前言：缅甸军方原本就料到各国会就经济制裁产生分歧，国际社会也没有足够的力道威胁他们，正如副总司令梭温副大将所言：“缅甸早就被制裁惯了，过去我们也挺过来了⋯⋯我们只要有几个好朋友支持就可以了。”军政府投资及与对外经济关系部部长昂乃乌则表示：“从目前的情况看来，我们预计传统的投资者将继续保持在缅商业活动。”

所以，究竟对缅制裁有哪些内容，各种制裁措施有什么区别，会影响谁，能不能达到理想效果？这件事一直困扰小编。于是，我们捏合了日经亚洲2021年2月12日的《五方面了解美国对缅制裁》（作者格文·罗宾森和周浩霖）和国际危机组织2月16日缅甸局势分析报告有关制裁的部分内容，并更新了美国制裁政策，旨在找到一个分析的思路（引用请回归原文）。如有更全面的分析，还请读者留言赐教。

（△网站截图）

参考文献:

1.  Gwen Robinson， Thompson Chau：US Sanctions on Myanmar: 5 Things to Know，Nikkei Asia，Feb 12， 2021，https://asia.nikkei.com/Spotlight/Myanmar-Coup/US-sanctions-on-Myanmar-5-things-to-know

2.  Responding to the Myanmar Coup，Crisis Group Asia Briefing N°166， 16 February 2021， https://d2071andvip0wj.cloudfront.net/b166-responding-to-the-myanmar-coup.pdf

一、  美国新的制裁措施与之前的制裁有何不同？

2月11日，美国总统拜登签署14014号行政令，授权美国政府相关部门制裁缅甸军方领导人、他们的商业利益和直系亲属及有关官员。此外，美国政府将实施“强有力的出口管制”，冻结有利于军方政权的美国资产，但会继续支持医疗、民间团体和其他直接惠及普通民众的事项。根据总统的命令，财政部已经“指定了10名对2021年2月1日政变负责或与缅甸军事政权有关的现任和前任军事官员”，对他们进行资产冻结，如美联储随后立即采取行动冻结了有关人员在美国的10亿美元资金。

可见，美国对缅甸要采取的并不是宽泛的制裁，而是有针对性的（Rather than broad sanctions, the new measures are targeted），重点是要制裁“特别指定国民”（SDN）名单上的人。SDN是一份禁止进入美国或与美国打交道的外国人员和实体机构的黑名单。这些制裁既不是照搬旧的缅甸制裁计划，也不同于针对克里米亚地区、古巴、伊朗、朝鲜和叙利亚的“普遍全国性制裁”。（点击下图，可放大后阅读）

（△缅评社小编制图，更新于2021年4月10日）

二、 制裁将影响到谁？

美国新加入SDN名单的人包括缅甸的军方将领、他们的家人及其掌控的公司、与侵犯人权和压制媒体相关的人员，以及新军政府的部分官员。美国财政部点名的10人包括军政府首脑敏昂莱其他几位部长。3月4日美国商务部将两家缅甸军企列入实体清单，到25日又升级为将其列入SDN清单。

缅甸经济公司（MEC）和缅甸经济控股公司（MEHL），这两家企业控制缅甸最重要的经济部门，包括采矿、啤酒、烟草、服装、银行、酒店、房地产、航空、航运等领域，且无纳税义务，均由军方创立、管理，背后的股东是缅甸军方各个部队的老兵会和个人，实际上就是军方的“提款机”。缅甸经济控股有限公司(下简称经控)是缅甸最大的企业。

还有三家公司因“由缅甸军方或安全部队拥有或控制，或直接或间接为其或意图代表其行事”而被指控，它们是：缅甸红宝石企业、缅甸皇家玉业有限公司和Cancri（宝石和珠宝）公司。此外，14014号行政命令还将影响许多与SDN名单上的个人和实体机构做生意的人员和组织。（评：军方应对制裁的经验如此老道，小编猜想军方就算个人遭到制裁、也能通过代理人轻易规避这些影响）

三、 制裁将如何进行？

14014行政令授权冻结所有位于美国或美国持有的财产，以及被制裁者的利益。这意味着被制裁者将无法获得或使用包括银行资金在内的所有财产，除非相关人员获得美国海外资产控制办公室（OFAC）的授权，这实质上是禁止美国与被制裁者的所有交易。同时，新的出口管制措施很可能会将缅甸国民和实体机构列入美国政府的实体名单或“被拒绝人员名单”。美国商务部工业和安全局负责这些出口管制，相关规定包含在该部门的《出口管理条例》中。（看到这里细心的读者应该会发现已经出现了三种清单，小编帮忙做了梳理~~）

从本质上讲，制裁将切断这些个人或实体机构与美国商品、软件和技术的联系，包括任何含有美国内容的大量非美国商品。这实际上可以阻断被制裁者在电信、航空航天和半导体等诸多行业采购物资的能力。

四、与军方有联系的实体机构有哪些，为什么对缅甸经济很重要？

缅甸军方通过旗下的两家军企掌控着缅甸经济的诸多领域。在政变发生后的几天内，有两家外资公司当即表示将结束与军方的商业合作——第一家是日本麒麟控股，该公司与经控成立了合资企业，生产当地主要品牌之一的“缅甸啤酒（Myanmar Beer）”；第二家是弗吉尼亚烟草公司（Virginia Tobacco Co.），由新加坡富豪、雷蛇公司联合创办人林卡林（Lim Kaling）与军方有关联合资企业的部分所有者控股，该公司是缅甸顶级香烟制造商。

与此同时，全国各地的抗议者都加入了抵制与军方有关的产品的网上运动，包括缅甸啤酒和缅甸与越南军方公司的电信合资企业Mytel。连锁超市CityMart的一些分店也清除了“缅甸啤酒”的库存。2月16日，新加坡外交部长在新加坡议会上建议，在讨论缅甸政变的时候，要将政治和商业分开后，随即缅甸民众开始在社交媒体呼吁抵制新加坡品牌，包括新加坡品牌美滋锅（Beauty in thePot）、翡翠（Crystal Jade）、面包新语（Bread Talk）、拉面Ippudo和亚坤（Ya Kun Kaya Toast）等都成为了民众抵制的目标。新加坡大使馆外，也发生了抗议活动。

△图：2011-2020年缅甸批准的外国直接投资额（根据DICA数据制）

然而，靠与军方相关公司断绝关系施加外部压力的事情并不新鲜。更早的一波是在针对缅甸“罗兴亚人问题”的联合国实况调查团在2019年发布了一份关于军方商业联系的报告之后。该报告记录了两个军企的性质，并确定了约60家参与军方商业网络的外国公司。报告发布后，Espri和西联公司等跨国公司切段了与军方关联实体机构的联系。（评：包括丹敏乌在内的数位缅甸问题专家认为这项研究内容滞后，没能反应缅甸最新的真实状况）

根据缅甸企业责任中心和咨询公司Yever发布的《Pwint Thit Sa 2020》报告，自2011年缅甸开始经济改革和自由化以来，外国投资者已经可以在大多数经济领域避开军方旗下公司，如银行、水泥和电信等行业。

五、制裁对外国和缅甸国内的企业有什么风险？

法律专家认为，对于非美国公司和人员来说，虽然仍然能够在缅甸或与缅甸人做生意，但他们将不得不仔细评估美国制裁的影响，以避免无意中违反制裁规定，这可能会导致与军方做生意获得的利益小于损失。

另一个考虑因素与金融业有关，特别是那些与美国关系密切的公司。他们将需要确保严格遵守美国的制裁措施，制裁会影响到与缅甸有关的支付、融资和其他交易结算。也有专家认为，美国等国的制裁可能会进一步将缅甸推向北京。众所周知，缅甸生产的很多宝石都出口到中国。

这里不得不谈到日本，虽然日本在缅甸直接投资看上去不多，但却有大量的援助。相对于从经济上制裁缅甸，日本更倾向于通过自己的特殊关系与渠道，持续与军方交涉。3月初，军政府任命的外交部长温那貌伦曾与日本驻缅甸大使丸山市郎会见。丸山市郎缅语十分流利，与缅甸军方和民选政府都保持着良好的关系。另一方面，日媒亦报导，日本政府已经私下暂停一切新的开发援助，期待以此作为筹码，但目前仍未对外公布，而是希望透过私下与军方进行交涉，以避免此举被解读成“对军方采取制裁行动”。

六、缅甸的非军工企业面临哪些风险？

政变以来，民众的反抗一直针对军方所有的公司。但随着数以万计的抗议者情绪高涨，急于拥护军方政权的企业主可能会发现自己被卷入公众和民间团体支持的抵制运动中。餐馆、酒店和消费品制造商等拥有面向消费者业务的大企业集团将更容易受到这些压力的影响。

一些缅甸活动人士谴责接受军政府统治的企业，因为这些企业向员工施压，不让他们参加公民抗命运动（CDM）。在上一任军政权时期，西方国家的签证禁令还覆盖了被认为依赖军方庇护的知名商人，这一限制削弱了他们建立国际商业伙伴关系的能力。这种禁令可能被重启，名单中可能会包括愿意参加军政府招标项目的商人。

七、制裁效果（根据ICG 2月16日《缅甸政变及应对》报告节选摘编）

2011年缅甸启动民主化改革前，西方对缅制裁主要分三类：（1）暂停发展援助和技术援助；（2）针对被点名的个人和实体机构的制裁：（3）投资和贸易禁令（逐步从武器禁运到取消最惠国待遇，再到投资禁令，最后是贸易禁令）。

西方普遍认为这些制裁的效果并不突出，尤其是贸易和投资制裁，限制了缅甸经济发展，对普通民众的就业造成影响。因为他们除了在非正规经济部门之外，几乎没有其他谋生选择，因此制裁对最脆弱人群的影响更为严重。而且在这些禁令生效前，许多西方公司和跨国公司就已经决定退出缅甸市场，因为它们担心声誉受损，或者担心成为西方活动组织、缅甸流亡团体发起抵制运动的对象。比如2003年美国的进口禁令，禁令生效时没有任何提前警告或宽限期，也没有尝试在实施前与缅甸当局谈判，使得数万名缅甸年轻女性一夜之间失去了工作。

[相关研究：Richard Horsey, Ending Forced Labour in Myanmar (London, 2011) 《结束缅甸的强迫劳动》, p. 196; Toshihiro Kudo，“The Impact of United States Sanctions on the Myanmar Garment Industry” （《美国制裁对缅甸服装业的影响》）, Institute of Developing Economies, December 2005.]

到了2000年代末，许多西方国家认识到通过制裁向缅施加国际压力并未奏效，甚至产生了反作用。国际危机组织根据几位密切参与缅甸2011年改革的受访得出结论称“国际压力与制裁并非触发改革进程的关键要素。将军们重新与西方国家联合是为了制衡中国在缅甸日益增长的影响力。”

此外，制裁并不影响军方的实际利益，甚至可能还反对来对军人精英集团有利——因为制裁举措的落实很难被监管，而且因制裁额外提高的交易成本挤出了其他竞争者，从而使军方及其商业伙伴受益。尤其是那些利润率高(通常是由于军政府治下拥有垄断特权)和有海外关系(例如可以在新加坡设立控股公司)的公司最能吸收较高的交易成本和(或)找到规避制裁的办法。最后，制裁还削弱了管理国家、推动改革的公务员团队的能力。任何一个政府，无论是集权政府还是普选制政府，都必须依靠同样的官僚机构来执行其政策议程。

八、（跳出制裁）外界的压力会左右今天的将军们吗？（ICG 2月16日《缅甸政变及应对》报告节选摘编）

没有任何迹象表明，外部行为体如今可以对缅甸军方施加比过去更多的影响力。有几个原因：首先，军方决定发动政变意味着他们已经准备好牺牲过去十年自由化带来的国际认可和经济效益。第二，军方旗下的企业主要集中在国内市场或邻国，因此不太可能受到西方制裁的伤害。第三，军方领导人仍与重要的国际行为体保持着密切的联盟关系（指俄罗斯和中国）。至于东盟，该集团以尽可能不插手其成员国的政治事务而闻名。这次政变肯定会考验缅甸其他的对外关系，但军方显然已经认定他们能够用一定的国际支持去抵消那些使他们生活过于困难的外部压力。

作为地区重量级国家和拥有否决权的安理会成员，中国的立场很重要。联合国安全理事会2月4日的新闻声明措辞相对强硬，认定中国对缅甸“军事接管”和“后院起火”感到不安。在过去十年中，北京与昂山素季建立了较好的关系，中国很可能担心缅甸事变后的“重大功能失调”会损害中方在缅的大量投资，而且任何不稳定因素都可能蔓延到中缅边境。不过，未来北京有可能会以双边和私下的方式向缅方表达这些感受；而在多边场合，如安理会和2月12日在日内瓦召开的联合国人权理事会特别会议上通过的决议，可能会在一段时间内成为联合国对缅甸采取“集体行动”的一个重要标志。（注：报告发表日期是2月16日）

此外，过去十年里与缅甸建立了密切的经济、安全和政治关系的亚洲国家也可能会对缅军施加一定影响，或者至少在探索军方与前文官政府之间对话的可能性方面发挥核心作用。日本已通过投资、发展援助、外交接触和军事合作担当起了一个重要角色。2020年11月的选举后，日本特使在若开邦出人意料地促成了非正式停火，足以证明东京对缅军的影响力。缅甸人普遍对日本的看法非常积极，并把日本当作制衡中国影响力的备选项。报告称东京可在保持与内比都的渠道畅通方面可发挥重要作用。

缅甸的东盟邻国也具有影响力，尽管东盟及其部分成员国的早期反应表明，许多国家将对缅甸的“内政”采取不干涉的态度。众所周知，东盟不评论任何成员国的内政，而一些东南亚国家考虑到自身的政治制度，可能并不关心缅甸的制度状况。尽管如此，东盟仍有一些风险不容忽视。如果内比都重现军政府的统治，而东盟又未做出任何有意义的反应，那么东盟的国际地位就会降低；如果军方对抗议者进行镇压，东盟就更应该成为一个更加积极主动、参与问题解决的团体。况且，缅甸早在2000年代就成为东盟与美国、欧盟关系中的一根刺，尽管这从未转化为东盟对军方施加有意义的压力。印尼和马来西亚联合要求就缅甸问题召开外长级特别会议，表明一些成员国至少对缅甸问题感到担忧。