织，并且也扶持发展缅甸本地非政府组织。借助这些非政府组织，美国可以轻而易举地就对中资项目制造舆论压力。事实上，无论是在中缅石油管道，还是在皎漂经济特区，美国都通过资金支持和技术指导发动缅甸境内非政府组织煽动民众抗议。此外，美国也支持一些前流亡缅甸政客以及一些私营媒体攻击中国。印度也担心中国“一带一路”在缅实施对自身经济利益和国家安全的负面影响，但印度缺乏有效手段予以应对。印度在缅甸境内没有设立非政府组织，也没有扶持缅甸境内的非政府组织。因此，印度很难通过非政府组织来给中国在缅项目制造阻力。但印度尝试通过入股的方式来参与到中国在缅项目，以减轻自身对中企项目的威胁感知。比如，印度成功入股中缅石油管道项目，并希望入股皎漂经济特区项目。日本也通过投资缅甸经济特区及基础设施等来积极拓展在缅影响力，并与中国竞争。2014年3月，日本国际协力机构援助、大成建设株式会社和三菱商事株式会社开始建设位于胶漂镇敏彬村的气象雷达站。目前该项目已完工，并正式启用。未来，日本将继续拓展在缅影响力。

三、“一带一路”在缅实施的建议

企业应及时关注缅甸国内局势的发展。首先，坚持每日浏览缅甸国内主流媒体关于国内重大政治、经济、社会及外交新闻的报导，随时掌握缅甸政局发展的最新动态。其次，通过浏览中国驻缅甸大使馆经济商务参赞处网站等管道重点关注缅甸政府对外资准入、管理的最新法律法规；再次，通过参加缅甸政府及其他官方机构举办的活动来建立与政府部门官员及议员、学者的紧密联系。一来及时获取涉及外资管理的相关信息；二来也便于中企在项目遇阻的情况下进行游说。

舆情监测及媒体公关。企业应组建一支专业团队（中英文熟练、最好缅语也能看懂）通过重点浏览当地主流媒体及非政府组织网站，辅助浏览全国性主流媒体及知名非政府组织来实时监控搜集缅甸政府、社会对中企，尤其是对中企在缅投资项目的相关信息，做到心中有数。如果是正面信息，团队应通过在当地媒体以及全国性主流媒体及时刊登信息，并邀请政府官员、议员、记者、知名非政府组织以及学者前来参观采访，尽量扩大正面效应。如果是负面信息，团队应该迅速果断地进行媒体公关，将负面影响降至最低限度。具体而言，团队可以通过已经掌握的媒体资源进行及时澄清，通过建立的人脉关系网络进行游说。此外，如果当地发生宗教种族冲突影响到项目建设，企业应首先向中国驻缅甸大使馆寻求帮助。同时遵守当地政府的法律法规。

企业形象品牌建构。首先，企业在承建工程之初应通过在缅甸全国性主流媒体以及当地媒体发布详尽的企业信息，树立企业的正面形象。具体而言，企业可以制作短小视频在缅甸电视台播出，撰写图文并茂的文章在缅甸媒体刊登，制作包含企业文化的精美图片张贴在通过工地的道路上，制作卡通卡片赠予当地居民。其次，企业可以定期举行线下活动，比如联合当地艺术团体举办活动庆祝中缅两国的重要节日，邀请民众代表参观工地，拉近与当地民众的距离。再次，企业应更加关注当地民生建设。在预算允许的范围征求当地民众意见，兴建或修缮学校医院等公共设施，或者对当地公共设施予以资金技术援助。同时，企业对当地劳工的雇佣及培训也应更加重视，更加有耐心。

加强交流解除疑虑。企业应定期与当地政要、社会组织、企业及民众代表交流彼此对工程建设中存在问题的看法，及时掌握当地民众对项目建设的疑虑。然后，企业收集这些疑虑进行归类整理，找出重点问题（比如土地赔偿、就业安置、投资比例等），制定出合理的应对之策，在下次交流会上进行沟通疏导。对于能够解决的问题及时有效解决，对于暂时无法解决的问题给出具有说服力的理由，对于超出自身能力范围以外的问题，及时寻求中国驻缅甸大使馆的帮助。

积极支持中国非政府组织进入缅甸开展活动。目前，鲜有中国非政府组织进入缅甸开展工作，这不利于“一带一路”在缅顺利实施。尤其是在居民就业安置及环保等领域，中国政府或者中企完全可以资助一些中国非政府组织去说明中企解决相关问题。此外，中国政府及中企也可以为缅甸境内非政府组织提供资金支持，并支持中国非政府组织为缅甸当地非政府组织提供管理培训，增进两国非政府组织之间的交流。事实上，在中国北京、上海及深圳有很多优秀的非政府组织。这些非政府组织发展成熟，关注议题广泛，完全具备与缅甸非政府组织进行交流的实力。因此，中国政府完全可以通过设立扶助资金来进行招标，邀请国内优秀非政府组织到缅甸开展业务，与缅甸同行建立联系，并为缅甸非政府组织发展提供资金、人员和技术援助，从而在中缅非政府组织之间建立起紧密联系。中国政府也可以资助研究缅甸的年轻学生到缅甸非政府组织实地调研，加强双方之间的联系。总之，中国应大力资助国内民间组织与缅甸开展交流，扭转官方和半官方交流主导中缅交流的失衡状况。

关注大国竞争动态。企业应通过定期浏览缅甸主流媒体关注美、印、日、欧盟等国在项目周边地区的最新动态，做到心中有数。如果外国的这些活动有损及中国企业的可能，就应及时制定对策。如果有收效不错的做法，中企也可以借鉴吸收，灵活运用。

总体而言，中国在缅甸投入了大量资源来推动“一带一路”倡议，并提出了一系列合作项目。其中主要的大合作项目均取得进展，但问题依然存在。这就需要中缅两国的中央和地方政府、中国企业、缅甸当地社团组织等共同努力，加强沟通，化解分歧，共同推动这些项目早日开花结果，从而切实推动“一带一路”在缅甸的实施。

本文刊发于香港《中国评论》2018年7月号总第247期

作者系中国南海研究院助理研究员 彭念