香港镜报 米图

    民航专家对民航系统的反腐改革给出建议，航班时刻资源市场配置改革，应将时刻分配行为透明化、公开化，杜绝暗箱操作，把资源整个分配过程直接拿到桌面上来。这样才可减少「非市场」方式调配航班时刻中的腐败行为，为合理分配公共资源提供程序保障和监督保障。也有不少业内人士呼吁，在航班时刻分配机制上体现公开、公平的原则同时，也可以借鉴国外做法。

    2015年末，新一任中国民用航空局党组书记冯正霖走马上任，2016年1月12日，冯正霖又被国务院任命为中国民用航空局局长。超期服役两年的原局长、党组书记李家祥退休。在冯正霖上任第二天，中国民航历史上首次航班时刻拍卖在广州开拍，开创了中国民航历史新篇章。这也许可以视为，中国民航治疗腐败的新开端。

    中国民航治疗腐败新举措

    继广州白云机场拿出九组航班时刻公开拍出「天价」之后，上海浦东机场也于今年1月5日公布了航班时刻市场配置改革方案，与广州拍卖不同，上海采取了「抽签+使用费」的模式。

    业内专家指出，两种方式都是交由市场去配置稀缺资源，目的在于去除民航系统的权力寻租空间，有利于消除中国民航业内的腐败。

    中国民航界的腐败，由来已久，腐败状况往往触目惊心。以近期中央巡视暴露出的问题为例，2014年末，中央巡视组对南航巡视后，多名高管相继落马，随后，南航一把手——副省级总经理司献民也落马接受调查；2015年第二轮巡视后，中央巡视组指出，中国民航局行业性腐败问题严重。     

    在中国反腐日益深入的背景下，中国民航业的腐败已经到了揭开盖，治病疗伤的阶段。此次的航班时刻拍卖，即是中国民航治理腐败的新举措、新手段之一。

    利用航班时刻寻租由来已久

    中央巡视组在2015年第二轮巡视回馈中指出，民航局一些部门围绕航线、航班时刻搞权力寻租，相关人员利用审批资源收受巨额贿赂，向特定关系航空公司进行利益输送，造成国有资本管理失控。

    此次巡视，将中国民航界利用航线、航班时刻进行权力寻租问题，在中央层面予以曝光，让由来已久的该问题获得了最高关注。此前，该问题已经困绕国内航空公司十数年，并发生了多起大案要案。

    比较典型的是2010年上半年，民航系统系列腐败案，半年时间内，先后有多位民航高官要员落马，包括民航局原副局长宇仁录、民航局华北局原局长黄登科、首都机场原董事长张志忠、国务院发改委民航处原处长匡新等。在系列案件收网时，总部位于广州的南航集团7名中高层管理人员也被检察机关带走，涉案人员中，包括南方航空股份有限公司总工程师张和平。随后，民航中南地区管理局局长、党委书记刘亚军在广深高速铁 路线上撞车身亡。

    这些人腐败案发，大半与「航线时刻」审批有关。当时媒体指，一场前所未有的反腐风暴，正降临民航系统。

    这场风暴，是由审计署审计南航时发现的一笔金额惊人的「航权协调费」引发的。这笔「航权协调费」先是将两位神通广大、出入数十条航线的「能人」庞汉章和魏景波卷入调查。庞汉章、魏景波均在上世纪90年代做民航包机代理起家，积累下民航业内深厚人脉，他们与权势人物黄登科、张志忠一起，构成了食物链的上游。庞汉章、魏景波之长，在于有「通天」之术，能够拿到很多航空公司搞不到的热门航线或黄金时段，通过层层运作，转包出去。与这个灰色生态系统相伴随，一边是国有及民营航空公司，另一边则是手眼通天的代理人们。将权势人物及其代理人们捆绑在一起的，则是一条条流淌?黄金的航线。

    南航之所以与庞汉章搭上关系，源于南航的「北京战略」。2005年前，根据中国的基地航空设置，南航主要围绕广州基地发展，东航主要围绕上海基地发展，国航主要围绕北京基地发展。但广州机场周边有香港、澳门、深圳、珠海四个大机场分流，南航面临竞争压力。2004年开始，南航开始发展「北京战略」，成功进驻首都机场1号航站楼。2005年7月，南航又投资11亿元兴建北京分公司，打造南航在北方最大的基地。但此时，三大航势力范围已定，南航争取北京始发航线难上加难。正是在这段时间，南航多家下属分公司与庞汉章签署合作协议，开通数十条北京飞往湖南、广西及湖北等地的新增航线航班。

    南航被审计出的「航线协调费」只是冰山一角，民航寻租灰色生态系统由此揭开了一角。在业务链纷繁复杂的航空业，南航所经历的并不是特例，过于稀缺的航线资源和过于集中的时刻审批，制造出了一个个权力寻租的黑洞。据业内人士透露，一些大型的航空公司每年用于航线交易的费用至少达数亿元。为了拿到资源稀缺的航线及时刻，航空公司拥有五花八门的「公关」手法，这完全由于审批权集中在了少数人手中。在此次案发之前，中国国内所有机场航线均需民航总局批准，随之而来的，是无所不在的权钱交易引诱。

    民航反腐力度浅尝辄止

    2009至2010年系列腐败大案发生后，时任民航局长李家祥对外宣布，民航将加大查办案件的力度，同时更加注重预防和制度建设，特别是通过深化航权航班时刻审批改革，力争从源头上治理腐败。

    当年，民航局分别启动了航权航班时刻分配制度改革、财务资金管理改革、干部人事管理制度改革，还对民航惩防体系进行了重点抽查。2010年1月份，民航局宣布只负责北京、上海、广州三大城市四个机场的区际航权和航班审批许可，其余机场的航权和航班审批许可均下放地方。

    航班审批许可下放后，李家祥又公开表示，民航局将尽快在时刻管理上有所突破，将中国民航航班数据管理系统与航班时刻网络协调系统进行连接，对航权、航班时刻的运行情况进行监控，使航班时刻安排公开透明。

    此前，对于民航业决策权过于集中的弊病，民航局也有所察觉和改进，推进了包括开放市场和规范航权时刻审批制度在内的系列改革。2005年以来，奥凯航空、东星航空、春秋航空等民营航空公司相继成立，市场竞争有了新的参与主体。在事关航权和航线时刻审批方面，有关部门也成立了运输时刻委员会；由私下审批转向公开公示，上网议政；由每年两次的时刻协调会和航线协调会，改为常态化；并且请求纪委参与全过程监督。

    后来的事实表明，这些由民航主管部门自行推动的革新举措力度不够，浅尝辄止，并未让「潜规则」淡出市场，反而大有显性化的趋势。有媒体报道，运输时刻委员会的成立虽然将决定权分化到若干人手中，但其实质却是让航空公司的公关对象扩大化了而已，会议的结果取决于会前的「私下活动」而非公开探讨。2010年，下放地方的航权和航班审批许可又为民航局的地区管理局带来了权力的寻租空间。

    对于这些改革举措，有关专家表示，由于航线航班时刻的稀缺性，如何分配的确是个难题。已经占据航班时刻的航空公司，通常经过了前期的市场投入和市场培养阶段，付出了相当的经营成本，不能简单地「推倒重来」，在国际上也有「先到先得」的通行原则。但后来的航空公司肯定想挤进这些热门航线，也不能完全不给其机会。因此，一方面应进一步扩充航路和空域，另一方面可以更多地引入市场竞争机制，例如对航空公司进行正点率、服务质量、上座率等方面的考核，然后据此安排航班。

    也有专家一针见血地指出，只要包括航线、时刻等航空资源的行政垄断决策局面得不到彻底革新，围绕航空业的各项革新举措就仅仅是止于表面，毫无切实绩效可言。打破行政弊病的要害在于，真正公平地向所有企业开放市场准入、公开透明地推进航线招标、公平合理地分配财政救济资金。

    反腐风波后 死灰复燃

    现实的确如此，民航灰色产业链还在持续活跃地运行。风波过后，一切还是老样子。

    2015年11月4日，中纪委网站对外公布，副省级级别的南航集团总经理司献民涉嫌严重违纪，接受组织调查。该消息是在中央巡视组2014年底对南航巡视之后一年曝出的。对南航巡视结束不久，南航就在2014岁末及2015年初的一周之内出现四名高管接连被查的现象，分别是南方航空股份有限公司副总经理陈港、徐杰波、周岳海，以及运行总监田晓东。在司献民被调查前，南航股份公司又一名副总经理刘纤也落马，股份公司副总级别高管几乎全线沦落。

    随后，2015年7月，中纪委对中国民航局进行了专项巡视，多位系统内官员先后被带走调查，包括民航空管局局长助理刘德华，民航局运输司国内运输处处长苏红，民航局运输司国际航空运输处处长魏洪以及北京首都国际机场股份有限公司总经理史博利等。11月，中国民用航空局党组成员、副局长周来振因涉嫌严重违纪，接受组织调查。周来振是此轮民航反腐中，民航局目前落马的最高级别官员。巡视组在对民航局问题的回馈中，直指长期以来一直被业内所诟病的「潜规则」。

    同一时期，中央对东航的专项巡视，尽管还没有曝出公司级的高层领导落马，但巡视组回馈的问题仍然严重：利用公司资源进行利益输送，有的领导人员成立关联公司进行同业经营；航空货运大量委托代理，客运营销重复奖励机票代理商，大量赠送免优票。此外，选人用人方面规矩意识不强，程序不够规范，个别领导人员「带病提拔」。值得注意的是，巡视组在此轮巡视当中首次使用「个别单位应付干扰巡视工作」的表述。业内人士指出，干扰巡视间接说明了内部问题的存在。

    分析此轮揭出的腐败案，民航系统滋生腐败的温床主要集中在两端，一边是掌握着稀缺资源的行政审批单位，比如民航局及下属地方局；另一边是拥有垄断特权的实权部门，比如航空公司的营销委及机场高管的位置。此前，民航系统有所谓「批、建、票、财」的说法，它们分别代表着航线审批、基础建设、市场营销以及资金管理，是公认腐败多发的四大领域。

    分析人士指，民航局运输司成为这轮反腐的重镇，主要事发还在航线审批。据了解，运输司主要职责涉及17大项，其中最重要的职能，就是对航空公司新开航线航班以及新设航空公司的审批。在中国民航高速增长的年代，掌握有限的航线时刻资源的部门，拥有着绝对天然的权力。

    2010年的民航反腐风暴后，民航局发布了《关于进一步做好航权航班和时刻管理工作的通知》，对航权航班和时刻管理进一步实行简政放权，分级管理。目前，国内大多数航线申请已经由核准制改为登记制，但涉及京沪广「大三角」航线的除外，这也是国内最繁忙的机场，也是航空公司最梦寐以求的航线。民航局运输司仍负责「大三角」航权审批，具体时刻申请则由民航局的各地管理局负责审批，而且缺乏有效监管和退出机制。

    对此，分析人士指出，监管部门的权力下放并没有触及其核心利益，再加上民航系统的腐败是在历史中逐渐形成的，一朝一夕间很难得到根治。

    让权力在阳光下运行

    一位经济学家曾说过，市场化在行政权力的左冲右突中无法发挥作用时，它的寻租的劣根性就会暴露出来。

    对此，民航专家朱文川对民航系统的反腐改革给出建议，航班时刻资源市场配置改革，应将时刻分配行为透明化、公开化，杜绝暗箱操作，把资源整个分配过程直接拿到桌面上来。这样才可减少「非市场」方式调配航班时刻中的腐败行为，为合理分配公共资源提供程序保障和监督保障。

    具体办法可以是，机场将每天可以容纳多少时刻完全公布出来进行招标，航空公司公开竞价，引入市场化手段。这样做，一方面让机场有更大话语权，做到相对公平；另一方面也让稀缺的航线和时刻资源，更有效率地发挥作用。

    还有不少业内人士呼吁，在航班时刻分配机制上体现公开、公平的原则同时，也可以借鉴国外做法。

    如在美国，新增和收回时刻的分配更强调保护新进入航空公司的利益，这些时刻的50%将直接分配给新进入航空公司，剩余50%的时刻将优先分配给在机场提供长期航空运输服务的承运人。而如果航空公司拿到航班时刻后连续两个月内的使用效率不足80%将被收回。此外，美国还建立了一个统一的航班时刻二级交易市场。允许各家航空公司将自己的航班时刻存量，以有偿的方式拿到航班时刻二级交易市场上出租、出售、转让、抵押和拍卖。

    航权及时刻黑洞只是民航系统腐败的一角，更多的如基础建设、市场营销以及资金管理等领域的腐败，不仅考验着民航局等政府部门和监管机构，也考验着走向国际的中国航空公司的管理水平。这些都不是一朝一夕能够解决的。