来源：澎湃号  作者：原瑞辰

距离缅甸政局突变已过去近三个月的时间，现基本确定将由东盟来主导危机的外部解决。据越通社报道，原定于5月25日举行的东盟-美国外长特别会议因美国国务卿布林肯一方“飞机通信系统故障”不能进行，双方尚未提出下次会议的时间。美国似乎有意避免牵涉“东盟方式”。另外一边，中国向东盟提议在6月份举行外长会议，预计缅甸问题将是核心议题。缅甸危机牵涉复杂地缘博弈，触动大国神经，那么大国为何让东盟主导危机解决？

一、大国纷纷由台前转向幕后

自缅甸政局突变以来，大国均尝试解决危机。除中国坚持做劝和促谈工作外，其余大国主要通过谴责、制裁手段向缅军方施压。美西方国家多次加码对缅军政府的制裁措施。美国尝试通过联合国斡旋，其坚持要求缅军停止暴力行为，导致后者拒绝联合国特使伯格纳访缅。日本受到国内外舆论以及美国的持续施压，决定暂停对缅甸提供新的发展援助。印度在缅甸军人节发生严重流血冲突后，谴责缅甸发生的暴力行为、强调民主与法制的重要性并呼吁释放被关押的民盟领导人。印度希望扮演平衡者角色，推动缅甸危机的政治解决。

然而，上述行动未能成功缓解缅甸紧张局势。美西方的制裁不仅未能影响缅军方行为，反而加速了缅甸经济衰退。在此背景下，缅甸问题东盟紧急峰会于4月24日召开，达成解决危机初步性质的“五点共识”。至此，大国转而依靠东盟主导危机解决进程。美国常驻联合国代表托马斯·格林菲尔德在会后表示密切关注共识的落实情况。日本欢迎“五点共识”，认为这是改善缅甸局势的第一步。印度亦表示欢迎，并称将继续发挥建设性作用。欧盟认为，“五点共识”是东盟为解决缅甸危机迈出的“值得鼓舞的一步”，由东盟特使促进各方对话、提供人道主义援助对缅甸至关重要。

不过，缅军方坚持待国内局势稳定后再允许东盟特使访问，导致“五点共识”迟迟未能落实。为此，东盟希望争取国际社会特别是中美两国的支持，以说服缅军方采取行动。5月6日，东盟各国代表团团长与美国代理助理国务卿克夏（Atul Keshap）出席第三十四届东盟-美国对话会。双方强调将密切配合，为维护地区和平、安全与稳定作出贡献。美国对东盟紧急峰会取得的成果表示欢迎，支持东盟在促进缅甸各方对话、寻找危机解决方案方面发挥作用。双方原定于5月25日举行东盟-美国外长特别会议，但会议因美方“技术问题”临时取消。美国此举可能意在向缅军方施压，后者任命的选举委员会不久前曾表示计划解散民盟。东盟-美国部长级会议与第九届东盟-美国峰会将分别于8月和10月召开，距现在还有一段时间。如果此次外长特别会议迟迟未能重新举行，则说明美国在争取时间以扭转局面。

中国则坚定支持采用“东盟方式”劝和促谈，在东盟紧急峰会结束后即表示支持东盟的斡旋努力，并将继续以自己的方式做缅各方工作，推动局势早日实现“软着陆”。据《外交学者》(The Diplomat)报道，中国已向东盟提议于6月举行外长会议，可能借此展开应对缅甸危机的工作层面会谈。

二、大国存在解局与地缘的多重考虑

大国之所以将缅甸危机解决进程的主导权移交东盟，主要有以下几点原因：

一是控局能力受到掣肘。

中国受到缅甸一系列涉华谣言影响，在缅甸问题上陷入形象及话语困境，加上近期缅甸国内暴力袭击事件频发，中缅油气管道等在缅战略性资产的安全受到威胁。我国在公开表态、呼吁、施压等方面的空间较为有限，需暂时在幕后做工作，避免形象再度受损。

美西方国家主要依靠对缅军领导人、军事组织及关联企业实施的经济制裁施压，但历史已经证明此类措施对缅军方无效。缅甸国内可供美西方利用的资源也比较有限：一是受军方打压、经济衰退等多重因素影响，示威活动已基本消退；二是民间武装并未形成气候，且遭到军方集中清剿；三是“民地武”各打“小算盘”，避免同民族团结政府(NUG)立场绑定；四是“地方国防军”发动的袭击活动导致平民伤亡，有涉恐之嫌，迫使外界与民族团结政府保持适当距离。因此，美西方控局能力受到掣肘。美西方国家已被自身预设支持民主的立场锁定，难以承认军政府合法地位，故不宜作为斡旋或调停人。

日本在缅甸拥有重要经济利益，无法运用经济制裁手段向缅军方施压。同时日本也是缅甸最大的外援国，已在缅民众心目中建立起较好形象，故处于两难境地。印度向来在边境安全等问题上与缅军方保持良好合作关系，再加上缅甸是其“东向行动”政策的第一站，很难放开手脚。近期印度国内疫情严重失控，更导致其难有精力开展斡旋。

相比之下，东盟在地缘政治问题上一贯秉持实用主义，未被意识形态信条所禁锢。其向来反对美西方强调制裁而忽视接触的做法。对缅甸而言，东盟是其大国平衡战略的有力依托。对东盟而言，若孤立缅甸，将迫使其转而依靠中国与印度，导致东盟成为地缘政治的角斗场。东盟成员国以东盟整体形式应对缅甸危机，是确保有效地向缅军方施压、维护东盟共同体建设成果以及各国国家利益的必然选择。东盟有条件、有动力主导危机解决进程。大国让东盟先行，可规避国内外舆论批评及同缅甸有关方面关系恶化风险，待局面基本稳定后再行介入，以巩固同缅甸当权者的关系。

二是存在争取东盟的意图。

东盟具有重要的地理位置、中立的外交立场以及可观的增长潜力，已成为美、中、印、日地缘政治博弈中竞相争取的对象。2020年东盟成为中国第一大贸易伙伴，2022年RCEP生效后，全球产业链网络将加快向东亚地区集中，推动中国与东盟形成更加紧密的经济联系。这将帮助中国更好地应对拜登政府延续特朗普的贸易政策，并在科技领域加大对华打压力度产生的负面冲击。提升政治互信将为发展双边经贸关系保驾护航。中国在缅甸问题上支持东盟中心性地位，有助于平衡南海维权行动给双方战略互信造成的不利影响，应对美国在南海主权争议问题上做文章。

拜登上任以来进行了两次领导人当面会谈，对象分别是日本首相菅义伟与韩国总统文在寅，反映出拜登对东亚地区的重视。当前美国对华布局已从对相关国家作口头承诺进入利益撬动阶段，白宫深知东盟在经济上依赖中国，希望同美国在安全、文化等领域加强合作以维持战略平衡自主的意图。特朗普过去三年连续缺席东盟-美国峰会，给双边关系造成负面影响。拜登可通过停止煽动缅甸局势，显示对东盟中心性地位的尊重，为深化同东盟战略合作创造有利条件。日本、印度亦希望借机拉近同东盟的关系，平衡中国的地区影响力。

三是希望发挥东盟的地缘缓冲带作用。

中国坚定支持东盟在包括应对缅甸危机等区域合作中的中心地位。一个统一、有效的东盟可在中美、中印之间充当绝佳缓冲带。中国可借助东盟机制与印太地区其他大国开展对话协商，控制周边地区冲突风险，帮助自身实现和平崛起。

美国方面，基辛格的《论中国》在美战略界具有深远影响，拜登外交政策团队深谙中国重视周边、保守防御的地缘政治传统。其定会意识到，在缅甸挑起分裂可能导致中美矛盾激化，将与当前台海和南海的紧张局势叠加，大大提高中美冲突的可能性。当前拜登政府解除对伊朗制裁与重返伊核协议引发巴以激烈冲突，中东局势再度陷入混乱，美国难以彻底抽身出来聚焦亚太地区。美国推东盟出面调停，可暂时缓解本地区紧张局势，同时培养东盟的斡旋能力，助其管控中美战略分歧与潜在冲突。

日、印可将东盟作为缓冲，以较低的对抗性实现战略平衡。日本将RCEP视为本国经济的一剂强心针，较快完成协议的国内批准流程，希望依靠中国市场带动出口的强劲增长。但其亦受到日美同盟与日中关系的限制，故希望借缅甸危机发展同东盟的关系，降低日中合作的敏感性与自身经贸和安全政策之间的关联性。印度现阶段发展对华关系面临民意阻碍，其外交政策整体上正在靠近美国，这将导致巴基斯坦与俄罗斯的关系更加密切。因此，印度借缅甸危机同东盟发展关系，从而缓冲对美关系，维持外交政策独立性。

三、解局仍需国际社会共同努力

大国虽让位于东盟主导斡旋进程，但仍会主动施加影响，从而使局势朝着更加有利于自身的方向发展。日本外相茂木敏充5月21日就警告说，如果缅军政府继续镇压示威者，日本可能暂停对缅甸的所有发展援助。马来西亚前首相马哈迪5月20日接受日经新闻采访时表示，改善缅甸局势需要“糖果和鞭子”，即国际社会的对话与压力。他说，“美国用鞭子，东盟用糖果，对于抑制军方的暴力更有效”。包括日本在内，美西方国家将在东盟主导斡旋的同时加大对缅军方的制裁力度，以配合东盟谈判进程，促使缅军方作出有效让步。不排除欧盟限制其同缅甸贸易关系的可能。此外，若东盟解局不利，或缅甸出现大规模流血冲突等重大事件，大国有重新主导的可能。

由缅军方任命的选举委员会5月21日宣布计划解散民盟，理由是后者在去年11月的大选中舞弊。当日举行的全国政党协调会还讨论了将联邦议会选举制度改为比例代表制，以保障各党派有较平等的机会参与国家政治。这一消息说明，当前缅甸局势已基本上由军方主导。在此背景下，美西方国家单凭制裁很难扭转局势。东盟却有望凭借缅甸对其依赖，通过对话协商监督缅甸重回民主轨道。缅甸未来可能在相当长的时期内同西方关系“冻结”，东盟将在对缅提供人道援助，助缅发展经济方面发挥关键引领作用，增大未来东盟应对缅甸潜在危机的有效性。地区大国可通过东盟深度参与危机解决进程，巩固与缅甸重新大选后新当选政府的关系。

（作者：原瑞辰，北京大学国际关系学院·腾讯“一带一路”大数据创新实验项目课题组成员。本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。）