来源：澎湃号

作者：原瑞辰

旨在解决缅甸危机的东盟紧急峰会已经过去三周时间，但缅甸的形势仍有恶化趋势。据央视新闻报道，缅甸国家管理委员会（SAC）发言人佐敏吞5月15日表示，缅甸外交部将在本周与东盟官员举行会谈，以推进落实东盟紧急峰会达成的“五点共识”。然而，缅甸最近的形势令外部斡旋面临障碍。缅甸中央反恐委员会5月8日发布通告，将“人民国防军”（PDF）及其附属地方组织、民族团结政府（NUG）以及联邦议会代表委员会（CRPH）认定为恐怖组织。该委员会表示，这是根据《缅甸反对恐怖主义法》并经国家管理委员会同意后作出的决定。另外一边，联邦议会代表委员会自3月1日起称缅甸军方为恐怖组织。当前出现军方和联邦议会代表委员会互称恐怖组织的罕见局面。双方针锋相对，似乎毫无妥协让步余地，如同围棋中概率极低的“死局”，特殊棋形导致棋局无法进行。在此背景下，国际社会要选边站吗？

一、双方陷入“互恐”死局

2月1日，缅甸政局突变，军方宣布成立国家管理委员会全面接管国家权力，引发国内持续的示威和抗议活动。在去年11月大选中当选的民盟议员组成了联邦议会代表委员会，坚持同军方分庭抗礼。联邦议会代表委员会4月16日宣布成立民族团结政府。国家管理委员会分别于3月21日和4月20日宣布联邦议会代表委员会、民族团结政府为非法组织，通缉其主要成员，并称任何人与其来往均属叛国行为。双方彼此皆步步紧逼，“死局”已初现端倪。

自4月以来，缅甸国内暴力事件频现，包括针对政府机构的爆炸、纵火，以及对军方支持者的袭击。政变发生后，中缅油气管道首次受到安全威胁。据央视新闻报道，当地时间5月5日凌晨5时许，三名在中缅油气管道曼德勒段值守的警察遇刺身亡。事发后不久，一个名为“胶塞地方国防军”（KDDF）的武装组织宣称对此次事件负责，并称袭击是为了从军方手中夺回政权。该组织还对那些未能响应罢工罢课号召的公务员、教师和学生发出威胁。同日，民族团结政府宣布组建“人民国防军”，胶塞、内比都等多地随即宣布组建“人民国防军”附属地方组织“地方国防军”。联邦议会代表委员会希望借民族团结政府和“人民国防军”来组织示威活动，增强对局势掌控能力。

其后，军方认定“人民国防军”等为恐怖组织。

目前，各方对缅军方作出的“恐怖组织”认定仍存在较大争议。国际社会尚未通过立法就恐怖主义的普遍定义达成一致，现有定义方式已不下百种。皮尔逊（Frederic S.Pearson）和罗切斯特（J.Martin Rochester）认为，恐怖主义至少具有三个要素：一是实际使用或威胁使用非常规暴力；二是具有政治动机；三是伤害对象与其主要目标几乎没有直接联系，具有很强的随意性。依据这一标准，“地方国防军”制造针对桥梁、公路等民用基础设施的炸弹袭击，同时对未参加公民抗命运动（CDM）的平民发出威胁，确有涉“恐”之嫌。“人民国防军”则自视为平民的保护者，认为军方对和平示威者的镇压才是恐怖主义行为。目前双方围绕“恐怖组织”的指责和争论在很大程度上由各自所持政治立场决定，双方都坚信自己是正义的一方。缅甸局势的“死局”基本形成。

二、军方试图迫使国际社会“选边站”

此前，缅甸内政部将联邦议会代表委员会和民族团结政府认定为非法组织时，国内已频繁出现破坏活动，但军方并未将问题直接上升到恐怖主义层面。此次军方作出恐怖组织认定，可初步归结出以下四点原因：

一是直面 “地方国防军”的挑战。不少缅甸民众出于生活所迫或支持军方等原因，未参加公民抗命运动。“地方国防军”威胁这些民众，直接挑战了军方恢复社会稳定的努力。军方于是援引2014年《反恐法》第3（b-13）条关于“引起公众恐慌的恐怖行为”规定，“依法”将其认定为恐怖组织。

缅甸防暴警察发射催泪瓦斯驱散抗议者，图片来源：南华早报（SCMP）

二是强化对民族团结政府的打压力度。民族团结政府组建“人民国防军”，后者将近期制造一系列袭击活动的民间武装吸纳为附属组织。自此，民族团结政府便与袭击活动脱不了干系。军方作出相关认定后，便可依靠《反恐法》的授权采取特殊的侦查、抓捕和审讯手段，作出更加严厉的判决，以有效地打压民族团结政府等相关组织。另外，根据《反恐法》的规定，与恐怖组织成员来往可能面临恐怖主义指控，被判处三年至终身监禁。军方可借此限制民族团结政府等组织通过媒体或其他宣传机构对外发声的能力。

三是向东盟释放暂缓介入局势的信号。4月24日召开的东盟紧急峰会就缅甸问题达成“五点共识”。但是，缅军方发言人已表示，只有在实现一定程度的安全与稳定后，才会考虑接受东盟特使的访问。他还补充道，军政府将考虑峰会上提出的“有助于实现缅甸国家愿景的建议”，似乎在暗示东盟关于停止缅国内暴力行为的共识暂时无法实现。缅军方可能希望借作出恐怖组织认定一事向东盟释放信号，要求其暂缓介入局势，为自身稳定局面争取时间。军方或决心彻底压制住“地方国防军”势力，避免东盟介入后军方放松镇压力度使得“人民国防军”势力抬头，令局势再度升级。

四是迫使国际社会“选边站”。缅军方认定恐怖组织后，各国直接面临“二选一”问题：若继续同民族团结政府方面接触，可能严重破坏与军方的关系；若支持军政府，便需从道义出发正面回应军方“反恐”需要。中国、印度、泰国与缅甸接壤，发展与安全利益紧密相关，最终只能选择支持当权者。缅军方认定恐怖组织有利于削弱上述国家“两边下注”的能力，维护政权合法性。联合国秘书长曾指责缅军方接管权力导致平民死亡、任意监禁和其他侵犯人权事件，反复呼吁军方尊重人民意愿，强调“将继续与缅甸人民站在一起”。联合国未就恐怖主义定义达成一致，但表示明确的定义会消除有人在所谓的自由战士和恐怖主义分子行动之间所作的政治区分。缅军方认定恐怖组织令联合国对局势表态时面临两难，有助于军方缓解外部压力。

三、国际社会将重新考虑与民族团结政府的关系

对国际社会而言，一方面，缅军方仍然对示威民众保持高压态势，故国际社会出于道义考虑仍需谴责或至少不支持军方。另一方面，随着缅甸国内袭击事件愈演愈烈，甚至造成平民伤亡，国际社会将面临表态压力。当“人民国防军”的做法与缅甸人民的根本利益出现分化，民众对民族团结政府的情感逐渐复杂化，各国将面临两难困境。“互恐”局面虽不大可能令美西方国家转而支持军政府，但仍可能迫使其与民族团结政府保持适当距离。对持中立立场的东盟其他国家与印度而言，“互恐”局面有助于减轻其在国内外面临的舆论压力，提高未来参与斡旋的灵活度。

“地方国防军”袭击负责中缅油气管道安保警员的行为具有明显的针对性：一方面，迎合部分缅甸民众对中国的不满情绪，以提高“人民国防军”声望，吸引更多激进示威者加入。另一方面，表示“人民国防军”有能力威胁到中缅油气管道安全，迫使中国向缅军方施压，令后者作出让步。目前，中缅油气管道运营未受影响，军方已表示将加强管道沿线安保工作。但近期缅国内破坏事件频发，安全形势堪忧。中缅油气管道遭袭击破坏的风险有所上升，我国在缅利益受到一定的威胁。无论“互恐”死局未来如何发展，中国在缅利益都必须得到保障，这是我国的底线。

缅甸“互恐”死局是否有解，取决于以下发展态势：一是“地方国防军”发展动向及军方“反恐”行动的实际效果。二是缅甸军方如何履行承诺，强化对中缅油气管道等重大项目的安全保障。三是东盟同时作为政治安全共同体和不干涉内政原则的践行者，如何做劝和促谈工作。

（作者：原瑞辰，北京大学国际关系学院·腾讯“一带一路”大数据创新实验项目课题组成员。本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。）