由清华大学国际关系研究院主办的“政治学与国际关系学术共同体会议”又来了！团结友爱严肃活泼的缅甸研究共同体继续“借台唱戏”，熟悉的地方、熟悉的专家、新鲜的话题——“缅甸民族和解进程的新态势：进展、挑战与趋势。

缅评社小编团也再次发力，为不能亲临现场的缅甸爱好者们亲手送上『微学术』之学术共同体会议笔记（2017年版）~ （2016年版在此：学术共同体会议‖ 缅甸未来局势与中缅关系)

2017年政治学与国际关系学术共同体会议分会场

缅甸民族和解进程的新态势：进展、挑战与趋势

2017年6月26日

辽宁大厦·北京

发言人

张云飞

新华社仰光分社前首席记者

新华社世界问题研究中心研究员

刘学成

中国国际问题研究院研究员

祝湘辉

云南大学缅甸研究院院长助理、副研究员

邹怀强

云南民族大学副教授

孔  鹏

云南大学缅甸研究院副研究员

主持人

张伟玉

清华大学一带一路战略研究院博士后

内容已与发言人确认

缅评社发布仅用于学术交流

引用务必联系发言人本人

缅甸和平进程“五点论”

张云飞

缅甸问题研究既需要基础研究和理论研究，也需要对策研究。我的研究主要是问题导向寻对策，立足现实觅题解。我的兴趣在于对策研究，这是我22年缅甸一线工作使然。

缅甸和平进程“五点论”，就是从五个角度来剖析缅甸和平进程的问题所在和解决之道。这五点是：拐点、盲点、基点、支点和亮点。

第一是历史拐点。缅甸内战始于1948年独立之年，纵观约70年的内战史，不难看出这个不幸的国家多次出现历史拐点。首次内战是政府一个决定引燃的。1948年3月28日政府宣布缅共为非法组织。这是缅甸多种政治力量在意识形态和发展道路上出现严重分歧后引发的内战，也是缅族之间的内战。这是历史的第一个拐点。1949年1月，克伦民族武装不满吴努政府施政，发动第一次少数民族武装对缅族政权的武装对抗，是内战历史的第二个拐点。奈温看守内阁时期，政府在处理民族邦问题上，废除了掸邦和克耶邦的所谓封建残余，民族院不再给少数民族土司保留席位。这些决定立即引发民族武装的不满，引发了更多的民族武装割据，这是第三个历史拐点。奈温将军1962年政变是第四个历史拐点。1988年军队接管政权是第五个。1989年3月11日，彭家声率先宣布脱离缅共，与军政府和解，引起连锁反应，这是第六个拐点。1996年1月5日，毒枭坤沙领导的蒙泰武装向政府投诚，是第七个历史拐点。2009年8月8日政府军与果敢冲突是第八个拐点。2011年6月9日，政府军与克钦独立军战事爆发，打破了双方1994年达成停火协议以后实现的长达17年的和平，是第九个历史拐点。2015年2月9日，果敢同盟军主动进攻政府军，是第十个内战历史拐点。

梳理上述拐点发现，多数拐点是强势方，也就是政府方或政策改变或诉诸武力造成的；第二，各个历史时期均出现过和谈，但基本上呈现的是强势方迫弱势方就范的态势，从而导致和谈破裂；第三，苏貌—丹瑞军政府的务实民族和解政策赢得了10多年和平时期，但后期军政府又按自己意志试图整编民族武装，导致战火再燃；第四，民主转型时期，政府方推动和平进程，没有或没能向弱势方展示民族发展前景和未来民族权利，而只是呼吁政治对话解决问题，并预设先决条件，这就势必困难重重、前路漫漫。 

十大拐点的启示是，第一，和谈双方都应珍视和把握和平机会。第二，和谈双方都应该务实，强势方应率先展示诚意和善意，多照顾和体谅弱势方。同时，双方都需要勇敢地让步和妥协。十大拐点的警示是：强势解决不了和谈问题，弱势漫天要价也不现实。

第二是盲点。每届政府都强调民族和解，一般人以为仅仅是政府和民族武装之间的和解，昂山素季明确提出民族和解还包括与军方之间、议会内外、执政党与在野党之间多方面的和解等。我认为还应该包括民族地区内部的和解。民族地区的内部和解很重要。官方长期干拉一方打另一方，同时民族武装组织也存在利用官方打压异己。这就不可避免出现复杂局面。因此，民族地区内部的和解是被各方忽视的第一大盲点；第二大盲点是关于彬龙会议的本质问题。彬龙大会的本质不包含独立，其包含两个核心内容：联合争取国家独立和少数民族平等权利。当年彬龙会议有模糊地带，谈及退出权问题，这是历史条件的产物，也是争取独立的策略。议会民主时期，国会对1947年宪法也做了重大修改。21世纪彬龙会议已经赋予新的历史内涵。与历史上彬龙会议相比，有继承也有区隔。无论是早年的彬龙会议还是1947年宪法都有历史局限性。现在过于纠结那些条文不能释怀，就难以开拓新的未来。

第三是基点，共识基点。第一，各方已经认识到武力解决不了民族武装问题，也实现不了全面和平。只有政治解决是唯一正确选项和路径；第二，民族武装现在基本上没有分裂和独立的诉求，也没有缅内外条件；第三，包括军方在内的各方原则上同意建立联邦民主国家。

第四是支点，撬动和平进程的支点：一是广泛民意支持；二是政府全力推动；三是全国停火协议（注意：民盟把NCA作为起点，不能等同于基础。应该看到，完全推翻NCA是不可能的，但做点补充修改是可能的）。四是国际支持，如果没有西方支持，克伦不可能成为缅甸和平进程中最为积极的响应者；没有中国的劝和促谈，缅北武装恐怕会继续游离和平进程之外。缅甸问题虽然是缅甸内政，但关乎中缅边境地区稳定与发展，中国应该积极介入协调，这合情合理，是有担当的角色。

第五是亮点。亮点一，民盟执政一年多两次召开21世纪彬龙会议，创立了缅甸和平进程的新平台。亮点二，昂山素季在第二次21世纪彬龙会议期间，勇于在家中会见缅北民族武装代表；亮点三，第二次21世纪彬龙会议达成37条共识将作为联邦未来的第一批组成内容。亮点四，尽管军方和民族武装组织在关键问题上分歧严重，最主要是“一国一军”和退出权问题，用民盟发言人的话说，今年5月28日差点谈崩，但各方最终还是同意召开第三次21世纪彬龙会议。

说到亮点，只是希望之光，而不是和平强光，因为难题依旧、难点难解。尽管各方均同意建立民主联邦制度，但各方理解不一。关键难点：一是民族武装关注的民族权利和政治权利如何得到宪法保障和国际保证？二是如何实现“一国一军”问题？这其中包括国家军队如何置于政府领导控制之下，最终如何解决民族武装？三是修宪还是另启制宪。

此外，民盟政府在推动民族和解和国内和平问题上有自己的新主张新做法，可圈可点，值得肯定。其中还有三个坚持：第一，坚持以NCA为起点开展政治对话；第二，坚持全面包容性与全面持久和平；第三，坚持修宪绑定和平进程。民盟政府全力推动和平进程，如果军方给予全力配合，民族武装组织给予更积极响应，那么缅甸和平进程还是值得期待的。总的来说，看点多、亮点少；难点多、支点少；拐点多、接点少。但总体说来，只有继续全力推动和平进程，才符合民心民意，才能适应时代潮流，契合缅甸人民的根本利益。

缅孟印三角地带恐怖活动对缅北和平进程的影响

刘学成

这个主题主要讨论的是解决新的安全挑战。伊拉克、叙利亚IS似乎完了，但是实际上没有完。伊拉克问题，恐怖主义虽然被打散了，但是其网络和人员还在。恐怖势力也存在战略东移，不仅仅在新疆有危机，而且在东南亚也存在问题。一个中心是菲南马拉维市被恐怖分子控制，影响到印尼、马来和菲律宾；第二个潜在的恐怖主义中心是印东北、孟东北和缅西北三角地带。

若开问题。第一，不仅是若开邦的种族和宗教冲突问题，也不仅是罗兴伽人的国籍身份问题，是三国边境交汇地带的反叛活动和政府实控的问题，特别是缅孟之间的问题，是历史遗留问题，也不能仅仅看成是缅甸内战问题。英国殖民末期历史需要理清楚；第二，是跨境民族问题，不仅仅是佛教徒和穆斯林移民或者公民的界定问题。罗兴伽人，孟缅互相认为是对方的公民，孟加拉承担7万难民的负担。马尔马 - 罗兴伽人是一个民族，但是马尔马人在孟加拉信仰佛教，三角地带的跨境少数民族，希望建立独立国家，国土包括孟加拉领土和缅甸领土；马尔马是孟加拉公民，但若开邦政府却称他们为缅甸公民；第三，三角地带实际上没有边界。自然边界的开放性，不是两个政府能够控制的，少数民族同源同宗相互往来，政治层面的两国公民无法冲破地缘的民族、亲缘关系。第四，反叛组织内极端主义派别趋于恐怖化。三角地带的反叛组织70年没有停，已经出现联合网络，该三角地带转称为西东南亚（west-south-east Asia）部分。

提出问题供大家进一步研究和探讨，不是结论。第一，反叛组织极端化容易走向恐怖化。过去反三大主义，现在只重点强调反极端主义；第二，本地反叛组织与IS极端组织挂钩，出现网络化；第三，西天取经返回本土“繁殖化”，罗兴伽人到伊拉克和叙利亚训练，到本地来训练恐怖分子，组建本地化的恐怖组织；第四，孟缅政府逼反叛组织恐怖化，官方将反政府组织统统定义为恐怖组织，逼迫倾向十分明显，我们研究时要注意区分；第五，西方对这些涉及政治、经济和社会文化权利的复杂问题简单化，统统归结为人权问题。本来复杂的政治、经济、社会问题，被简单化了。这是一个全面的政治、经济和社会改革的系统工程。

民族认同与缅甸民族的前景

祝湘辉

民族认同感是什么？除了斯大林定义的民族，还有一些新的发现。比如关于共同的地域和语言，犹太人、中国的回族都是散居各地甚至语言不通，但其认同感是共同的；按本尼迪克特·安德森的界定，民族是“想象的共同体”，一旦形成就有非常大的韧性，很难改变。

缅甸有山地和平原民族，历史上民族间频繁的人员交流，却远没有改变其自身对民族的认同感。山区民族形成自身文化特色的区域，很难与平原民族趋同，按照Scott教授的说法就是，山区民族形成了Zomia区域，而平原民族文化在向山区扩展时受到阻碍，“很难爬山上”。缅甸民族最主要的问题就是双方认同感没有形成，这样的情况下，解决民族和解的最大障碍是建立相互信任。

近二十年来民族冲突的特点是低烈度冲突。军事力量早已成为谈判的一张牌，双方都不能消灭对方。民地武领导人和政府方并不是截然对立，一方面军队在打仗，另一方面在仰光和曼德勒有投资，他们本人则可以自由进入大城市。另外，民地武所奉行的政治逻辑，越来越向缅甸本部的政治形态靠拢。美国历史学家李伯曼认为，缅甸的政治秩序是“太阳系结构”，有领导人的权威核心，核心以外的中间层，还有一些外围的圈子，这是一种前现代特征，缅甸目前仍然保持这种政治传统。昂山素季时期，也存在以她为核心的“太阳系结构”和中间层、外围圈。民族秩序也存在中间地带、外围地带和少数民族地区，这样一种“太阳系结构”。民地武内部，民族也是以民族领袖为核心，其他为外围这样一种结构。其他少数民族，比如傈僳族，也存在这样的权威型结构。

语言，有助于民族认同。这些年来的明显变化，值得注意的包括各少数民族地区的缅语化，包括若开和克钦、掸邦的边远地区，都主要是讲缅语，就算果敢仍然流行汉语，但学校课堂中缅语教育的占比在加强。

关于21世纪彬龙会议，不能期待过高，与1947年彬龙会议不可同日而语，当时少数民族组织代表自己的联邦来签署协议，目前民地武组织不能代表某个民族而只是代表某个集团，这些少数民族内部已经有很多认同缅中央政权。1947年是因为英国殖民者作为宗主国，要求昂山签署一个政治文件，来代表所有缅甸民族独立，而今天的彬龙会议实际上是缅族有绝对优势的情况下，设立的一个论坛性质的会议。

最后提个问题。缅甸的民族认同是否在增强？事实是在增强。当年兵临仰光城下的克伦人，经过几十年的内战和文化同化，势力已经大大缩水，且很多生活在下缅甸的克伦族已经认同缅中央政府。掸族也存在这种情况。近期内虽然看不到和解，但国家统一是长远来趋势，当缅甸经济发展带动政治改革和军事现代化，只要趋势增强，就会改变民地武与政府军力量对比，最终形成“不战而屈人之兵”（或者军事解决）的情况。

缅甸罗兴伽人的发展和变化

邹怀强

一、当前特点

罗兴伽问题2012年以来发生了一些新的变化，罗兴伽问题较为严峻。新政府上台后，缅甸并没有朝着平等包容的社会发展，问题突出、矛盾重重。

一是复杂化。罗兴伽在半个多世纪的抗争中，族群的地位仍难以被接受，缅政府高官在各大场合表态不认为缅存在“罗兴伽人”，而只存在穆斯林人和孟加拉人。自2016年若开暴恐事件以来，若开问题更加复杂化。2016年12月，诸多诺贝尔和平奖获得者提出对杜昂山素季的公开批评。杜昂山素季目前也处于两头不讨好的情况，如果偏向罗兴伽人，会激起国内佛教组织和若开当地人的反对，局势可能进一步恶化；如果漠视罗兴伽人问题，在国际上会受到施压，在国内会受其他民族指责，乃至对民族和解问题有负面影响。在此问题上，即便杜昂山素季想有所作为，但军方不会答应。 此外，缅孟边境问题会日趋复杂，从而使该问题长期存在，久拖不决。  

二是国际化。第一，越来越多内外势力介入该问题，如联合国人权机构，马来西亚首相纳吉布也公开指责缅甸；第二，缅甸如果解决不好罗兴伽人问题，可能会影响西方对缅甸的认同程度。近期缅与西方关系淡化，或多或少受到了该问题的影响；第三，如果不能妥善解决这一问题，将向东盟植入新的不稳定因素，可能会影响缅甸融入东盟的程度；第四，越来越多的人权组织跟该问题挂钩，不少人权组织批评缅甸践踏人权。  

三是极端化。一是分离主义倾向始终存在，其目的是将若开一部分分离出缅甸；二是外部势力介入导致罗兴伽问题更加棘手，2016年11月的暴恐事件不是句号，可能是一个新的开始；三是国内宗教冲突可能会出现新的变化，暴力手段可能会成为一种选择，不排除马巴达等组织对罗兴伽采取暴力手段，进而激化新的宗教矛盾。而一旦罗兴伽人组织反击，冲突有可能升级。四是外部恐怖主义组织有可能利用罗兴伽人问题植入恐怖主义势力，如果以此为基础，并与南亚、东南亚乃至中东地区勾连，向外扩展，缅甸就会面临更加复杂的安全局势。  

二、可能走向

一是近期缅政府希望缓和罗兴伽问题带来的压力，开始与国际社会沟通，以寻求谅解；二是外交上缅政府将进一步疲于应付，如果不能良好处理将面临更多压力；三是将促逼缅政府采取实际性措施，给罗兴伽某种身份证明；四是如果罗兴伽不能及时解决，很有可能与恐怖势力勾结带来新的危机。   

三、与民族和解问题的关联 罗兴伽问题多大程度上解决，关乎缅甸民族和解问题。第一，罗兴伽本来就是反政府组织的一支，而缅政府的某些行为，给这些武装对抗力量以理由，不解决这些问题，也不能说解决了民族和解问题；第二，以此为参照会出现示范效应，其他民族势力将利用此来指责缅政府；第三，长期存在的罗兴伽问题将让缅甸政府分散精力，从而无法集中精力来解决其他的民族问题。国际社会也将降低对缅甸的支持和援助力度，也会为民族和解造成新的困难。

两届民选政府民族和解政策的比较

孔鹏

吴登盛政府和民盟政府的和解政策出现了一些相同和不同。

第一，政策出台之前民族政策的宣誓和比较。吴登盛就职典礼上，不提民族和解问题，而重点是建政建制、经济发展等，吴廷觉就职典礼上，明确提出要促进民族和解、结束长期内战、保证少数民族自治，建立民主联邦国家。吴登盛主要目标是可控转型，长期以来明确民族问题最为棘手，轻易不会触碰；民盟则要回应对选民期待的“改变”，体现强烈意识形态，来助推修宪。

第二，政府首次公开发言落实民族问题解决思路。吴登盛执政后140天才对民族问题中和解的重要性；昂山素季在执政18天之后就抛出关于民族和解的思路。昂在上台后就开展了改组缅甸和平中心，亲任民族和平总负责人，说明其酝酿了很长时间，也综合了各方的反应。

第三，从文本和落实情况。目标宗旨上，吴登盛提到“各民族参与”的重要性，昂山素季和吴丁乌提到“全面包容和广泛参与的原则”，两届政府都重视平等参与，但前者比较模糊，后者比较明确。两届都提出要任内实现和平，吴登盛也急于推促签署NCA（来争取诺奖），昂山素季上台也提出这一点。目标设定上，吴登盛提到NCA之后的政治谈判再全国和平大会，民盟政府则直接召开和平大会，区别签署和未签署NCA者来推动政治谈判。吴登盛时期先易后难，操作性感觉上较强；民盟则无法抛开一些机制，如NCA，只能先回应各方积极参与，先难，不过这也是有自己的苦衷，民盟无法抛开NCA，因为和军方有一些隐性妥协和交易。机构人事上，吴登盛设定联邦和地方两级和解小组和中央协调机构（联邦协调创建委员会、工作委员会），设立缅甸和平中心三级机构；昂山素季则两极，一是NCA改组的NRPC，另一是围绕和平大会来进行协调的工作小组。两者都有“太阳系”的特点，前者更加垂直、逐级深入，后者更加扁平化、昂山素季亲导。这也反映了两者条件的不同，前者资源较多，人员有很多经验和同少数民族打交道的经历；后者则资源较少，比如任丁妙温，主要是因为他忠诚，因为民族和解容不得任何信息的偏差，不过仍然保留了拉貌瑞（人脉和谈判技巧专家）和钦佐吴（退役中将）。

第四，落实成效。吴登盛25次联邦级和谈23次邦一级和谈，开创了联合对话的先例，初期工作做得效果不错，但在2015年之后虎头蛇尾；民盟政府到目前主导的21世纪彬龙会议，到当前表现，成效比较有限。吴登盛政府大选失利后草草收尾，交给当前民盟，全面对话的基础比较薄弱，将来的发展也比较渺茫。

最后，NCA的始末。2012-2013年提出协商起，经历9次磋商和谈判，2015年8月形成首个文本。佤联军等中途退出，原因是已经同政府签署过类似的协议。克钦主导的UNFC则以政府不接受果敢等几只为由，拒绝参与。最后是八支南部武装（没有实际武装）的签署。目前，缅甸的和平进程已经分裂成缅北和缅南两个部分。各方分歧严重难以妥协，缅甸民地武一方也应该进行妥协，否则难以真正突破。