【摘要】缅甸作为东盟的重要成员国之一，缅甸的罗兴亚族问题一直备受东盟的关注。本文从东盟的视角出发，结合世界主流媒介、政府与非政府报告、联合国新闻稿以及联合国会议对罗兴亚族问题的报道与关注，解析和审视了缅甸罗兴亚族问题。

【Abstract】As Myanmar is one of the important member states of ASEAN, Rohingya issue in Myanmar has always been the focus of ASEAN. From the perspective of ASEAN, this paper analyzes and examines the Rohingya issue in Myanmar by combining the mainstream media, government and non-government reports, UN press releases, and reports and concerns of the UN conference on the Rohingya issue.

【关键词】东盟；罗兴亚族；缅甸

【keywords】ASEAN ;Rohingya ;Myanmar

引言

2017年8月底，缅甸西部与孟加拉国接壤的若开邦北部爆发了针对穆斯林罗兴亚人的大规模暴力，导致72万罗兴亚人逃到孟加拉国，沦为难民。这一局面已经持续了一年多，在困苦中生活的难民前途未卜，而若开邦北部因人口大量流失而荒废的农田也在等待耕种。我们悉知罗兴亚难民问题是涉及政治、宗教、恐怖主义等的历史遗留问题。在种族差异方面，若开族有200多万人，穆斯林罗兴亚少数民族有100多万人。有史以来，若开邦是缅甸最贫穷的邦之一，主要信佛教的若开族和信奉伊斯兰教的罗兴亚族人都生活在比较贫困的状态下。显然，两族在历史上一直为了争夺资源而纷争不断。在公民权利方面，很多罗兴亚族人在最近的过去实际上都没有公民权利。缅甸宪法承认135个少数民族，但是罗兴亚族不在其中。在恐怖主义侵袭方面，缅甸国务资政昂山素季表示，若开邦的恐怖主义威胁着区域安全，可能导致“严重后果”。她于2018年8月21日在第43届“新加坡讲座”发表题为“缅甸的民主转型：挑战与前途”的演说时表示，恐怖活动是导致若开邦出现人道主义危机的根本原因。这种危险至今依然存在。缅甸作为东盟重要的成员国之一，在东盟一体化的进程中发挥着积极的影响，但是，由于罗兴亚难民问题作为缅甸悬而未决的历史问题已威胁到东盟地区的稳定与发展。那么，东盟在采取哪些行动帮助解决这一危机？带着这个问题，笔者通过对2018年1月至2019年2月期间世界媒介机构对有关东盟与罗兴亚难民的48份新闻报道、两份政府与非政府组织报告、三份联合国新闻稿以及联合国第三十九届会议《人权理事会的报告》的材料进行整理研读，分析探讨东盟视域下的罗兴亚族问题。

一、解读《东南亚现状：2019年调查报告》中的罗兴亚族问题

新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院东盟研究中心在2018年11月18日至12月5日进行了一次在线调查，于2019年1月29日出版了《东南亚现状：2019年调查报告》。此次抽样调查对象是来自东盟10个成员国的政治、经济、媒体等领域研究学者与区域研究专家，共计有1008名受访者。值得探讨的是，在此次报告中涉及到东盟如何应对缅甸若开邦危机。

（一）对东盟地区1008位受访者的调查结果分析

《东南亚现状：2019年调查报告》中，共有32个调查问题，第13个问题是东盟如何应对缅甸若开邦危机？罗兴亚族问题持续在东盟地区乃至国际上产生不同程度的影响。在一场人道主义危机继续对50多万流离失所的罗兴亚人造成伤害之际，东盟因躲在“不干涉”的面纱后面而受到批评。针对这个调查设计了5个子问题请1008位受访者进行调查。

由图1可知，在1008位受访者中，有66.5%的受访者选择“东盟应在缅甸政府、国际组织、若开邦及罗兴亚难民之间协调关系”作为最佳方式；50.9%的受访者选择“东盟增加对缅甸境外难民营的人道主义援助”；38%的受访者选择了“东盟应对缅甸外交施压”。

（二）对东盟十国不同受访者的调查结果分析

对1008位受访者的调查在一定程度上反应了东盟地区应对罗兴亚族问题的实际情况，东盟主要增加对缅甸境外罗兴亚难民营的人道主义援助和在协调缅甸政府、国际组织、若开邦及以罗兴亚难民之间关系的两个方面做出了积极反应。由图2可知，第一，77.8%的文莱、72.1%的菲律宾、66.1%的新加坡受访者选择人道主义援助作为东盟处理的主要措施；第二，79.1%的印尼、51.7%的老挝、72.4%的马来西亚、66.1%的泰国、67.2%的越南以及59.2%的缅甸的受访者选择了东盟在协调缅甸政府、国际组织、若开邦以及罗兴亚难民的关系；第三，62.5%的柬埔寨受访者选择人道主义援助和协调各方的反应。

二、世界媒介机构与国际组织对罗兴亚族问题的关注

笔者通过对2018年1月至2019年2月间发表的48份有关东盟与罗兴亚难民问题的世界媒体报道、两份政府组织报告、三份联合国新闻稿和第三十九届联合国会议《人权理事会的报告》的材料进行分析，呼应了本文在第一部分中提及的《东南亚现状：2019年调查报告》中东盟如何应对缅甸若开邦危机问题的调查。

（一）缅甸政府面对的国际压力

2018年8月，在东盟人权议会发布的联合声明中，132名来自五个东盟国家的国会议员们请求国际刑事法院就若开邦问题调查缅甸军队。2018年9月10-28日，联合国第三十九届会议的《人权理事会的报告》中指出，在克钦邦、若开邦和掸邦发生了危害人类罪和战争罪，包括谋杀、监禁、强迫失踪、酷刑、强奸、性奴役和其他形式性暴力、迫害和奴役；儿童遭受和目睹了严重侵犯人权行为，包括杀戮、残害和性暴力，这是对平民进行普遍和系统的攻击的一部分，对此需要进行刑事调查和起诉。其中，联合国授权的缅甸独立国际实况调查团于9月19日发布了完整报告，要求对危害人类罪、战争罪和种族灭绝罪对缅甸军事高级官员进行调查和起诉。东盟议员敦促联合国安理会成员将缅甸局势提交国际刑事法院，这是保证法院全面调查的唯一途径，涵盖了缅甸各地的武装分子的所有罪行。面对各种国际压力，缅甸政府将同意在东盟的直接监督下建立一个安全区，确保罗兴亚人的安全、自愿遣返。

（二）东盟的“无为”之举

2008年12月15日, 东盟外长特别会议宣布《东盟宪章》正式生效。《东盟宪章》中的基本原则是不干涉东盟成员国的内部事务。然而，在东盟处理罗兴亚问题上，东盟被部分国际媒体报道为不作为的处理态度。2018年3月28日，在悉尼举行的东盟—澳大利亚特别峰会上，罗兴亚难民议题主导了会谈。东盟领导人承认，他们无力推动缅甸罗兴亚难民危机的解决，尽管他们承认这一问题会影响整个地区。联合国事实调查委员会于2018年8月28日起诉缅甸军方官员，建议缅甸军方官员“接受调查和起诉”，罪名是“种族灭绝意图”和针对缅甸罗兴亚难民和其他少数民族的反人类罪行，由于东盟的不干涉政策为缅甸提供保护，在东盟区域受害者伸张正义和追究所犯罪行的责任将很难实现。东盟坚持不干涉成员国内政的基本原则是在罗兴亚族问题上发挥更重要作用的最大障碍。每当东盟试图讨论其中一个成员国的紧迫问题时，就会浮出维护不干涉原则的重要性。为了使东盟更有效地运作，需要重新审视这种不干涉原则在危机局势中是否适用。

（三）东盟对罗兴亚族进行人道主义援助

2018年12月19日，东盟秘书长林玉辉、东盟社会文化共同体副秘书长康富和东盟人道援助协调中心执行主任Adelina Kamal会见了关键的缅甸高级官员和若开邦各部商讨关于该州流离失所者的遣返计划。东盟灾害管理人道主义援助协调中心的官员于2018年11月27日访问了缅甸若开邦，检查缅甸政府为遣返罗兴亚难民所作的准备工作。2019年1月28日，东盟已委托其东盟灾害管理人道主义援助协调中心（AHA中心）在向缅甸及其流离失所者提供援助方面发挥作用。

（四）东盟对缅甸政府的外交施压

马来西亚外交部长赛富丁认为，要从根源解决缅甸罗兴亚人的难民问题首先是要把涉及种族清洗和镇压罗兴亚人的6名缅甸国防军高阶将领控上国际刑事法院（ICC），如此才能让被遣送或自愿回国的罗兴亚人免于被压迫的恐惧。针对马来西亚强烈主张把缅甸6名将领指控到国际法庭，是否有违马来西亚不干涉他国内政，尤其是东盟成员国的外交立场的问题，赛富丁表示，马来西亚首相马哈蒂尔已在东盟峰会上交代了本国立场。2019年1月17-18日，在2019年东盟外长非正式会议中，曼谷朱拉隆功(Chulalongkorn)大学政治学教授提塔南•蓬苏迪拉克(Thitinan Pongsudhirak)表示，第二个讨论内容是缅甸西部的若开邦人道主义援助问题。东盟灾害管理人道主义援助协调中心将采取措施在若开邦树立信任机制，为协助72万名罗兴亚难民返乡铺平道路过程中起着核心作用。

三、结论

首先，东盟因按照其宗旨，“超越”不干涉原则。回顾《东盟宪章》中的目标与原则，东盟以维护和促进区域和平、安全和稳定，更进一步的巩固和平的价值导向；加强民主和法制，促进和保护人权的基本自由，同时适当尊重成员国的权利和责任【根据《东盟宪章》中东盟目标的第1和7条】。我们敦促东盟努力寻求可持续解决罗兴亚族问题而积极努力。同时，笔者真诚地希望，东盟能够按照其宗旨，并超越不干涉东盟成员国内部事务的基本原则【根据《东盟宪章》中东盟原则的第5条】，通过努力追究缅甸军队的责任，发挥区域的领导性，解决缅甸长期存在的危机。

其次，给予罗兴亚族人以合理的身份认同。在任何罗兴亚难民自愿遣返计划在实施之前，应尽可能的通过修改和废除任何歧视罗兴亚族人、其他宗教和少数民族地区的现行法律、政策和制度，包括，《2008年宪法》、《1982年公民法》，以及四项种族和宗教保护法等。东盟应鼓励缅甸政府做出真正的努力，并找到解决问题的根本办法。

最后，为罗兴亚族人解决民生问题。在新加坡外长维文于2018年11月访问罗兴亚难民营期间，强调的两个关键问题是他们的家人能否安全的返回缅甸与他们返回缅甸后的生计问题。东盟作为一个联盟可以通过继续与缅甸政府接触并促进讨论以制定长期和平解决方案来解决这些问题。东盟应尽可能解决罗兴亚难民的基本需求，确保每个人都不会因为他们的文化身份而感到受到歧视。通过建立学校和提供职业培训来帮助族人获得就业技能，以及发展社区医疗保健设施，为罗兴亚族人争取应有医疗服务保障，以实现若开邦的持久和平与安定。

参考文献

[1]黄莉玲，“解析缅甸罗兴亚难民危机的根源与解决之道——专访助理秘书长徐浩良”，联合国新闻，2018年12月19日，https://news.un.org/zh/story/2018/12/1025261，登录时间：2019年3月3日。

[2] “翁山淑枝：若开邦恐怖主义 或严重威胁本区域安全”，联合早报，2018年8月22日，https://www.zaobao.com/news/singapore/story20180822-884937，登录时间：2019年3月3日。

[3] “The State of Southeast Asia: 2019 Survey Report”，ISEAS-Yusof Ishak Institute，January 30, 2019， https://www.iseas.edu.sg/images/pdf/TheStateofSEASurveyReport_2019.pdf，登录时间：2019年3月3日。

[4] “Rohingya exodus: 132 Asean MPs seek probe”，the Straits Times，August 25,2018，https://www.straitstimes.com/politics/rohingya-exodus-132-asean-mps-seek-probe，登录时间：2019年3月4日。

[5]联合国人权理事会于 2018 年 9 月 10 日至 28 日举行了第三十九届会议上发表《人权理事会的报告》。

[6] “ASEAN MPs urge UN to act on Rohingya atrocities report”，Dhaka Tribune，September 30,2018，https://www.dhakatribune.com/world/south-asia/2018/09/21/asean-mps-urge-un-to-act-on-rohingya-atrocities-report，登录时间：2019年3月4日。

[7] “FM for safe return of Rohingyas under Asean’s supervision”，Dhaka Tribune，January 30, 2019，https://www.dhakatribune.com/bangladesh/rohingya-crisis/2019/01/30/fm-for-safe-return-of-rohingyas-under-asean-s-supervision，登录时间：2019年3月4日。

[8]THE ASEAN CHARTER，https://asean.org/storage/images/archive/publications/ASEAN-Charter.pdf，登录时间：2019年3月7日。

[9] “ASEAN leaders admit they can't force end to Rohingya crisis”，FINANCIAL REVIEW, march 18,2018，https://www.afr.com/news/politics/asean-leaders-admit-they-cant-force-end-to-rohingya-crisis-20180318-h0xmh6，登录时间：2019年3月4日。

[10] “ASEAN non-interference policy hinders Rohingya justice”，The Independent，September 2，2018，http://theindependent.sg/asean-non-interference-policy-hinders-rohingya-justice/，登录时间：2019年3月3日。

[11] “ASEAN Secretary-General meets with Myanmar authorities on Rakhine repatriation plans”，东盟秘书处新闻，December 19,2018，https://asean.org/asean-secretary-general-meets-myanmar-authorities-rakhine-repatriation-plans/，登录时间：2019年3月4日。

[12] “ASEAN team visits Rakhine to assess repatriation needs”，Myanmar Times，November 29,2018，https://www.mmtimes.com/news/asean-team-visits-rakhine-assess-repatriation-needs.html，登录时间：2019年3月4日。

[13] “Asean pledges assistance over Rohingya crisis, discusses territorial disputes”，The Nation，January 28, 2019，http://www.nationmultimedia.com/detail/breakingnews/30362494，登录时间：2019年3月4日。

[14] “赛富丁：让罗兴亚人安心回国·缅6将领应送国际法院”，星洲网，2019年2月20日，https://www.sinchew.com.my/content/2019-02/20/content_2011781.html，登录时间：2019年3月3日。

[15] “The Rakhine Crisis: Role Of ASEAN-Analysis”，eurasiareview，March 1, 2019,https://www.eurasiareview.com/01032019-the-rakhine-crisis-role-of-asean-analysis/，登录时间：2019年3月8日。

撰稿人：广西大学 中国—东盟研究院ASEAN研究所研究助理 杨玉君

封面图片来源：ASEAN Secretariat News

（若需转载，请注明来源为“广西大学中国—东盟研究院”）