“我专访昂山素季的时候，特别问了这个问题——民盟政府奉行什么样的外交政策？她的回答令我印象深刻。”

“我认为，昂山素季绝对不是西方的代言人。”

嘉宾 | 新华社世界问题研究中心研究员 张云飞

清华大学博士后 张伟玉

主持 | 瞭望智库 武君

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12月1日，中共中央总书记、国家主席习近平在人民大会堂会见前来出席中国共产党与世界政党高层对话会的缅甸国务资政昂山素季。

距离上次访华6个月后，昂山素季再次到访北京，她表示，充分感受到了中国党和政府的真诚友好情谊。

前段时间，若开邦/罗兴亚人问题引发缅甸政局变动，西方舆论一边倒地批判昂山素季。时至今日，缅甸局势如何？昂山素季和全民盟还能掌控全局吗？美国对昂山素季的态度为何出现如此之大的反转？

新华社世界问题研究中心研究员、缅甸问题专家张云飞（新华社前驻缅甸首席记者），清华大学博士后张伟玉作客“库叔说”，为大家答疑。

1 暗流涌动的缅甸政局

瞭望智库：现在缅甸的政治局势怎样？

张云飞：作为一个曾经在缅甸工作20多年的记者，我也一直没有停止对于缅甸政局的观察。

我前不久还去了一趟缅甸，我发现，若开邦事件确实对缅甸震动很大——不仅受到了国际的打压，也对缅甸的政治生态产生了一定影响。

各种势力都在博弈，可谓暗流涌动。

*前执政党巩发党多次联合一些政党发表声明，批评昂山素季对若开邦问题的处理；

*军队也表达了比较强硬的态度，要坚持过去的一贯立场，他们好像很担心昂山素季会改变这种立场；

*昂山素季没有改变。

缅甸历届政府在处理若开邦问题的基本态度是一致的：不承认罗兴亚人是缅甸的少数民族。这是全民共识。政府只有这样做，才能得到大家的支持和认可，昂山素季也不会例外。

瞭望智库：民盟政府能够对缅甸实行有效的管理吗？

张云飞：民盟政府执政20个月来看，有不少人认为其执政能力跟过去相比要弱一些，我觉得这有一定的道理。

首先，现在的民盟政府是一个民族团结的政府，吸收了很多非民盟的人士。

其次，司局长以下的官员没有大变动，还是原来的公务员队伍。部级以上的官员有所变动，给予影响力大的少数民族政党一些权利。

军队是缅甸不可忽视的一支重要的力量。从1962年到2010年，军人长期执政。现在缅甸进行的民主转型，就是前军人政权设计的路子，昂山素季和全民盟并没有另辟蹊径。而且，根据现行的《宪法》，军队享有特权。

但是，一些专家学者说缅甸有两个中心：民盟中心和军队中心。尽管有一定道理，但我对这种表述不完全认可。

从这20个月来看，军方总体上表现出克制和配合，并没有过多干预政府施政。

我觉得有两个重大原因。

第一，目前民盟政府实际上到现在都没有动军队的“奶酪”——你之前享受的，现在还可以继续享受。

根据宪法，军队有权力可以自己任命自己人。可能他们和政府有配合有交流，但是，政府从来没有去干预军队。

第二，民盟政府执政以后不再推动修宪（民盟政府在选举的时候讲了三大目标，其中之一就是修宪）。

要修宪就肯定要动军队的利益。现在，政府不继续修宪，而提出一个新的概念——将修宪跟和平进程绑定。政府还是要修宪，只不过要跟着解决少数民族问题一起来推进。如果和平进程不顺利，那显然修宪就要往后推了。

注：缅甸独立不久，就产生了很多支少数民族武装。现在，大约有20多支武装组织。吴登盛政府时期，已经跟8个地方组织签署了全国停火协议，但是，还有很多没有签定。因此，昂山素季在彬龙会议上提出了要推进和平进程。一共推进了两次，应该说也有一定进展。但是，推进起来很慢、难度很大。

这个概念提得比较有智慧：既不会马上和军队产生冲突，又可以跟老百姓有个交代。所以，目前缅甸的整体上的政局是相对平稳的。

当然，不可否认的是在有些问题上，分歧并没有根本消除。

另外，我想特别指出被很多人所忽视的一点，就是缅甸的民主转型道路和大发展方向是缅甸各界各方、各政党各团体基本上认同的。军队自己也说：缅甸的民主是我设计的，我转型是为了我的国家。缅甸的市场经济也是大家都认可的，在这个问题上没有根本分歧。

从这两个角度来看，缅甸暂时不会出大事，能够争取保持相对平稳。

2 昂山素季不是西方代言人

张云飞：我认为，昂山素季绝对不是西方的代言人。

她长期在国外居住，不是为了搞民主才回到缅甸，而是因为她母亲病重。是老政治家把她推上了缅甸的政治舞台。

缅甸是中印半岛国家（在中国和印度两个大国之间），所以，它的战略地位、区位优势很明显，大家都很重视，都希望缅甸能够倾向于自己一方。

缅甸从独立之后一直奉行不结盟的独立的外交政策。从过去的吴努政府、1962年到2010年的军人执政到现在的民盟政府，都奉行这个对外政策。

民盟政府奉行什么样的外交政策？

我专访昂山素季的时候，特别问了这个问题。她的回答令我印象深刻。

她说：缅甸从独立以来就一直奉行这样的政策，是适合缅甸的。我相信民盟政府会继续奉行好这样的政策。

这两句话就回答了所有人，尤其是西方。

我昨天跟一个缅甸的专家探讨，我说，三年以后的大选，谁会当选呢？

他毫不犹豫地说，依然是民盟，依然是昂山素季。

瞭望智库：若开邦问题的根源是什么？

张云飞：我觉得有宗教矛盾问题、民族矛盾问题、国际干预问题、边境管控问题，等等。我把它们梳理了之后，发现又多了一个国际恐怖势力渗透的问题。

前不久，我参加了一个特别的会议。根据大家交流的信息来看，恐怖势力确实已经渗透到这个地区，所以，这个事件可定义为恐怖袭击事件。

如果没有周密的策划、预谋和多方配合，怎么可能同时对30个警察哨所发动袭击呢？事件发生后，基地组织和ISIS都表示要支持他们。

这些问题是有历史和现实双重原因的。

从历史角度来说，这是西方殖民主义给缅甸带来的负面遗产。

英国占领缅甸之后，为了开发这一带，从孟加拉地区引进来很多移民。在缅甸独立过程中，英国组织了像罗兴亚人这些少数民族来跟争取独立的缅甸人对抗，从此结了下梁子。

就现实维度而言，过去，若开族的人口占绝大多数，现在只占到2/3。

而有关罗兴亚组织也确实有一些政治目标，谋求独立建国，或者至少想先划定他们的势力范围。他们很团结，过去缅甸官员到他们村子里去都很困难，甚至可能会有风险。

所以，若开族群体很担心若开邦最后变成罗兴亚邦。

另外，缅甸的边境管控能力很弱。缅甸政府能做的就是不让这帮人到内地来，对其他问题也没有办法。

更重要的是，不仅仅是若开邦，缅甸西部、孟加拉东部和印度东北部都是恐怖主义、极端民族主义和分离主义势力泛滥的地方，值得高度关注。我主张加强国际合作来共同解决这个问题。

3 美国：要给她一点颜色看看

瞭望智库：昂山素季一直被西方称为 “人权女神”。罗兴亚事件爆发之后，西方对她的态度发生了很大变化，这是为什么？

张云飞：美国等西方国家一贯支持缅甸的民主运动，支持昂山素季，所以你刚才说力挺昂山素季这没错。但是，在若开邦问题上，美国的态度为什么发生了这么大的转变呢？这是有深刻的原因的。

首先，西方有他们自己的人权价值观，他们把若开邦问题首先看作是一个人权问题。

其次，我把它叫作“亲疏观”，即关系疏密不一样。美国过去是力挺她的。但是，昂山素季领导的民盟政府奉行自缅甸独立以来一贯坚持的独立自主的、不结盟的外交政策，没有倒向西方。这和西方想要的大不一样。有一些外国媒体不断煽动说 “缅甸倒向了中国”。从这里可以看出，他们是很不高兴的。

以上这两个主要方面就解释了美国和西方国家的这次行为——要表明他们的立场，也试图给民盟政府一点颜色看看，施加一些压力，试图把缅甸拉到他们希望的方向。

美国大使会见了昂山素季，美国国务院官员到缅甸来，而且还明确地表示美国国务院支持昂山素季九·一九讲话。

瞭望智库：九·一九讲话的主要内容是什么？

张云飞：昂山素季首次公开阐述民盟政府对若开邦问题的立场和观点。应该说这基本上维护了缅甸的一贯的立场。西方想要的东西，她这里并没有多讲，只不过有一些政策性的宣示。西方就是“借坡下驴”，借这个台阶作一下微调。

有人说美国不支持昂山素季了，不力挺民盟政府了，我觉得言过其实。因为美国对缅的基本政策没有改变，还是支持缅甸的民主运动和民主转型。只是作了一点微调。

我提出一个问题可以大家共同探讨：有人说美国不支持昂山素季，那美国支持谁呢？

我相信没有人能回答。难道美国要去支持缅甸军方吗？还要回到过去他们不喜欢的状态吗？从这个问题来看，美国还会继续支持缅甸的。美国对缅政策没有变化。而这个对缅政策是美国亚太政策的一部分。

特朗普上台以后提出“美国优先”，看起来好像他只关注美国国内的政策。但是，我不这么看。

在亚太方面，他更加强势了，他只不过是不像过去那样对亚太国家普遍支持。现在，他是有重点地力挺战略支点国家，比过去更强势。

所以，不仅要从缅甸这个视角看，也要从全球地区视角来看。如果看明白了，有些东西可能就容易理解了。

瞭望智库：对美国来说，缅甸的战略地位是怎样的？

张伟玉：我觉得可以从国际关系方面来分析。这次罗兴亚人问题，或者说是若开邦问题，美国向来是实行双重标准，服务于自身的战略利益，不会因为是昂山素季当政而网开一面。

若开邦问题对缅美关系是有一定影响的：一方面，打破了缅甸老百姓对西方种种幻想；另一方面，相较于前政府，特朗普政府对缅甸支点作用的关注度下降。缅甸还不足以为美国“印太”战略提供可靠的战略资源。

特朗普亚洲行，访问完日本、韩国、中国、越南、菲律宾后即回美国，只是派了国务卿蒂勒森访问了缅甸。

4 独特的缅甸军人集团

张伟玉：军人在缅甸历史上的地位是非常独特的。在缅甸独立进程中，军人为国家贡献了非常大的力量，这奠定了未来军人在整个国家政权中的地位。

张云飞：昂山将军创立的军队起了很大的作用。

我想补充一点，缅甸独立后，经历了议会民主时期，也就是吴努政府执政时期。但是之后，很多的民族武装都又卷土重来，是吴努邀请军队来收拾残局，组成看守政府。

然后，军队又组织了一次大选，吴努又获胜。他执政两年后，问题丛生。此时，军队一不做二不休，于1962年3月2日直接进行军事政变推翻了吴努政府。

为什么吴努政府这么软弱？

首先，是他党内分成了两个派别；

第二，他奉行议会民主制。

第三，和独立初期的联邦和彬龙协议有关。

有少数民族不服气，想闹独立。缅甸独立以来的近70年中，一直长期存在几十支民族武装，基本上只在缅甸的边远地区活动。

作为一个民选政府，吴努政府的力量就不够，需要依仗军队。这时候，自然而然地，军队影响力就会增强。

20世纪50年代，社会主义是一个国际思潮，中国、印度等亚洲国家都在学习。军政府在1962年到1974年在搞缅甸社会主义。

但是，缅甸当时过分强调国有化进程，不允许私有制，没收了好多私营企业，还没有多少赔偿。所以，路越走越窄，越走越难，国家越来越穷。

穷到什么地步？大概在1987年，缅甸成了世界上最不发达的国家之一。

到1988年，整个国家就乱了。后来就开始民主化了。

军政府首脑奈温说，他准备改革，要学邓小平。但是，仅是说说而已，因为既得利益集团里没有人赞成改革。

民盟被胜利冲昏了头脑，忘乎所以，要和军政府秋后算账，也没有对军队的地位进行明确认可。

这帮军人会把自己推向断头台吗？这不可能的。

军人就找个理由说：要是没有宪法，我不交权。

张伟玉：缅甸军政权转型的实质是军方不再以追求对政权的完全控制为目标，而是让渡一部分政治权力和社会空间，从而实现在可预见范围内对政权的关键控制，从而可持续地追求和维持其净收益的最大化。

瞭望智库：主要有哪些利益呢？

张伟玉：第一是政治权力，第二是经济利益。

张云飞：主要是经济控制，因为长期军人执政，在缅甸做生意又不可避免地和这些军政要员们互相依托。要想获得很好的机会，肯定有求助于军政府。

张伟玉：当时，因为军队没有制度、组织保障来确保他们可以全身而退，所以不愿意交权。

2015年它为什么愿意交权呢？军政府的利益目标由对政权的完全控制转变成了对政权的关键性控制。包括军方对其内政部、国防部、边境事务部等控制，使得军方保持了对关键性权力的控制。

另外，宪法中规定25%的议会席位留给军方，无需通过选举产生。

也就是说，这个以宪法为核心的制度以及军队自身组织的建立，加上自身相对强大的军事能力，使得军队在新的政治秩序下能保障自己的利益。

注：缅甸军人的三项保障

一是制度保障。

以宪法为核心的制度保障，这是对军方核心利益的保证，而这个在90年代是没有的。从开始制定新宪法的基本原则到2008年公投通过新宪法，军方完成了其制度建设的关键步伐。新宪法规定，只有在超过75%的议员同意下才能提请修宪，而军方拥有25%的非选举席位。

因此，军方在修宪等核心问题上拥有致命性的否决权。凭借此条款保障，军方多次成功地否决了对有关军方核心利益关键条款的修宪表决。

新宪法还规定，不论是在省、邦，还是在民族自治地方，如果出现危害人民生命财产安全的紧急状况，或有将发生此类情况的足够证据，军队有权依据宪法的规定采取预防、制止和保护措施；如果发生以暴乱、使用武力等暴力方式夺取国家权力或做此种努力，导致联邦分裂、民族团结破裂和国家主权丧失的紧急状况，国防军总司令有权根据宪法的规定接管和行使国家权力。

这一条款是发生触犯军方核心利益和原则情况下军方具有的最有力、最后的反制措施的依据。

二是组织保障。

要进行多党制选举，需要背靠一个组织或者政党。巩发党作为军方的政治组织，为军人在新的民主政治运行游戏规则下争取3/4的非军方议席提供了组织保障。

事实上，军方此前一直在为把权力移交给可控和可靠的政党而努力。从支持和扶植“联邦巩固发展协会”到组成现代意义的政党“巩发党”，军方无不倾力建设。军方不仅重视其基层组织网络建设，还重视成员的军事能力和组织管理能力培养。巩发党基层组织更是遍布缅甸全境。

虽然2015年大选中巩发党不敌民盟而失去执政党的地位，但是巩发党是缅甸国内最大政党之一的地位没有改变。

三是军事保障。

军方自独立以来不断地扩军和增加投入，已经成为缅甸最有组织纪律和文化素质的队伍。加上宪法保障了军队对军事事务的绝对权力，军方形成了对军事权力的绝对控制，可以防范可能出现的风险和意外。

更何况，在紧急情况下，国防军总司令有权根据宪法规定而接管和行使国家权力、接管国家政权。这等于为军方发动合法的“政变”提供了法律依据。

还有另一方面，相比上世纪90年代，昂山素季现在更加成熟了。她执政后，对军方也保持了非常克制和谨慎的态度。

目前，她和军队的关系比较平稳，所以，引起巨大的风波的可能性比较小。

张云飞：昂山素季跟军队要员的关系关键在于处理重大事情上，军队有多少的干预。在处理一般的事务上，军队很少干预，因为没有触及其根本利益。

但是，若开邦事件爆发以来，为什么军队表现强势？

因为军队想在这方面代表民众，获得更多人民的支持。

另外，昂山素季用了一些人，对军方有一定的影响。比如，和平委员会的副主席丁若中将，原来巩发党的要员，和军方关系很好。这些人就像润滑剂，保障民盟政府和军方不至于出现大问题。

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责编：戴丽丽 李逸博

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