掌管缅甸全国行政官僚的综合管理局（GAD），将会“很快”将从军方控制的内政部下，转移到由缅甸总统控制的联邦政府办公室部

近日，仍与民选政府共享权力的缅甸军方做出重大妥协，准备向民选政府移交掌握缅甸全国行政官僚体系的重要部门─“综合管理局”的管理权。这也被视为民盟政府掌政以来的一次重大改革成就。图/视觉中国

【财新网】（世界说 余佩桦）自2016年3月由缅甸国务资政昂山素季领导的缅甸全国民主联盟（NLD）上台组建政府以来，受制于多方原因，缅甸民选政府的各种改革进度并不如外界预期的快。

但在近日，仍与民选政府共享权力的缅甸军方做出重大妥协，准备向民选政府移交掌握缅甸全国行政官僚体系的重要部门─“综合管理局”的管理权。这也被视为民盟政府掌政以来的一次重大改革成就。

2015年11月，缅甸在举行25年来的首场接近公开和自由的选举后，由昂山素季领导的民盟获得多数选票，取得主政权。

但过去长期主导缅甸政坛的缅甸军方并未立即退出政治，而是依照2008年所制定的缅甸宪法，维持民选政府与军人共治的混合政治体制。

在此框架下，缅甸军方仍掌握能指挥要害部门的部分行政权，和宪法所保障的部分国会席次，并仍掌管包括军警在内的所有的缅甸政府武装力量。

但就在12月21日，缅甸政府发言人佐泰（Zaw Htay）宣布，掌管缅甸全国行政官僚的综合管理局（GAD），将会“很快”将从军方控制的内政部下，转移到由缅甸总统控制的联邦政府办公室部。

这将使昂山素季领导的文职政府对官僚系统的掌握力获得提升。同日，缅甸国防军亦单方面宣布暂停针对缅甸北部掸邦和克钦邦的军事行动，直到2019年4月底。在休战期间，缅甸中央政权与当地民族武装展开谈判。分析认为，此举也有助缅甸军方与民选政府缓解部分来自国内外的政治压力。

缅甸政府发言人佐泰说，综合管理局的改隶，呼应了缅甸总统温敏（Win Myint）2018年四月在缅甸新年文告所提出的主张。即为了在未来建立"联邦制"的行政系统，缅甸政府将减少集中在中央层面的权力，并将根据各省和邦的建议做出所需的改变。据英国国家广播公司（BBC）缅语版报导，综合管理局从内政部改隶于联邦政府办公室部之下后，不会影响该局所属的数万名缅甸公务员的现有职位。

综合管理局（GAD）是缅甸国内分布最广的政府机构，它的分支机构遍布缅甸各级政府与缅甸全国1.67万个村落。该单位为各级政府提供行政支持、落实内阁部委政策。根据亚洲基金会2014年报告，该部门在缅甸全国设有1.6万个办公室、拥有超过3万名职员，还有许多该部门的管理人员为前军官。

由于缅甸的《2008年宪法》制造的”民选─军政府”混合政治体制，使缅甸政府内阁中的内政部、国防部、边境事务部等强力部门的正副首长人选，并非由国会选出的缅甸总统指派，而是由缅军总司令选定。在内政部下，此次改隶的综合管理局和缅甸警察局，又是缅甸内政部最重要的两大部门。

综合管理局的改隶，意味着昂山素季领导的民选政府，可望获得对公务员系统更强的主导权和更多的信息搜集能力。而与民众第一线接触的公务员，也可望由民意更容易影响的文职政府而非军方来进行管理。

不过，由于综合管理局为落实政策的单位，不负责制定重大政策。而且，缅甸军方与昂山素季政府之间的权力分配和施政风格，也并非二元对立。因此这一转变，对于昂山素季政府的施政表现，特别是当前缅甸面临的重大问题─如缅甸西部若开邦的罗兴亚人危机，将会产生多大影响，仍有待进一步观察。

研究缅甸行政体系的亚洲基金会缅甸国家代表Matthew Arnold告诉世界说，事实上，军队逐步退出公共行政工作、转型作为专业的军队，一向是缅甸军方推动国家转型的目标之一。早在2011年4月，登盛政府就曾把负责城市与农村发展的”发展事务局”，从军方控制的联邦政府边境事务部，转移到民选政府与地方层级的14个省邦政府。

转移综合管理局这一官僚机构并不影响军方的核心权力。目前，军方已握有国内安全力量（警方）、四分之一国会席位、修宪否决权等权力。

Arnold对世界说表示，民盟政府上台后，军方并未主动运用综合管理局来干预民选政府的政策；民盟需要时间来学习运作政府，民选官员尤其是国会议员与综合管理局也需要几年时间来磨合，建立顺畅的合作关系。这样的过程在任何国家都是缓慢的。

Arnold对世界说评价道，把执行政府政策的综合管理局放到民选政府辖下之后，民选政府对选民少了一个推卸责任的理由，权责更加明确，这是缅甸民主制度的一大进步。

为了这一组织改造，缅甸总统温敏在11月29日任命了前空军上校敏独（Min Thu）接掌联邦政府办公室部部长。

虽然敏独出身军方，属于军方支持的"联邦巩固与发展党"，但他与律师妻子伦美登（Lwin May Thein）长期也是昂山素季的同盟者。

敏独经常与昂山素季一同出席公开活动，从2016年12月他开始担任总统办公室的副部长，而当时的总统办公室部长正是昂山素季。敏独在本世纪初从缅甸空军退伍后，曾担任缅甸国内航线飞行员。

综合管理局的设置，源自于英国殖民缅甸时期设立的集中、多功能的官僚机构，代表中央统治者执行各种行政工作。

最后一任军方主导的政府登盛政府在2011年展开政治转型改革后，更强化了综合管理局的职能，拓展了由综合管理局服务的内阁部委，并让该单位扩增了为省、邦政府与议会提供行政支持的任务。

从2011年4月缅甸开始进行政治转型改革后，来自国际组织的援助也开始回流缅甸。为此，综合管理局还开辟了新部门以对接各种联合国机构的发展项目。该单位也负责对接联合国、欧盟等机构对缅甸进行的人权调查，协助缅甸与邻国解决国境纠纷等，并接受社会组织与协会的注册。

而在地方政府层级，综合管理局的职权则包括：指派省/邦政府的主任与书记，运作省/邦政府与省/邦议会办公室、指派村级行政职员（村长为民选）、沟通联邦政府与下级政府、维持法律和秩序、管理土地（包括为经济特区取得土地）、收税等事务。

对昂山素季政府来说，建立一个”民主联邦制国家"是最主要的改革目标之一。

当前的缅甸虽名为联邦共和国，但实际上仍实行中央集权制度；各省和各邦的首席部长都由联邦政府指派，中央政府与军方掌握了大部分的统治权力与预算。

而昂山素季的联邦主义理念则源自1947年，她的父亲、缅甸临时政府领袖昂山将军与三个民族代表签订的《彬龙条约》。当时约定，缅甸将依照这个多民族的合作架构起草宪法，并在隔年独立建国。但之后大部分《彬龙条约》的条文并未被实行。

缅甸前总统登盛在2011年启动政治转型以后，缅甸政府也逐渐接受了”联邦主义”的概念，不再视之为缅族之外的非多数民族意图分裂缅甸的诉求。但是，各方对于“联邦主义”概念的定义与在缅甸的实行方式仍莫衷一是。迄今，围绕这一理念的分歧，仍是缅甸国家团结与民族和解的主要阻力。

同样在12月21日，缅甸国防军宣布单方面暂停对缅甸北部与东北部民族武装的军事行动。休战期间，缅甸政府的民族和解与和平中心（NRPC）将参与和平谈判，缅军陆军将军Yar Pyae在需要的时候将会出面领导谈判。缅甸媒体称，这是缅军史上第一次提出对民族武装的休战。

这一举措，料将降低缅甸国防军在国内与国际上面临的压力。当前，缅甸的若开邦危机，已导致约上百万名信仰伊斯兰教的罗兴亚人难民涌至邻国孟加拉，以逃避缅甸军方的镇压。而缅甸国防军与掸邦、克钦邦民族武装之间的冲突，亦导致数万平民流离。

欧盟近日祭出多项举措对缅甸施压，包括将七名缅甸高级军官加入制裁名单，施以财产冻结与旅行禁令，且正在考虑收回欧盟给予缅甸"除武器之外一切产品"的出口商品贸易优惠。国际刑事法庭亦开始调查缅政府针对罗兴亚族群的侵害行为。

12月12日，缅北民族武装"北方联盟"的三个成员在中国云南召开的缅甸"和平委员会"会议上，宣布愿意与缅甸政府、军方通过对话解决矛盾。这三个民族地方武装包括缅甸民族民主同盟军、德昂民族解放军、若开军。

不过，缅军宣布的单方面休战范围，并不涵盖缅甸西部的若开邦与钦邦。若开军与缅甸国防军仍在这两地交战。

12月22日，中国驻缅甸大使馆对缅军的休战声明回应称：中国使馆欢迎缅甸全国和解与和平中心及缅北有关民地武组织对缅军方声明作出积极回应，赞赏缅有关各方近来为推动缅北和平进程作出富有成效的努力。实现国家持久和平是缅甸各族人民的共同愿望，希望有关各方顺应民心民意，保持高度克制，停止武装冲突，加强政治对话，为早日实现缅甸永久和平作出不懈努力。

缅甸局势的稳定，与途经缅甸多个少数民族地区的"中缅经济走廊"息息相关。

2018年9月9日，全国政协副主席、中国国家发展改革委主任何立峰，与缅甸计划与财政部部长梭温（Soe Win）签署了共建"中缅经济走廊"的谅解备忘录，将在电力、交通、发展规划等12个领域展开合作。

中缅经济走廊北起云南，经中缅边境南下经掸邦，至缅甸第二大城曼德勒，后分开东西两线，分别延伸到仰光新城、若开邦皎漂经济特区。11月8日，中缅签订皎漂深水港框架协议，将展开环境影响评估等程序。（详见：中缅皎漂港项目将签协议 缅方回应透明度争议）

世界说缅甸仰光专员林纾对此文亦有贡献