2016-11-30 云南大学缅甸研究院

缅甸与中国的“一带一路”倡议

[作者简介]李晨阳教授：云南大学社科处处长、缅甸研究院院长

    2011年缅甸政治转型之后，一方面缅甸政府实行大国平衡外交，适当拉开与中国的距离，摆脱对中国的政治、经济依赖；另一方面，缅甸社会普遍认为，缅甸对中国的崛起太重要了，甚至认为没有缅甸的支持和参与，中国的“一带一路”倡议都无法实施。那缅甸对中国的“一带一路”倡议到底有多重要呢？

    首先，缅甸的地理位置确实重要，无论是从抗日战争的历史经验还是从中国未来的发展来看，缅甸都具有不可取代的地缘政治价值。缅甸位于东南亚、东亚、南亚的交汇处，是中国从陆路进入印度洋的最捷径。抗日战争期间，当中国的东部沿海被日寇封锁后，滇缅公路一度成为了盟国援华物资输入中国的最重要的通道。日军在1941年底开始进攻缅甸，就是想把中国与外界联系的通道堵住，迫使国民党政府投降。二战后期开通的史迪威公路、驼峰航线、中印缅输油管道都要经由缅甸再进入中国云南。所以，缅甸通道对中国的抗日战争的胜利确实发挥了很重要的作用。

    在中国的“一带一路”倡议中，其中21世纪海上丝绸之路重点方向是从中国沿海港口过南海到印度洋，延伸至欧洲。濒临印度洋的缅甸无疑属于21世纪海上丝绸之路的沿线国家。丝绸之路经济带的第三个方向是中国至东南亚、南亚、印度洋，缅甸同样是这个方向的沿线国家。更能凸显缅甸重要性的是，缅甸是连接21世纪海上丝绸之路与丝绸之路经济带的关键节点之一。

    其次，吴登盛政府和民盟政府都对“一带一路”倡议的表态总体上比较积极。自从中国提出该倡议之后，中缅双方高层会晤时都会提到缅甸支持中国的“一带一路”倡议，缅甸积极加入亚洲基础设施投资银行。缅甸的很多精英想搭中国“一带一路”倡议的顺风车，加速缅甸的发展，因而羡慕巴基斯坦能在“一带一路”框架下获得中国460亿美元的投资，甚至指出巴基斯坦的安全形势不乐观，腐败严重，还不如把钱投到缅甸。缅甸的媒体开放后，对“一带一路”倡议的报道不是很多，攻击、反对该倡议的声音不大。当然，缅甸社会中对“一带一路”倡议的了解仅局限于政府官员以及包括学者、NGO工作人员、智库工作人员等在内的精英，广大的缅甸老百姓对此一无所知。即便是缅甸政府的官员，包括个别决策层的官员，对该倡议的详细内容也知之不多，对于在“一带一路”框架下中缅可以开展哪些合作，缅甸能从中得到什么好处，并不清楚，因而建议中国在缅甸加强“一带一路”倡议的系统宣传。

    民盟对“一带一路”倡议的反应同样积极，民盟主席杜昂山素季2015年11月17日在内比都她的议会办公室接受新华社记者专访时表示，她赞赏中方一带一路倡议，并希望一带一路倡议能够取得有利各方的结果。2016年8月20日，在杜昂山素季访华期间中缅双方共同发布的《中华人民共和国和缅甸联邦共和国联合新闻稿》中，缅方重申了欢迎中国“一带一路”倡议的立场。 2016年9月12日，缅甸副总统吴敏绥在会见中共云南省委书记、省长陈豪时表达了同样的立场，缅甸愿意支持并积极参与“一带一路”建设，推动孟中印缅经济走廊建设。所以，从官方表态来看，吴登盛政府和民盟政府对“一带一路”倡议的立场基本是一致的。

    从另一个角度来看，缅甸精英层面虽然对“一带一路”倡议有一定的热情，但对中缅之间的深入合作又有疑虑和担忧，所以吴登盛政府并未在“一带一路”框架下开展与中国的实质性合作，民盟执政期间，中缅之间能否实施具体的合作项目，还有待观察。但是缅甸也有媒体批评中国试图把缅甸的佤邦、果敢变为缅甸的“克里米亚”，以便通过缅甸实施中国的“一带一路战略”。

    第三，密松电站、中缅油气管道、中缅铁路以及皎漂经济特区等项目对中国“一带一路”倡议的重要性被严重高估。密松电站被搁置的重要理由之一是90%的电量要输送回中国，对缅甸本国没有好处，其实当时之所以签署这样的协议，就是因为缅甸连10%的免费电量都消费不了，只要缅甸有需要，随时可向缅甸销售电力。从2011年9月到现在，密松电站面临的内外形势已发生了重大变化，中国西南地区的电力已经大大富余了，尤其是云南2014年以来就有2000多万千瓦装机的富余电力，其中水电占一半。由于中国经济发展进入新常态，西电东送也消耗不了西南地区的多余电量。换句话说，云南根本不需要从缅甸输入电力。当然，密松电站被搁置，从本质上说不是因为环境、文化、透明度以及电力回输中国的问题，而是一个彻头彻尾的政治问题。密松电站现在已经成为了缅甸政治转型的象征和图腾，所以短期内要重启是不可能的。对于中国政府而言，密松电站已是一个面子工程，因为政府间项目被单方面毁约，面子上不好看，下不了台；对于项目的投资方国电投而言，密松是鸡肋，现在要能把损失拿回来就可以。按照昂山素季访华前的说法，缅甸政府的调查委员会将于11月底发布项目的调查结果，然后中缅双方才寻找合适的解决办法，估计最终的解决方案不会让中国太难堪，以免影响其他领域的合作。

    中缅油气管道对中国能源安全的意义也被拔高了。且不论马六甲困局是一个伪命题，中缅油气管道每年的运输量在中国每年的油气总进口量中比例很低。其中中缅天然气管道从2013年7月开始运营至今，从缅甸进口的天然气总量都没达到原来设计的每年120亿立方米，而2015年中国进口天然气614亿立方米。今后即便是满负荷运转，每年从缅甸进口的天然气也不到中国总进口量的20%。中缅石油管道虽然已经建成，但尚未投入使用。即便按照每年2200万吨计算，从中缅石油管道进口的石油也不会超过中国每年总进口量的10%。笔者2014年5月在内比都与缅甸联邦部分国会议员就此问题进行了深入的交流，有些议员对笔者提供的数据表示了深深的失望，因为过去他们认为中国的能源安全就靠中缅油气管道来解决。

    中缅铁路和皎漂经济特区对中国的经济意义同样被高估。中国西南的货物从昆明-皎漂铁路运输到皎漂港口，然后从皎漂港口运送到南亚、非洲和欧洲市场，理论上是能节约2-7天的时间，成本也能降低。但问题是皎漂港口要每年有数千万吨的货物聚集，才能有大量的班轮通往世界各主要港口，否则货物就不得不在皎漂等候班轮或者再到新加坡港拼船。但是昆明—皎漂铁路每年要有运送数千万吨货物的能力，就必须是大运量的电气化复线铁路，而即将开工建设的大理-瑞丽铁路的设计并不符合这样的要求。最关键的是昆明与国内的贵州、重庆、成都等城市之间的铁路运输能力也有限。所以，昆明—皎漂铁路即便建成了，只是中国西南多了一个出海口而已，在经济上是象征意义大于实际意义。中信联合体把皎漂港口的建设分为4期20年，也表明该港口的开发不可能马上就有经济效益。至于有些人怀疑昆明—皎漂铁路会被用于军事目的，更是无稽之谈，因为缅甸现行的外交政策不会允许任何一个国家在该国有军事基地。当然，由于中缅双方都有需求，今后中缅双方可能在“一带一路”框架开展能源电力、交通基础设施连接、产业转移与承接、农业、民生等方面的合作，但成效不会很大，进展不会很快。

    总之，转型之后的缅甸有很多不切实际的优势意识，颇有“皇帝的女儿不愁嫁”的感觉，总认为缅甸的地理位置对美日印中十分重要，大国对缅投资都会蜂拥而至，因而只是强调外资要适应缅甸，要履行企业社会责任，相反不是很主动了解和适应国际社会，这会使缅甸失去很多发展机会。