刘甲颂

    市场决定资源分配，企业产权明晰经营自主，政府依法行政维护公正秩序——这是「供给侧改革」成功的标志，也是完成这项改革的保障。供给侧改革最关键的环节是「制度供给」的改革。政府需要从「主导」、操控的经济领域中大幅度退出，从享有无限权力的管制型政府，变为权力有限、积极作为、依法行政、服务到位的服务型、治理型政府。

    2016年对执政已届三年的中共高层来说，可谓颇具挑战性。

    把防范风险摆在突出位置

    新年伊始，台湾地区领导人选举，选举结果虽在中共高层预料之中，但是接受一个强烈主张「台独」政党的领导人作为台湾地区领导人这个事实，无论如何都不能说是一件令人愉快的事。有消息称，中共高层正在密切观察台湾地区新任领导人的一言一行及两岸关系的最新动向，高层内近期以来多次就「对台工作」进行会商，制定应对不同重大事变发生的行动预案。有研究人士指出，这次台湾大选中「台独」势力扩张，岛内社会「去中国化」倾向加剧，民众向绿倾斜，是非常值得重视和警惕的一大动向。在这些方面，将会发生的挑战可能更为严峻和具有「压迫性」，更值得执政高层深长思之早作谋划以作应对。

    在经济方面挑战更甚。开年伊始全球股市狂泻，中国经济下行，寒潮阵阵冲击，让中共高层倍感执政压力加大，所以高层内有「2016年是很困难的一年」的说法。这个「很困难」的说法的确有?非同寻常的政治「重量」。不久前，有权威媒体破天荒地透露了中共领导人的一个「内部讲话」摘要，大意是讲「防风险」，认为当前执政风险空前增大，「必须把防风险摆在突出位置，图之于未萌，虑之于未有，力争不出现重大风险或在出现重大风险时扛得住、过得去。」观察人士指出，执政高层的这种「风险意识」，可以说就是他们面对「很困难局面」的一种政治姿态。大约在一年多前，中共领导人所信赖的几位智囊人士就为高层决策作过一项关于防范执政风险的研究，这项研究的成果得到中共领导人认同和采纳。中共领导人认为，「我们面临的重大风险，既包括国内的经济、政治、意识形态、社会风险以及来自自然界的风险，也包括国际经济、政治、军事风险等。」最为担忧的，就是「发生重大风险又扛不住，国家安全就可能面临重大威胁，全面建成小康社会进程就可能被迫中断。」

    中共领导人要求今年要特别注重防范这样几种类型的「风险」：一是那种人们往往轻视、但却有可能演化成大风险的「小风险」；二是由个别风险演化而来的综合风险；三是由局部风险演化而来的区域性或系统性风险；四是由经济风险演化出的社会政治风险；五是由国际风险演化来的国内风险。这五类「风险」演化的一大诱因，在很大程度上可以说就是「经济下行」压力。经济分析人士指出，经济下行条件下，财政紧张，就业紧张，低福利下的民生紧张，社会一系列的利益关系都趋向紧张，政治、社会等各种风险发生「连锁共振」效应的机率必定大大增加。所以说，当下各种风险齐来，源头还是「经济下行」未能得到真正遏制，这是最让执政高层感到困顿的。

    供给侧改革应对经济下行

    去年底的中央经济工作会议，确定以「供给侧结构改革」之策来应对「经济下行」，推动经济尽快走上优质高效「中高速增长」的新常态轨道。将推动经济增长的工作重心从需求侧转向供给侧，提出创新、开放、协调、绿色、共享五大新发展理念和去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务，相对于近些年来一直将需求侧管理当作经济工作的重点和长期工具来说，这是经济指导思想上的一个很大转变和进步。从供给侧的结构改革入手，通过减税、创新、技术进步、产业升级、供给要素市场化等，来解决当下「经济下行不见底」和愈加显现的经济衰退问题，很可能比仅从需求侧入手依靠「投资拉动」更为有效。  

    着手供给侧与着手需求侧的一个最大区别，就是前者更需要对经济体制、机制进行改革，更注重实现经济增长方式的根本转变，而后者则完全相反。从近些年实行需求侧宏观管理及调控的经历可以明显看出，需求侧管理完全不需要体制改革，它对政府主导、计划经济偏好和国企垄断的依赖，与它在推动经济增长上对不断加大投资力度的依赖一样严重。可以说，需求侧管理实施多年并形成一种执政的「路径依赖」，其根本原因之一，就是这种管理不需要对现行的、偏好于计划经济的经济体制进行任何改革，更容易被习惯于对经济活动「上下其手」获取特权利益的党政官员所接受。需求侧管理对市场经济规律的偏离，对市场化改革的耽搁和阻碍，导致了它的失效，造成了对它的否定——这个教训，也是今天的「供给侧结构改革」所要认真汲取的。

    参与为决策层制定「供给侧结构改革」方案的人士指出，「供给侧结构改革」是个新名词，其政策含义，是从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好地满足社会需求，促进经济社会持续健康发展。它的这些要求，除去产能、去库存、去杠杆是新任务和「市场配置资源起决定作用」有新意外，无非就是多年来屡屡提到的「建立与市场经济相适应的体制机制」、「转变经济增长方式」、「走内涵式、集约化的经济发展道路」、「提高经济增长的质量和效益」、「依靠创新和先进技术提高核心竞争力」等等那些目标和任务，也即是说，在相对于社会经济需求的供给一侧，在制度、技术、资本等供给要素上进行改革、创新，优化组合，形成更为先进的生产力格局和供给体系。现在用「供给侧结构改革」这个新提法，将上述这些多年来想做而未做成的事情一并「打包」放在今天重新来做，其意义当然并不仅仅在于遏制当下经济下行颓势将其送上「新常态」，更重要的还在于打造中国发展的新制度新引擎新动力，推动中国实现发展形态的转型和升级，在本世纪内完成向发达国家行列的历史性跨越。     

    着眼于此，「供给侧结构改革」就不能只是在技术、资本、劳力、产业等等层次上下功夫，更不能像「需求侧管理」那样，让「政府主导」拥有那么无限专断、无度扩张的权力。

    关键环节是「制度供给」的改革

    为高层决策提供意见的人士指出，市场决定资源分配，企业产权明晰经营自主，政府依法行政维护公正秩序——这是「供给侧改革」成功的标志，也是完成这项改革的保障。供给侧改革最关键的环节是「制度供给」的改革，这个关键环节的改革主要看两个方面：一是政府能否从它过去「主导」、操控的经济领域中大幅度退出，从享有无限权力的管制型政府，变为权力有限、积极作为、依法行政、服务到位的服务型、治理型政府。行使公权力的政府机构在社会经济活动中拥有过大过多的「自由裁量权」，是与现代国家治理的性质及原则相违背的，既难以保障公平，也无法获得效益。事实证明，政府运用行政权力调控经济活动、配置资源要素、制定和实施产业规划及技术政策，在绝大多数情况下都会对市场经济的正常秩序和有效性造成扭曲破坏，都会造成资源、要素的错配和浪费，这些年来由政府主导的需求侧管理搞出那么巨大的过剩产能和库存，就是有力证明。如果在「供给侧结构改革」上依然任由「政府主导」来安排和操控一切，不对「政府主导」、计划偏好、国企垄断的经济体制进行改革，那么「供给侧结构改革」的结局肯定相当难看。多年来，那些属于供给侧的转变经济增长方式、走创新发展道路、依靠先进技术提升产业竞争力、实现又好又快发展等等动作迟迟未能见功，根本原因之一就在这个「政府主导」体制上。市场经济本身具备保障供给侧结构改革成功的所有条件和「装置」，它唯一缺少的就是有效防范「政府主导」体制对它的干扰和替代——这个缺陷，只有由对「政府主导」体制进行改革、把行政权力更多地挡在市场经济之外来弥补。

    中共十八大以来，执政高层重启改革，「先行一步」之地就在「减少政府审批」这个部位，意在从此打开对「政府主导」体制改革的突破口，说明他们在「用什么体制来保障让市场在配置资源上起决定作用」问题上是有明确改革意向的。这也是供给侧改革的「先发」动作。但是不能不指出，让行政权力退出市场经济，对于多年来早已习惯「政府主导」体制、并从中「获益非浅」的特殊利益阶层来说，等于利益受损被「割肉」，非常痛苦、艰难，必定遭到他们的奋力抵抗。

    事实是，「先行一步」的政府审批制度改革，几年下来收效不大，如今撞在「不作为」的「官墙」上，已变得寸步难行，而由此有望展开的对「政府主导」体制的改革，也只能像以往那样再次搁浅。现在「供给着侧结构改革」正在推开，「政府主导」体制的改革能否按「供给侧结构改革」的内在需要顶在前面实际情况并不乐观。

    「供给侧结构改革」难度最大的一项任务就是去产能、去库存和去杠杆，而过剩产能和库存最多、杠杆率最高的全都在国企和政府那里，这项最难的任务，是「政府主导」来完成，还是市场主导完成？「政府主导」怎么完成？市场主导能否完成？这些问题都有很大争论，也缺少可操作的路径和手段。

    在此情况下，「政府主导」派的那套主张和办法就占有优势。当下在社会舆论和一部份党政官员中，多有「坚决把落后私有企业赶出供给体系」、「对大中型私有企业要一律实行公有化改制」、「要强化国家计划功能，实行国家管控」的声音及论调，反映出维护「政府主导」体制、反对市场化改革方向的那股政治势力的强烈倾向，他们要将「供给侧结构改革」纳入到他们的轨道上。这是给执政高层提出的一道难题。

    国企改革须为供给侧改革开好局

    供给侧改革最关键环节的第二个方面就是国企改革。国企与「政府主导」体制互为一体，前者是后者的物质基础和行政工具，后者是前者存在的政治依托和生存屏障。30多年来，国企改革始终居于改革的中心地位，国企改革的状况决定改革总体的状况，决定经济体制改革的状况；经济体制改革往往从国企改革切入和获得突破，国企改革要从体制改革获得动力和支撑。「供给侧结构改革」在很大程度上也是国企改革，仅在去产能（包括清理僵尸企业）、去库存这个环节，国企改革就要有大承担。产能过剩在上世纪90年代一度也非常严重，政府花大力气处理过，这一轮产能过剩，政府在两三年前就在处理；至于「僵尸企业」，就是那些长期亏损、资不抵债、技术落后、产品没有市场的企业，多年来也想了很多办法来清理。产能过剩、「僵尸企业」这两个问题，实际都与国企密切相关。民企也存在这两个问题，但民企通过市场机制基本上可以处理这两个问题，国企处理起来则很麻烦。如果不推进国企改革，这两个问题的处理就难有突破性进展和根本性变化。国企改革才是货真价实的供给侧改革，也是提振经济的根本之策。

    新一轮国企改革三年前就已提上日程，但是实际进展不大，见效不多，忙于作方案作样子，不触及真问题、深问题，是当下国企改革的基本状况。产权归属模糊，内部治理结构空置，行政干预和保护多，垄断地位强等等，都是国企改革需要解决的问题。然而直到现在，关于国企改革的「顶层设计」方案和其他配套方案全已出台了，但是却未见针对这些问题而提出的切实可行的改革举措。混合所有制的国企改革被人们寄以希望，许多地方也在试行这项改革，但在实际操作上还是政府主导「拉郎配」，民企没有与国企相等的权利地位，而国企则没有明晰的产权地位，这种混合所有制的交易怎么能够产出市场经济的「骄子」着总之，国企改革能不能为供给侧改革打开局面，真正还是未定之数。

    中共十九大政治份量不轻

    今年是本届执政高层任期的第四年，一年多之后的中共十九大，本届高层就要进行组成人员的大更换，根据惯例，除去年龄在68岁以下的两位主要领导人留任外，七人中央常委中五人要退出，而中央政治局委员要退出的比例则就更高了。尽管不是十年一轮的「大换届」，但是高层中有这么高比例的人事更迭，仅从这点看，中共十九大的政治份量就是不轻的。

    胡温一代当年在准备召开中共十七大时，他们就为高层人事安排的提名在较大范围内采取了「海选」方式，试图通过扩大民主选举来解决产生新一代领导人的问题。尽管这种努力仍存在一些缺陷，但方向正确，难能可贵。中共十九大一年后召开，高层人事更迭大，为中共二十大选择和培养新一代领导人的任务重，而以往最高权力继承和交接方式等问题依然未见妥善解决，为高层人事安排和巩固高层现有执政地位提供合法性也很紧迫。

    当此之际，如若经济增长仍在未见底部的下行区间，那么中共十九大在高层人事安排上会出现一种什么局面，就不容易作乐观判断了。不过有消息称，高层人士有意在明年中共十九大前，继续试行胡温一代在中共十七大前采取的那种「海选」 方式，为高层人事安排作出提名，现已让中组部进行调研和方案设计，要求「要比十七大时更进一步，要避免十八大时被令计划这类人扭曲和操纵」。这是一个防范政治风险的正确选择。