来源：东南亚学人

以下文章来源于IPP评论 ，作者国际视野中国情怀

导读

自去年发生政局突变，缅甸一直处于不稳定状态。国内政治面临民主转型困局，同时伴随着局部暴力袭击、武装冲突、民族关系紧张、新冠疫情带来的经济下滑等问题；国际上则面临人道主义谴责、各方的外交施压和美西方的经济制裁。不少分析甚至认为，缅甸已经沦为“失败国家”。作为域内最重要的组织力量，东盟在政局突变后两个月即提出“五点共识”，以应对缅甸境内的暴力冲突和政治困局。过去一年，这种较为温和的处理方式一直备受关注，但由于其未能取得突破性进展而备受质疑。尽管存在许多障碍和不确定性，但以东盟为主导仍然是应对缅甸危机最合理的路径。

▲缅甸的示威活动 图源 网络

★ 本文作者：

邢佳颖，华南理工大学公共政策研究院研究助理、政策分析师。

东盟五点共识的提出

2021年2月1日，缅甸军政府推翻赢得议会选举的全国民主联盟政府并拘捕了缅甸国务资政昂山素季（Aung San Suu Kyi）。随后，缅甸爆发了反对政局突变的示威活动，这些示威活动也遭到了缅甸军政府的镇压。2021年4月24日，缅甸军政府领导人敏昂莱（Min Aung Hlaing）和东盟其他九个成员国领导人在雅加达宣布达成“五点共识”（Five Point Consensus，5PC）。

该共识呼吁：立即停止暴力活动；要求各方展开对话；由东盟特使推动对话进程；通过东盟提供人道主义援助；允许东盟特使访问缅甸与各方会晤。五点共识的提出不仅获得了国际社会的接受和支持，也被视为打破缅甸政治僵局的可行举措。

自东盟提出五点共识以应对缅甸危机已有一周年，但是这种较为温和的处理方式备受质疑，因为它尚未取得任何突破性进展。

首先，东盟未能向缅甸军政府施压迫使其停止镇压和暴力活动。武装冲突地点与事件数据项目（Armed Conflict Location and Event Data Project, ACLED)的数据显示，过去一年缅甸政治暴力上升率达10%至25%。

其次，虽然五点共识呼吁各方展开建设性对话，但是东盟既未能与其他政党代表对话，也未能促进缅甸内部各方对话。在东盟缅甸问题特使、柬埔寨副首相兼外交大臣布拉索昆（Prak Sokhonn）访问缅甸期间，其与包括昂山素季（Aung San Suu Kyi）在内的其他政党代表会面斡旋的要求几乎都被取消。

最后，由于缅甸没有被排除在决策过程之外，通过东盟灾害管理人道主义救援协调中心（AHACenter）实施的国际救援受到一定的阻碍。

五点共识无疑是理想的，但其脆弱性及其弱执行力再次让外界质疑东盟的中心地位和所谓的东盟方式。根据尤索夫伊萨东南亚研究院的报告，70.1%的受访者认为东盟“反应慢且不起作用”。在应对缅甸危机方面，东盟内部存在不同看法：37.0%的受访者持赞同态度，29.9%保持中立，而33.1%则表示不赞同。

过高的预期和固有的局限性

在处理缅甸危机上，外界对东盟给予了过高的期望。一方面，东盟被认为拥有最大的合法性，因为缅甸是其成员国之一。另一方面，缅甸危机的应对与东盟内部团结及其对外形象紧密联系。但是必须指出的是，缅甸政局突变关乎其国内政治民主转型，而不干涉原则在很大程度上使得外部力量不得不保持相对克制，这也使得东盟在回应外界期待时略显无奈和被动。

虽然东盟把缅甸问题置于议程之首，也为缓解缅甸局势恶化作出了一些努力，但是东盟对缅甸危机的应对存在三个固有的局限性。

第一，不干涉原则不仅是现代国际关系的行为准则，也是东盟方式最为重要的原则之一，这种强调使其无法有效干预被视为国内事务的冲突。从东盟发展历程看，“东盟应对缅甸危机的方法从一开始就存在缺陷。因为东盟从来都不是为了解决其成员国的‘内部’问题。”

第二，以共识和协商一致为基础的运作方式较为温和，同时也导致一个问题，即虽然五点共识为缅甸问题的解决提供了一个灵活性的框架，但是缺乏清晰的目标和有效的执行。同时，在提供国际人道主义援助时，以共识和协商为基础的东盟方式使其面临一定的阻碍，这导致一些人呼吁国际社会放弃东盟的五点共识，应采取强而有力的措施阻止进一步的暴行并追究军方责任。

第三，东盟国家的立场和利益各不相同，在缅甸问题上存在较多意见分歧。这些分歧主要包括处理与军政府的关系、任命东盟特使、访问缅甸、部署人道主义救援和对联合国关于缅甸问题决议草案进行投票。

让东盟主导缅甸问题议程的合理性

从缅甸内部看，各方势力的博弈是缅甸民主转型这一政治困局的主要根源之一。这也意味着缅甸形势能否完全好转，在很大程度上取决于各方能否尽快达成妥协或和解。当然，破解缅甸政治困局也离不开民主制度下政治文化的培养、政府治理体系的优化和超民族国家认同的构建等其他路径。从缅甸外部看，来自东盟内外部的压力或许能在一定程度上迫使军政府采取较为缓和的措施并转向对话和谈判。

一方面，鉴于五点共识的实施进展有限且不令人满意，缅甸军方一直被排除在东盟的政治会议之外。去年10月份的东盟峰会和今年2月份的东盟外长会议，东盟都作出了不邀请缅甸军方的决定。对这一安排，新加坡方面认为“这是维护东盟信誉的艰难但必要的决定。”

然而，今年东盟轮值国主席柬埔寨重新与军政府接触，其首相洪森（Hun Sen）成为去年缅甸政局突变以来东盟首位访问缅甸的领导人。对于此次访问，虽然有支持者认为是对五点共识的推进，但也有批评者认为这是对缅甸军政府合法性的承认。或许是迫于压力，柬埔寨随后也表示缅甸问题不是单靠一个轮值主席国就能解决的。

另一方面，缅甸面临来自西方国家的政治、外交和经济施压。美国2月份出台的《印太战略报告》称，美国将继续支持缅甸的民主，与盟国和伙伴密切合作，向缅甸军队施压以恢复民主。另外，美日印澳四边安全对话发表联合声明，呼吁缅甸军方“紧急落实东盟五点共识，迅速让缅甸重回民主。”另外，美国也没有因为俄乌冲突而减少对缅甸问题的关注、放松对军方的施压。因罗兴亚问题缅甸再次受到国际社会的谴责。3月21日，美国将缅甸罗兴亚事件定性为种族灭绝和危害人类罪行。除了美国，英国、加拿大和欧盟等也宣布对缅甸军政权的个人和实体实施制裁。

尽管存在许多障碍和不确定性，但以东盟为主导依然是应对缅甸危机最合理的路径。坚持东盟在处理地区事务上的中心地位是东盟外交战略的核心议程。对东盟而言，如果它无法妥善处理缅甸问题，那么它的对外形象和中心地位的可信度会被进一步损害。虽然东盟在处理缅甸危机存在局限性，但这并不意味着它的重要性为零。五点共识不是放弃与否的问题，而是如何推进和落实的问题。

对缅甸而言，如果它放弃东盟的调解努力，那么民选政府被推翻后引爆的政治矛盾、罗兴亚问题导致的人道主义危机、因冲突和疫情不断恶化的民生问题等，这些都将成为国际社会继续谴责、制裁甚至孤立缅甸的催化剂，也将给军政府带来更大的政治压力。但是，一旦缅甸陷入长期内战，由此带来的国内动荡不仅会引发难民问题导致邻国不满，而且会制约经济发展影响他国企业和投资。

对域外大国而言，它们也希望建立一个和平和稳定的缅甸。以美国为主的西方民主国家强烈谴责缅甸军政府的行径，并对相关个人和实体施加经济制裁，试图通过这一施压方式迫使军政府作出行为改变。美国在缅甸问题上的处理是其维护民主价值观的体现之一，但是一个国家的民主转型是复杂且艰难的。外力施压的方式对于解决缅甸问题固然重要，但是以过去美国制裁的历史来看，制裁对于改变对手行为的效果非常有限，未必有助于改变缅甸内政。相反地，由于军政府把握缅甸重要的经济命脉，“大棒”的使用反而会影响民众生计。

从中国的角度看，缅甸是近邻也是“一带一路”倡议的国家之一，同时有助于中国发挥在东南亚的地区影响力。在缅甸民转型近十年的时间里，中国与缅甸有了更多的经济往来，也因此采取了相对平衡的外交政策。

缅甸政局突变后引发的一系列问题，迫切需要中国采取谨慎和务实态度，特别是在未来缅甸政局走向充满不确定性和难以预测性的情况下。在经济协议和合同方面，中国面临缅甸权力竞争导致的责任主体模糊性问题。同时，国际社会上关于中国支持缅甸军政府的言论引发缅甸境内的反华情绪，导致一些在缅中国公民和企业面临威胁。

另外，在中美关系日益趋于紧张的背景下，中国必须警惕并防止意识形态过度主导缅甸危机的议程。首先，从意识形态视角去看待缅甸问题，很容易使国际社会忽略缅甸民主转型和社会发展的其他阻碍因素。其次，意识形态政治化会鼓动地区局势紧张；在最糟糕的情况下，甚至会将当前的危机引向进行代理人战争。这不仅不利于缓解危机，反而有可能会动摇整个亚太地区的安全与稳定。

如何在稳定缅甸局势的同时推进缅甸民主政治和平转型是国际社会共同关心的议题。这不仅关乎缅甸安全与发展，也与东盟和其他域外国家的各类利益密切相关。因此，坚持以东盟作为缅甸危机议程的主导者，既符合东盟对外交独立性的需求，也能够避免因域外势力不当介入导致的危机升级，同时有利于维持整个亚太地区的安全与稳定。国际社会应该继续坚持五点共识的推进和落实，通过社会经济民生方面的合作，促进缅甸的和平发展和政局稳定。

本文内容仅代表作者观点，不代表东南亚学人立场。