李楠

近期，巴基斯坦和平研究所公布了《巴基斯坦2019年度安全报告》，本文基于报告内容，对巴近年来安全现状进行分析整理，为缅华网网友提供参考。

当前，巴基斯坦政府存在着执行力困境，拖累了整体国家安全环境的改善：一是涉恐资金问题难以解决。二是去极端化进程的推进不尽人意。三是政府对伊斯兰学校（madrass）缺乏有效管理，放任其成为极端主义宣传阵地。四是各反恐维稳部门在落实“国家行动计划“（NAP）的过程中存在着权责不清的问题。五是前联邦部落直辖区（FATA）融入开普省进展缓慢，影响整个地区的安全稳定。

1、涉恐资金问题

在过去一年中，切断恐怖主义资金来源仍旧是巴基斯坦面临的最紧迫的任务，巴政府在处理这一问题上仍然举步维艰。这一问题不仅事关国家的安全稳定，同时也会对国家经济的健康发展带来不良影响。国际金融行动特别工作组（FATF）已于2018年6月将巴基斯坦列入其灰色名单中，并警告巴基斯坦若不能在一年内采取有效措施，将会面临被列入该组织黑名单的后果。2019年8月在巴黎举行的国际金融行动特别工作组的一次会议对伊斯兰堡一年来的行动措施进行考察评估，认为巴基斯坦仍然只有在该问题上更加努力，才能摆脱灰色名单。目前看来，巴基斯坦在2020年2月的最新评估开始前之前仍将留在这份名单上。

当前，巴基斯坦政府已经成立一个特别事务秘书处来处理涉恐资金的问题，这一秘书处与地方各省和中央各部门均有合作，同时在各有关部门还有派驻人员，负责监督各部对具体政策的落实情况。此外，联邦财税委员会（FBR）也深度参与了这一过程，以保证国际金融行动特别工作组（FATF）的要求得到切实贯彻。另外，国家征信局（NAB）也采取了相应措施打击洗钱行为，进而防恐怖份子得到资助。除了各项政策措施，执法部门也在2019年逮捕了几名涉嫌洗钱的极端武装组织的领导成员。不过目前巴基斯坦所采取的措施在国际金融行动特别工作组（FATF）看来依然杯水车薪， 同时，FATF认为，巴基斯坦政府提供的打击涉恐资金的证据并不充足，FATF认为巴基斯坦只有对资助恐怖主义的行为加大打击力度才能摆脱灰色名单。

FATF的反应表明，巴基斯坦在涉恐资金的问题上遮遮掩掩，并没有尽全力打击资助恐怖主义的行为。巴基斯坦目前采取的举措仅仅是一些表面文章，并没有采取体制机制的变革，无法触及到问题的核心。在实际操作层面，巴基斯坦反洗钱行动也存在着反恐部门能力不足的问题，政府只有采取一系列体制机制上的改革才能达到FATF的要求。

2、去极端化问题

去极端化在巴基斯坦反恐进程中是至关重要的一步。2019年，巴基斯坦执法部门采取了一系列行之有效的措施打击极端组织，但这也带来一个严峻的问题，即极端组织被瓦解后其成员该何去何从？解决这一困境的根本策略还是大力推动针对极端组织成员的去极端化，帮助极端组织成员回归家庭和社会。

同时，政府大力推进去极端化进程还将提振国际社会对巴基斯坦反恐维稳的信心。实践表明。国际上对巴基斯坦去极端化的努力是支持和认同的，这体现在联合国安理会2178号决议和2396号决议中。

另外，大力推动去极端化进程，在当前的时代背景下十分重要。目前，有调查表明许多回归社会的前极端组织成员对社会的不满与日俱增，这一趋势是十分危险的，这样的情绪同样在部分巴基斯坦地方武装组织的骨干成员之间蔓延。故而，许多此类团体和人员近期开始有回归极端主义和对抗政府的倾向，一些难以回归社会的前JuD和JeM成员有可能再拿起武器加入伊斯兰国和基地等恐怖组织，或自行成立小型恐怖组织从事恐怖主义活动，这进一步增加了国家反恐维稳的风险和不确定性。其中，JeM的骨干成员应当被着重关注，因为他们大多与巴基斯坦塔利班、基地等组织有过接触和联系。国家反恐部门对保证去极端化项目的运行负有主要责任，但目前为止，该项目的运转十分不尽人意，去极端化的任务仍然十分紧迫。

3、反极端主义的困难与建议

极端主义和宗教极端主义始终威胁着巴基斯坦社会的安全稳定。极端主义的表现有多种形式，包括欺压少数族裔、压迫人民、杀害异见者、极端言论等。宗教极端主义有其自身的发展逻辑，但近年来宗教极端主义与其它形式的极端主义有合流的趋势。政府必须采取相应措施在全国范围内打击极端组织，严禁各类煽动仇恨对立的行为，运用法律和行政手段规范各类有极端主义倾向的社团的行为。

巴基斯坦和平研究所（PIPS）对构建巴基斯坦打击暴力极端主义的框架有多种建议：

第一，举办全国性的对话论坛。这一论坛可以作为学者、官员、宗教领袖们、政策制定者们群策群力的平台，就各类问题达成共识，带来解决方案。论坛应当在议会的支持下由国家领导人发起。

第二，论坛的秘书长在一个反极端主义研究中心的支持下开展工作，这一研究中心应包含来自社会科学领域和宗教研究领域的专家学者。研究中心可设专门处室对社会上各类极端言行进行监控。

第三，各省应成立专门的委员会对当地的教科书进行审核。这一委员会也应包含各学科和宗教领域的专家学者。

第四，各省应该完善伊斯兰学校注册机制，加强对伊斯兰学校的行政管控。当前对伊斯兰学校的管理权责并不明确，地方认为这是联邦事务，中央有关各部门也不清楚谁对伊斯兰学校负有管理之责。

第四、政府应当采取切实措施以缓解社会上的暴力极端主义倾向。

4、伊斯兰学校规范化过程中的阻碍

当前，政府对伊斯兰学校（madrass）的管理存在着多种问题。国家行动计划（NAP）对改革伊斯兰学校颇为重视，但是截止目前进展缓慢。早在2019年4月就有政府官员声称教育部将直接管理各伊斯兰学校，但是却迟迟不见具体的政策措施。2019年8月，据另一家媒体的报道，教育和职业培训部完成了了指导和规范伊斯兰学校的任务，其成效还有待观察。不过，陆军总参谋长巴杰瓦将军却对改革伊斯兰学校的事宜很感兴趣，他曾经亲自劝说总价篇学者们接受改革。

目前看来，伊斯兰学校的改革还存在许多障碍，尤其是在财务审核和课程改革上。政府显然不愿意拿伊斯兰学校的宗教课程开刀，只希望通过引入符合时代发展的其它课程来让宗教学校的学生们可以获得正常的学位和成绩。但是这些举措是远远不够的，政府应该派驻常驻机构对伊斯兰学校的财务、教育、仇恨言论以及极端活动进行监督，这些机构可以建立在各区或各省中，机构中应包含来自教育部门的代表、宗教学者代表、世俗社会代表和家长代表。

5、国家行动计划（NAP）的实施困境

国家行动计划（NAP）是巴基斯坦反恐决心的体现，但这一计划同样未能很好地贯彻落实。在过去的五年中，政府和各维稳部门在落实NAP的过程中存在着权责不清的问题。巴基斯坦和平研究（PIPS）所每年都在其国家安全报告中指出这些阻碍着NAP高效运行的难题，并提出了解决方案。

巴基斯坦和平研究所认为，NAP的贯彻落实应当有合适的计划、明确的目标、综合的监管机制以及周期性的回顾审查。NAP要成为一个有力的政策抓手，就应该与变化的时代环境相适应。以下是改革的政策建议。

第一，在NAP的框架下，国家应该整合反恐执法的力量，避免多头管理权责不清。当前，每一省份都存在着多个平级的执法力量执行同一反恐维稳任务的情况。

第二，议会和各省的立法机关应加强对司法体系的监管，司法体系内的各部门也应当加强合作。

第三，应当加强对执法人员的教育培训。

第四，应当加强反恐法庭的硬件支持和能力建设，强化反恐法庭的作用，

第五，对恐怖分子进行公开审判也是十分必要的，这可以起到教育民众、威慑不法分子的作用。

第六，应当对警察的装备进行及时更新，加强对警方的技术支持和资源倾斜。

第七，应当对监狱安全性进行提升，防止极端组织对监狱狱警队伍的贿赂和渗透。

第八，在全国范围内禁枪。当前，不法分子十分容易从多种渠道获得轻武器，这给反恐维稳带来了巨大的困难挑战。

第九，重视网络空间的反恐，当前许多极端组织利用网络宣传其极端思想、招募人员、募集资金。青年人由其容易受到这些不良网络内容的蛊惑。整顿网络空间环境需要政府和社会的共同努力。

第十，监狱、警方都应该针对被捕的极端组织人员开展去极端化的教育。

第十一，建设全国性的数据中心，对警方和其它国家机关的工作进行支持。

第十二，加强反恐维稳部门的培训和能力建设，对标世界先进水平。

6、前联邦部落直辖区（FATA）融入开普省的曲折进程

巴基斯坦政府近年来在开普省的反恐工作一直不尽人意，部分原因是前联邦部落直辖区融入开普省的进程推进缓慢。若这一进程在未来仍然推进困难，则国家执法机关和司法系统就无法在部落区建立，当地安全环境就仍得不到保障。究其原因，一方面，既有政治官僚体系的体制机制障碍对这一过程是一种阻碍，另一方面许多地方势力也极力排斥前联邦部落直辖区（FATA）融入开普省。

2019年2月，开普省的行政长官Shah Farman曾做出过推进这一进程的努力，但是遭到了许多反对。反对者认为行政长官无权干涉部落区事务，这是违宪行为。2018年11月，开普省内阁试图建立一个管理委员会推进前联邦部落直辖区（FATA）融入开普省，但是不久后该委员会在重重阻力下不得不在十二月解散。2019年3月，一份报道称负责各省财政配额的第九届国家金融委员会(NFC)拒绝为开普省提供部落区融入计划所需的资金。同时，随着这一进程的推进，许多法律问题开始浮现，亟待解决。

不过事情并非没有进展，2019年，许多前部落区的执法力量与开普省的执法队伍进行了合并， 28名法官被派往前部落区任职，主流司法体系开始在这些地区建立起来。此外，2019年5月，议会集体通过了第26宪法修正案，增加了前部落区的在议会和省议会的议席。部落区在议会的议席将从6席增至12席，在开普省议会的议席将由16席增至24席。