汪绍棋

    「改革空转」出现的根源还是在于国家治理体系没有完全理顺，「顶层设计」在操作中往往是因为中央与地方在财权、事权方面的不对等而不了了之。解决改革空转问题没有「灵丹妙药」，但基本的方向和思路就是要理顺中央和地方在财权和事权方面的分配。

    「两会」过后，「十三五」规划开始实施，「全面建成小康社会」的战略布局推开。然而有迹象表明，针对当下发展动力不足、活力不够的问题，执政高层有意在执政方式及相关政策动作上作出某些调整，力图使实现「第一个百年目标」的「最后冲刺」更有劲道。

    观察人士发现的积极动向是，中共领导人在「两会」上重申并强调支持、鼓励民营经济发展的基本经济制度不会改变，高调政治鼓动的分贝有所降低，在官方一些智囊咨政机构内，近来也在研讨「高度集权体制是否能等同于国家治理能力的强大」这类「敏感」课题，据称其中就不乏有决策高层近期所需要得到的政体改革意见。现在人们普遍认为，中国发展高歌猛进的时代已经过去，无论是社会的、政治的、经济的、文化的还是自然环境的，支撑中国快速发展的所有条件都已衰变匮乏，实现「百年目标」的「最后冲刺」，决不可能依靠以往那种「管理粗放、政府主导」模式下的快速经济增长的惯性，如若不创造新的资源、制度供给和动力补充，「最后冲刺」很可能不是起飞而是跌落。执政高层得到的一个提醒是：中国文明复兴的第一个百年目标的最后冲刺，肯定不会只有鲜花和歌唱。

    「深水区」特征：高度不确定性

    两年多前，当中共十八届三中全会作出《关于全面深化改革若干重大问题的决定》时，中共高层内都有一个强烈意识，认为改革已进入「深水区」，已无唾手可得的「红利」，所要面对的都是不易破解的难题，要做好「啃硬骨头」的充分思想准备。如今两年多过去，大批关于推进改革的「红头文件」滚滚而下，然而改革「落地」的声音几稀，「改革空转」的状况令人焦虑。事实证明，「改革深水区」的最大特征就是「高度不确定性」，对它作任何预测和判断都无意义；在它面前，人们可以作到的是不为条条框框所限，尽其可能地对各种可能性作出充分判断，在把握改革大方向的前提下，敢于试错善于调整，保持对改革需要的高度适应性和灵活性。而这一切，执政高层可以做到吗？对此，人们有所期待。

    眼下，执政环境不宽松。经济下行压力久未缓解，大大压缩了高层处理执政难题的回旋余地和空间。国家治理体系中多年存在的问题尚未解决，现在又与当下经济下行、社会利益关系趋紧的状况相遭遇，「去产能」势必会有大批工人（大约会有四、五百万）下岗转岗，尽管国家财政专备一千亿来补工人利益之失，但也难免因利益受损而发生群体性冲突事件的概率增大，故而不能排除官民间发生恶性冲突从而引发更大社会动荡的可能性。对此，中共高层必须要有清醒预判，尽快?手克服现行国家治理体系中存在的上述问题，尽最大努力防止恶性冲突事件的发生。

    如何打破改革「空转」的魔咒

    困扰中共高层的最大难题，是如何打破「改革深水区」改革「空转」的魔咒，将两年多来推出的大量改革举措落实到位并取得成果。人们注意到，中共十八届三中全会之后的两年多来，中共高层为指导和推进「全面深化改革」而专门成立的领导小组迄今为止已经开过22次会议，这些会议除去分期分批陆续推出各个领域的改革实施方案外，大多都有一个共同的内容，就是强调改革的质量，要求将改革举措落到实处，甚而提出「一分部署，九分落实」这样格外强调「落实」的口号和要求。最引人注意的是「深改组」今年召开的第21次会议，会议的主题就是一个：「抓落实」。与会者透露，中共领导人把关于「抓改革落实」问题的狠话都说了，提出「把抓改革作为一项重大政治责任，坚定改革决心和信心，增强推进改革的思想自觉和行动自觉，既当改革促进派，又当改革实干家，以钉子精神抓好改革落实，扭住关键、精准发力、敢于啃硬骨头，盯?抓、反复抓，直到抓出成效……」话都说到了这个份上，可谓到了除去实际行动之外确已无话可说的地步。????

    对此，高层智囊机构的人士解释，全面深化改革的进程实际上由两个基本部份，一个是要有高质量的方案做保障，另一部份就是监督和落实。前一个部份，主要由「中央深改组」负责保证，而后一个部份，则要依靠各地各级党政机构和党员领导干部来予以保障，确保改革落到实处、不空转、不走形变样。但是正是这后一部份现在非常令人担忧，成为目前许多领域改革迟迟无法落地的症结所在。    

    十八届三中全会就全面深化改革做出总体部署，提出了改革的路线图和时间表，涉及15个领域、330多项较大的改革举措。但改革讲究的是「一分部署、九分落实」，在顶层设计文件频频出台的背后，地方究竟又能落实到几分？这位人士向中共高层陈述他所了解到的真实情况：某城市的改革办2015年共制定出台各类改革文件200件，其中贯彻中央、省部署出台的文件超过80%，剩余不足20%为具有本地区特色的改革文件。据此推算，该地几乎每一天半就要制定出台一份改革文件。而与此同时，更多地方只是将上级文件中的主语更换成「本地」、「我市」，改革可谓形同虚设。许多地方都普遍存在「领导部门忙?发文件，下级部门忙?学文件」这种典型的「改革空转」现象，而常常是上一个改革文件还没有消化，新的文件又来了，文件部署的改革举措根本无从执行和落地。

    这位人士认为，两年多来，全面深化改革的确也啃了一些「硬骨头」，例如在利率市场化、户籍制度、社保费率、自贸区、国税地税改革、负面清单等一些「牵一发动全身」的领域，改革有明显进展，一些多年悬而未决的难题开始解题，这样那样的「硬骨头」确实被不动声色地啃掉。但是对此不能估计过高，更多的改革领域还属于「空转」的重灾区，特别是财税、金融、国企等诸多重要领域，而且最早作为改革「先行一步」的国务院审批制度的改革，至今也未走出多远，那些把持垄断大门的审批事项，依然被紧紧握在重权之手，在此改革并未到位。当然，这当中存在的问题还不都属于「改革空转」，改革所面临的不确定性和对难度预估的不准确，也常常是导致改革成为一纸「空头支票」的重要因素。应该清醒地看到，造成「改革空转」的主要原因还在体制机制方面，在于推进全面深化改革缺乏充沛活跃的动力。

    国家治理体系需要理顺

    一些为高层决策提供智力支持的智囊机关，近段时间以来接到最多的高层「定单」，是「如何让改革落地」的政策建议。一位接近高层的人士传达高层的意见称，中央确定和部署的改革举措在地方如何落实，涉及「中央与地方关系」、「如何调动地方积极性」这些老问题。一方面，中央推出改革举措要根据全国的形势变化、准确把握改革的时机、力度和节奏，做到改革的全国「一盘棋」；另一方面，中央也要?力提高改革方案的质量，坚持问题导向，尽其可能地全面地反映对改革的客观实际需要，增强改革举措的针对性和有效性，充分鼓励地方根据自身具体情况对中央改革决策作出补充和修正，允许不同地方为中央改革决策落地进行差别化探索。全面深化改革任务越重，越要重视基层探索实践。由此可见，中共高层在如何推进改革、促进改革举措真正「落地」问题上有新的考虑。  

    据此，有议政人士指出，决策高层应该看到，改革的「顶层设计」在基层频频受阻的一个重要原因，就是各个地方或机构还没有建立起完善的激励和约束制度，政策执行者面对改革往往缺乏动力或害怕担责。所以，要为推动改革举措落实建立对党政干部及政策执行者的考核标准，像以往对领导干部的政绩进行GDP指标的考察那样，对落实改革举措也要列出具体的考察标准和指标，其中政策阅读能力、执行能力等也应被纳入标准。议政人士也看到与中共高层所看到的一样的问题，即：「改革空转」出现的根源还是在于国家治理体系没有完全理顺，「顶层设计」在操作中往往是因为中央与地方在财权、事权方面的不对等而不了了之。解决改革空转问题没有「灵丹妙药」，但基本的方向和思路就是要理顺中央和地方在财权和事权方面的分配。给地方改革任务的同时也要赋予地方相应的财力和其他权力，另外，那些适合由中央出面进行的改革不要下放至地方。这样一来，地方在面对改革时既有钱也有权，相应的，积极性也会被调动起来。

    中国改革的一体两面

    不过对解决「改革空转」问题也有与上述不同的看法。曾参与胡温时代高层决策的一位人士称，本届执政高层如今在改革上遇到的问题，胡温一代就已遭遇到了。当时在五年内连续两次以政府「红头文件」方式出台内容几乎相同的、鼓励支持非公有制经济发展的「36条」的事情。发生这件事情的背景与今天一样，就是「改革空转」——各个中央部门和地方的权力机构，几乎没有一个认真落实这前后两个国务院的「36条」文件，两个「36条」也几乎没有一个得到落实。这是改革进入「深水区」的典型现象：没有政体改革作保障，落实改革举措就没有可靠保障。

    这位人士认为，中国改革既有它很大成功的一面，也有它存在很大缺陷的一面，而且很大缺陷的一面如长期得不到克服，会将很大成功的一面吞噬一净，将中国打回30多年前的「原型」，应努力避免它发生。所谓很大缺陷的一面，当然是指只有经济体制改革、却缺少政治体制改革结果造成权贵政治专断+半市场经济的形态这种一种局面。其实，只要经济体制改革而不要政治体制改革并非是改革的最初选择。准确地说，改革发轫于政治体制的调整和变动——毛泽东身后，中央集体领导制度的重建和恢复；领导职务任期制和领导干部退休制的建立；「以经济建设为中心」政治路线取代「以阶级斗争为纲」政治路线后，「党的一元化领导体制」的松动和向「党政分开」的转变；重建法制体系并尝试建立「党在法律范围内活动」的相关制度等等，这些政体领域的改革不但为经济体制的改革开辟了道路提供了有力支撑，而且为政治体制本身摆脱高度集权、只为阶级斗争和特权阶层服务的落后藩篱，顺应民主、自由、法治的现代化时代潮流以实现政治体制的现代化转型创造了宝贵条件，预设了有利契机。1980年代中后期，时任中共总书记胡耀邦积极倡导和推动「全面改革」进程——正是他睿智地发现，政治体制改革与经济体制、社会管理体制及其他各个领域的改革存在?一种带有规律性地相互支撑、促进的内在联系，政治体制改革在这种内在联系中据有中枢、关键的地位和作用，决定和左右?其他领域特别是经济体制改革的成败得失，所以他试图以政体改革统领和引导经济体制及其他领域的各项改革。在这个时候，一批中共改革的先进人士，已开始认识到政体改革是解决对执政党限权、向社会和人民放权并逐步走向政治民主的问题，它能够统领和引导其他各项改革并能够为其提供可靠政治保障。

    中国改革之初所走过的这段道路若能坚持走下去，改革的那面大缺陷及其造成的诸多尖锐矛盾及难以克服的发展困扰会减少很多，改革的成功一面，可能会比现在所已取得的还要更胜几筹。新一代执政高层再次启动「全面深化改革」的用意和眼光以及作出的积极努力都是值得赞赏和肯定的。但是「全面深化改革」，却单单少了政治体制改革，少了这个可制动全局、用一治百的重要「抓手」和环节，不能不说是一个很令人遗撼的缺失。

    深化改革是否存在两误区？

    现在改革进入「深水区」，是执政者都强烈意识到的，但是形成改革「深水区」的症结就在于缺少政体改革，却是执政者没有真正认识到或不愿承认的，这次「全面深化改革」的启动，就在执政者那里存在两个误区：

    一是以为在执政的最高层有一个规划精密、构架完整的「顶层设计」，只要「按图」施工，限期完成，全面深化改革的宏图大业即可完成——执政者没有想到，改革在很大程度上是一种「试错」、探索行为，未知领域太大，不确定性很强，任何精密计划和预定方案都会遭遇不测，根本作不到「按图施工」、「限期完成」。所以，要保障改革的推进，首先，是要有「解放思想」、敢于打破常规和习惯的思维作为智力支持，为改革前行的实时需要服务；其次，改革不能「统一行动，统一步调」，而要分兵「突围」，「分流击水」，以利于在试错探索中对最佳改革路径的发现，带动改革全局的发展，因此，分权、放权，让改革操作可以作出更多自主选择。

    二是以为集权越重越多，越有利于打破改革阻碍推进全面深化改革。这次重启改革的一大特点，就是中央最高层集中了很多很大的权力，成立了专司全面深化改革事务的中央机构等等——这在高度集权的执政党体制中都是史无前例的。但是事实证明，就像「集中力量」并非可以办成大好事一样，高度集中的权力也并不等同于强大的执政能力。中国改革的历史经验表明，集中的权力越大，改革成功的机率越小，反之，分权、放权越是充分而有序，改革成功的可能性则越大。中国改革的最大障碍正是权力过于集中，决策、监督、执行三权都捆在一起，相互缠扰，不仅每一种权力是低效无能的，权力整体还是易于腐败的，不解构、改革这样的权力形态和结构，怎么还能指望它去推进「全面深化改革」？

    所以，许多关心改革实际进程的人士近来都在不同场合下提出，不走出上述两个「误区」，全面深化改革就很难闯出「改革深水区」。他们迫切希望中共高层能尽快调整改革方式和策略，能从「补」全面深化改革的「短板」——政治体制改革入手，抓住这个可制动全局的总「抓手」，为推进全面深化改革另辟新径。

    2016年4月11日