来源：底线思维

6月24日上午，国务院总理李强结束首次出访，回到北京。

在德法访问期间，面对欧美社会宣扬的“去风险化”，李强总理指出，应该把防风险的主导权还给企业；防风险和合作不是对立的，不合作才是最大的风险，不发展才是最大的不安全。中国愿与国际社会一道，促进贸易和投资自由化便利化，旗帜鲜明地反对贸易保护主义和各种形式的“脱钩断链”。

与此同时，近期德法国内也出现若干动向，德国发布首份国家安全战略，担任北约史上最大规模空演总指挥；法国总统马克龙则一边表示想参加金砖峰会，一边指责北约秘书长人选；德法轴心之间的裂缝似乎在加深？

德国、乃至欧盟在对中国的三重定位中明确提到“制度性对手”，并高呼对华“去风险化”，但是否意识到“去风险”本身就是巨大风险？

既是伙伴又是对手的关系，将如何影响中国对欧政策？对欧工作又有哪些抓手？

对此，观察者网采访了同济大学德国研究中心副主任伍慧萍教授。

受访人/ 伍慧萍

同济大学德国研究中心副主任，教授

观察者网：为什么德国国家安全战略的出台拖延如此长时间？德国社民党议员阿尔特称，由于德国没有战略文化传统，过去70年一直将战略问题丢给北约，如今是一个重要的文化变革，需要一定时间。怎么看德国打破这个传统，处于“时代转折”中的德国，将转向哪个方向？您对这份战略整体印象如何，有没有特别值得观察的地方？

伍慧萍：德国国家安全战略的出台的确拖了较长时间，德国新政府是2021年12月正式上台，当时的联合执政协议中就已经提出制定国家安全战略的目标，2022年3月18日正式启动，原本预计耗时一年左右，准备在今年2月的慕安会期间出台，但后来一直往后拖，直到6月14日德国内阁才正式公布，而且在这之前媒体也没有披露文本内容。

其中的主要原因，一是联邦政府内部各部委之间对相关问题及文本细节存在较大分歧，二是联邦和各州层面也因为分权问题有比较多的异议，比如关于灾难防治、网络攻击等方面的管辖权，联邦政府希望扩权，但各州对此存疑。尤其在一些争议性较大的问题上，各部门之间的矛盾比较多，最明显的例子是，最终出台的国家安全战略里面没有提到国家安全委员会。目前德国联邦政府设有联邦安全委员会，原本希望效仿美国模式，成立一个国家安全委员会，由总理府负责协调、制定国家安全政策；但因为外交部由绿党主导，如果由总理府协调就意味着在重要外交问题上的权力被削弱，所以外交部反对设立。

德国国家安全战略打破了过去的传统，之前安全政策都是由国防部牵头制定，但首部国家安全战略恰恰是外交部牵头，经跨部委协调，几乎所有部门、甚至连教研部都牵扯其中，结果就是跨部门的分歧明显。而且，德国原本计划在国家安全战略的框架下再制定一个新的中国战略，但现在看来中国战略什么时候能出台更不确定，各方在关键内容的表述上分歧更多。

从历史纵向来看，二战以后德国长期在军事上奉行所谓的克制文化，因为国家安全战略首要涉及传统意义上的安全，所以对德国而言，出台首部国家安全战略这一事实本身就已经打破了此前的束缚。

由于两次世界大战的负面历史经历，战后德国很少谈宏大战略，选择将北约作为军事保护伞，自身更注重发展文明国家这类非军事的民事实力，更多地强调政治价值观、规范性权力，聚焦于发展经济实力，建设福利国家，而在安全战略方面向来不会主动谈及。

但我个人认为，最晚是从两德统一之后，德国的战略文化发生了较大的变化，因为德国的自我认知有了非常大的转变。一般来讲，大国都会出台国家安全战略，阐述其如何认知国际局势、周边环境，如何评估全局性的挑战，如何界定自身的角色。两德统一后，德国认为自己成为一个正常国家，在这方面开始有所思考。

如今，德国进一步打破过去的传统，主要是两方面的内外驱动力，一个是前面提到的国家转型，统一之后整体实力上升，伴随着国家崛起，自然而然有了内生驱动力，开始需要更周全地考虑一些时代问题，对国际环境、自身定位，至少要有战略上的表述。

二是，外部驱动力也很重要，因为德国联合政府在2021年底上台后就明确表示要制定国家安全战略，但选在去年3月18日启动，关键因素就是俄乌冲突；战争爆发后，总理朔尔茨提出“时代转折”这一论断，意味着德国外交政策、安全政策等都正在经历相应的转折。所以，俄乌冲突一定程度上是重大的外部刺激。

内外两方面因素促使德国克服了内部各种分歧，最终出台这样一份战略。

德国出台首份国家安全战略 图自路透社

观察者网：不过矛盾的是，俄乌战争爆发后，德国乃至整个欧盟恰恰与北约之间变得更协调一致，在外界看来这似乎与德国推出国家安全战略的目的有所相悖，怎么理解德国人的这套逻辑？他们观念中的独立与协调一致（无论是北约还是欧盟）究竟是什么意思？另一层面是，因为北约最早成立的目的之一是有监督战后德国的意图，所以与战败国的约束有关吗？

伍慧萍：北约首任秘书长曾经说过，成立北约的目的就是挡住俄国人、留住美国人、压制德国人。但随着时间推移，这些目标也在发生变化。

我觉得，如果当下还是使用二战后对战败国德国的约束这样一种认知，其实是过时的。两德统一三十多年，德国早已走出战后初期的生存状态。随着国家整体实力的提高，它不仅是经济强国，也希望在政治上逐渐发挥更大作用，在欧盟、在全球发挥领导力。德国的自我认知中，已经自视为一个正常国家。所以，出台一部国家安全战略，也是展现这方面的雄心。

事实上，我原本预期它可能在国家安全战略中更多谈论德国的领导作用。因为之前官方的各种表态中，越来越多地提出德国要承担领导作用，甚至包括军事领域；但从实际出台的文件来看，相关表述还是比较谨慎的，没有提及领导力，提的是更多的责任。

至于是否会影响德国跟北约之间的关系，出于战后历史经验的缘故，德国国家安全战略中反复强调德国外交的两个支柱，一是欧洲一体化，这一点延续两德统一之前的传统，始终将德国的发展壮大放在欧洲一体化框架之下，跟欧盟的外交与安全战略相符，只有这样才可以打消其他国家对德国崛起的顾虑。

二是跨大西洋关系，强调北约框架下的美欧合作。这两大支柱贯穿于国家安全战略。这在一定程度上体现了德国战后的历史经验，对于德国而言，这一经验是成功的，德国也由此形成路径依赖。

二战之后，原本北约的针对对象就是打压德国，但实际上到了1955年，德国在北约的框架下实现重新武装，再后来德国主动在军事安全领域选择将北约的核保护伞作为本国的安全保障。

1955年，德意志联邦共和国加入北约。

可能我们国内会有一些观点认为，这样做相当于丧失了独立的军事主权、谈何独立国家，但他们的理念确实跟我们不太一样，而且在客观实践中，由于北约的存在，德国完全不用担心在军事领域的安全问题，可以利用更多的资源去推动自己的福利国家建设，发展软实力影响等等。这是德国的一套政治逻辑。

当下俄乌冲突确实对德国产生了现实刺激，不过在如何应对和发展欧洲防务方面，德国跟法国还不太一样，虽然德国人也提欧洲独立防务，强调应当建立欧洲的防务体系，但它的前提是在北约框架下。比如，刚刚在德国本土举行的北约有史以来最大规模的空中演习“空中卫士2023”（Air Defender 2023），德国就担任整个演习行动的总指挥。

可见，德国正在寻求北约内部的领导力，在北约的一些任务中承担领导作用；它希望自己在军事方面产生一定影响力，但是在欧洲、北约的框架下。

北约秘书长斯托尔滕贝格在“空中卫士2023”演习现场 图自北约官方网站

观察者网：不过提到这一点，正好也令人想起另一个对照物——位于东亚的日本，同样是二战战败国，在战后国际政治中与德国有着不同的路径选择，拥有的国际地位也大相径庭，但最近日本在军事、安全领域的动作非常积极，引起了周边地区的警惕，所以从这个角度来讲，是否可以对这两个战后国家的当下现实做一些对照？

伍慧萍：从国家地位而言，德国和日本还是存在较大差别。当然，我们可以看到德国在军事方面的投入越来越多，默克尔任期内还跟特朗普政府争执2%军费开支的问题，但这次国家安全战略中已明确这一承诺，具体是从明年开始，按跨年的平均数来计算达到军备开支2%的标准。而且俄乌冲突后，德国也提出1000亿欧元的特别基金，努力发展军事实力。在欧洲本土安全问题上，德国在北约框架下的表现越来越活跃。

但是，需要指出的是，德国在军事方面发挥作用，并没有引发周边邻国太多的疑虑或者担忧，更多的反应是期待德国发挥作用。这和日本还是有点区别。

德国周边的国家，除了俄罗斯之外，大多是欧盟成员国，相互之间是盟友关系；而德国选择了一条相对稳健的崛起道路，反复强调欧盟体制，在军事上也维护北约框架。所以，一个强大的德国是否会成为欧洲的安全隐患，周边国家对此并没有太大顾虑，反倒有较大的期待。这一点和日本及东亚的环境还是有区别的。

观察者网：其实，除了国家安全战略之外，朔尔茨还提到未来会有一个详实的对华战略，在目前的各方博弈中，会在短期内出台吗？最近明镜周刊对此有一个评论：“去风险化”是一个动听的词，但要上升为战略，需要弄清中国的风险到底在哪里，什么样的反制措施更合适；从国家安全战略的涉华内容到可能出台的对华战略，您怎么评估德国的对华政策？另外，对于“去风险化”本身可能成为一种风险，德国内部是怎么评估这个问题的？

伍慧萍：其实前面谈到对国家安全战略的整体印象时，我还没有非常明确的回答，我的印象就是整体内容比较平淡，更多是粗线条的框架性内容，它是一份原则性指南，而不是具体操作手册。

这个战略是各个部委、各方力量妥协下的产物，经过多轮修改，跨部委协调，所以表述比较谨慎、温和，包括涉华问题也是如此，通篇没有提到敏感问题。

战略明确提出德国对中国的三重定位，其中第三重“制度性对手”早在2019年就开始提，但现在则是更加强化。

但这里要指出的是，德国并不是吸收了美国的说法，第三重的新定位最早就是德国人提出来的，是德国联邦工业联合会、也就是德国经济界的说法，接着慢慢变成欧盟版本——2019年3月份被纳入欧盟最新的对华战略表述，所以确切说，是德国的对华认知影响了欧洲。在这次的国家安全战略中，则是具体变成“去风险化”概念。

所谓去风险化，德国人很早就在提，因为他们的认知是对中国的依赖性太强，必须降低依赖性，换一种表述就是去风险或降低风险。现在，这个概念成为德国和欧盟对华政策的基本指导性原则，甚至连G7也开始使用。

至于新的中国战略到底什么时候出来，恐怕德国人也说不准时间，主要原因是各部委之间的分歧。事实上，早在去年，德国媒体就已经曝光基本文本，但至今仍迟迟不出，说明政府内部对于具体表述仍存矛盾。

当然，尽管都用“去风险化”概念，但德国的对华定位跟美国的对华定位还是不一样，美国把中国作为最主要的战略竞争对手，但德国乃至欧盟还是三重定位，并反复强调是去风险而不是脱钩。

某种程度上说明他们对中国的认知非常矛盾，一方面看到了制度竞争，意识到了他们所认为的风险，毕竟双方的政治互信还是比较有限；另一方面，从2016年开始中国就成为德国最大的贸易伙伴，目前也是欧盟最大的贸易伙伴，所以不可能脱钩，只能选择“去风险化”这一表述。

俄乌冲突客观上又在背后“推了一把”。德国人、欧洲人发现对俄罗斯的能源依赖太强，导致现在很被动；当他们复盘比较俄依赖和对华依赖，发现对华依赖远远超过俄罗斯，是一种全面性的依赖，于是得出一个在我们看来不太正确的结论，即需要降低对华依赖，并将此作为指导性原则。

未来德国、欧洲会陆续出台具体限制措施，其实现在已经有很多了，比如对中企的投资审查，再比如限制德商在华投资、收紧政府投资担保，出台供应链法等等，去风险化的工具还是不少。德国在去风险化的框架下发展多元化战略，即不仅跟中国做生意，也要考虑跟其他国家拓展经贸合作关系。

德国汉堡港口与物流股份公司6月19日发布声明，在完成最终投资审查程序后，该公司与中远海运就汉堡港“福地”集装箱码头签署最终股权收购协议。当时正值中国国务院总理李强访问德国。资料图

观察者网：其实在外界看来，道理都懂，但问题是在这个转型过程中的成本、风险掌控，德国政府是怎么评估的？另外，他们反复提“经济安全”，从经济角度来看，很多时候是市场选择的结果，并不一定完全跟政府想要的方向一致。有德国智库提出，德国应进一步弄清如何定义“经济安全”，有必要广泛考虑，但不应过度；对于企业行为应有所容忍，宏观经济和企业会有不同看法，等等。事实上，最近德国和欧洲经济表现并不理想，这套原则性概念在其内部认可度会不会受到质疑？

伍慧萍：这一点其实已经没什么太大后撤空间了，目前在德国及欧洲政界已经达成共识，即在经济、贸易等领域保持对华接触，不寻求脱钩，但是政策制定者越来越认可存在国家安全风险及制度性对抗，国家安全意识日益增强。德国国家安全战略强调整体国家安全观，认为国家安全不仅涉及到传统的军事、国防等，也包括经济、教育等非传统安全领域。

这意味着，整体的政策环境发生了巨大转折，经济界也难逃影响；今后欧洲、德国在与中国的经贸往来中，国家安全因素的考量是不可避免的趋势。

过去一年，中资入股汉堡港一波三折。最近德国政府批准对英特尔补贴100亿欧元在德国东部建芯片厂，试想如果是中资并购德国芯片企业，几乎是不可能的事情；换句话说，他们认为英特尔在德国投资是不存在国家安全风险的，这背后是中德之间仍旧缺乏信任基础。

德国政府的这种政策导向对企业界会产生深远影响。李强总理访问德国出席中德政府磋商，他在跟德国经济界会谈时提出，防风险是必要的，但防风险与合作并不冲突，而且应该把防风险的主导权还给企业。李强总理的这段发言，在很大程度上是希望引导德国的民间和企业，能够客观看待风险问题及单向依赖性高的担忧。

观察者网：那么德国民间、企业界对这些呼吁的反响如何？其实我们看国内报道时，可以明显感受到德国经济界对中国市场、包括与中国政府的交往还是比较频繁、甚至可以说友好的，尤其是跟其他欧美国家相比。未来中德之间会不会出现经济领域比较热、政治层面比较冷的状况，抑或二轨外交活跃的情况？

伍慧萍：目前德国政府的政策引导很明显，对企业界的影响是实实在在的。

中国仍旧是德国最大的贸易伙伴，而且去年势头也还不错，但今年第一季度，无论是德国从中国的进口还有对中国的出口都有所减少，一定程度上是政府指挥棒在发挥作用。

在这种政策引导下，大企业由于长期深耕中国，资源比较多，更加熟悉中国市场，所以目前在华投资势头还比较好。之前有调查数据显示，去年德国在华直接投资占整个欧盟在华直接投资的85%，说明德国大企业对在华投资仍持有较大信心。但中小企业就明显比较谨慎，它们对中国市场环境不太熟悉，即便原本有投资意向，受到当下政策环境的影响，也可能放弃来华投资。

这种政冷经热的趋势会持续一段时间，经济界希望推动、至少是维持中德之间的合作基础，这里面需要我们做更细致的工作，不断地阐释相关政策，引导他们辩证客观地看待依存度的问题。

整体而言，中德经贸合作是目前中德之间最重要的一个稳定因素。我们希望通过政治高层的战略沟通，政府磋商机制和战略对话的进行，一定程度上提增强政治互信基础。

在二轨外交方面，除了应当加强经济界、高校、智库的交流之外，还可以在德国地方政府层面多下功夫，这是当前环境下，我们应当重点去争取的力量。

观察者网：这里想到一个小插曲，就在德国国家安全战略发布当天，发生一个小风波，中国光伏企业高管在入境德国时被带走配合调查，尽管事后看起来更像插曲，但在国内还是引起不小波澜。尤其在现在的地缘政治下，大家对此类事件会比较敏感谨慎，无论是企业人士还是学者研究人员等等，难免担心会不会成为一个国家政党政治或大国竞争的“牺牲品”？您怎么看这些担忧？

伍慧萍：对于这起事件本身，实际内情并不很清楚，不好做判断是否具有针对性，或者是否会牵涉更大范围，也许只是个案。

但在当下的政策环境之下，涉及到敏感领域的活动会受到一定限制，即便是中德之间低政治领域也会受到影响，比如一些学者到德国访学的签证可能会比较困难；高校合作、技术合作，尤其在德方看来是军民两用的一些项目合作，会受到更加严格的审查；国防军工就更不可能了。

当地时间6月19日下午，国务院总理李强在柏林同德国工商界代表座谈交流。新华社记者 丁林摄

观察者网：李强总理首次出访选择德法两国，其实比较这两个目的地，今年初马克龙访华之后，中法关系和中德关系似乎存在一些落差。最近马克龙又有了新表态，希望参加金砖峰会，对北约秘书长人选表示异议，您怎么看中法和中德的温差，以及马克龙最新的表态？如果争议长期化，会在欧洲内部引起一些什么效应？

伍慧萍：法国和德国的外交传统是有区别的，这一点过去采访中也提过。法国更倾向大国外交传统，有更清晰的全局观，心态也更开放一些，突出自己作为一个独立主权大国应该与各阵营发展友好关系，但它也强调跟美国紧密的盟友关系，包括马克龙访美期间也强调这一点，对此我们不应有误判。只不过，法国对美国盟友的认可程度比德国要稍微弱一些，对北约的批评更多一些，更突出发展欧洲的独立防务。

至于德国，我们看到在俄乌冲突后，在安全架构上更加倚重北约，自身也希望在北约内部强化欧洲支柱，阵营归属意识更强。

这是德法的分歧，但我们也不能过于放大这种分歧。比如说，现在国内可能认为法国在对华问题上更为友好，但其实也不能抱太大期待，在一些根本性原则性问题上，德法的基本表态还是归属西方阵营，只不过德国人可能更实在一些，有些问题会直截了当指出来。

德法在一些重大问题上的默契程度跟默克尔时期相比确实明显下降，政策协调度和合作紧密度都有所影响，这会对欧洲事务的解决带来问题。俄乌冲突持续至今，欧盟也很难主导欧洲的安全格局，必须依赖北约，德法之间的协调明显不够。

观察者网：从中国的角度来讲，是否会出现这样一种情况：过去我们常常讲欧洲团结，希望一个团结的欧洲在国际地缘政治中成为重要一极，中国也支持欧洲发挥更大作用；但现在的局势是俄乌冲突、中美竞争等，欧洲整体更靠向美国、政策制定美国化，相比之下法国的对华态度似乎更和缓一些、对美国、北约的态度也略微强势一些，这样一来欧洲内部的分歧或分裂，是否有可能成为我们去做工作的地方，怎么看这种设想？引用英国政治剧里面的一句话，一个分裂的欧洲对我们更加有利。

伍慧萍：首先，我觉得欧洲政策“美国化”这一说法不太妥当。其实西方政治都是如此，政党竞争决定了政策输出过程必然存在不稳定因素，这不是美国独有的特点，也不是欧洲政治受到美国影响，而是西方民主政治的共性。在这种政治生态下，政策缺乏长期性和稳定性，可能会缺乏长期的战略。

其次，欧美舆论一直指责中国对欧洲“分而治之”，但其实美国对欧洲也是如此，欧洲内部确实有不同的国家、不同的政策立场、不同的政党力量、不同的政要，无论从现实利益还是自身理念来讲，就是存在很多分歧，这是客观事实。

这种分歧对我们来讲未尝不是一件好事，但这种情况不仅我们看到了，美国或其他国家也看到了。拉姆斯菲尔德提出“新欧洲老欧洲”，特朗普时期更注重拉拢中东欧国家，现在也是如此，美国强调波罗的海国家、波兰等国的利益，一定程度上也是在利用欧洲内部的分裂，渗透自己的影响力。

欧洲内部有不同的立场、不同的声音存在，可以为我们争取更多的友华力量提供抓手。就像德国对华战略因为内部分歧过大迟迟不能出台，这个结果对我们来讲也不是坏事。

当然，我们在思考中欧关系时，也不能忽略俄乌冲突带来的不利影响；无论中方如何表态，欧洲始终将中俄绑定起来，这对我们处理一些事务时会有所掣肘。

中德中欧之间有分歧很正常，但中国在处理对欧关系时更多的强调共识，突出合作的一面，希望可以尽量争取，这也会成为一种新常态。