秋秋盛丨仰光大学国际关系学院院长; 缅甸外交部下属智库缅甸战略与国际问题研究所高级研究员

截至2017年，缅甸的民主转型已经进行了七年之久。这期间分别由吴登盛总统（2011-2016年）和吴廷觉总统（2016至今）执政。吴登盛总统的改革让缅甸在外交上开拓了道路，创造了广阔的机会空间。2015年“自由而公正”的大选之后，半民选政府向民选政府和平交权。民主转型不仅对缅甸国内政治，对缅甸的外交领域也有影响。1988-2010年缅甸与中国一直保持着亲密的伙伴关系，但吴登盛开启的民主改革对两国关系带来了一些冲击。

中国在缅甸的利益受到了民主转型的波及：体现在中国投资领域，密松水电站项目事件便是一个突出的例证。民主转型对两国关系带来了挑战和考验。两届民选政府都在民主实践中摸索、尝试，因而波及了中国的投资项目。为了让两国关系迈过吴登盛时期的坎坷，现任民盟政府在继续保持着两国政府间、人民之间的互动。在两国之间开展了“穿梭外交”（shuttle diplomacy），高层互访不断，中缅关系持续走高。可以推断的是，民盟政府的外交战略中，缅甸又明显地摆向了中国。那么，为何在民盟政府下缅甸与中国关系能够重新热络起来？

中国在缅甸和平进程中的作用

民盟政府为了实现全国和解，按照21世纪彬龙会议的路线，继续推进和平事业。但是因为部分问题的根源在于民地武组织成员的重新安置、以及民地武的财产等，这些问题尚未解决，和解还尚未实现。中国有没有可能从一个政治玩家（game player）转身变为一个和平缔造者（peace maker）?为了清楚地了解这一点，我们需要分析中国在缅甸的和平进程中起着怎样的作用。

缅甸民众对于民盟政府抱有很高的期望。在过去的六十多年里，缅甸都深陷国内冲突之中，导致国家不稳定，发展也受到限制。正因为如此，政府把获得永久和平当做首要目标，目的在于尽快停止民地武和国防军之间的武装冲突。在中缅边境上的部分民地武组织尚未签署全国停火协议。而中国在缅甸和平进程中扮演重要角色。缅甸政府于2017年4月邀请中国外交部部长王毅访问内比都，即是为了重建两国之间更为友好的常规关系创造了良好条件。

我们来看看中国官方对缅甸和平进程采取的原则——不干涉内政原则、劝和促谈。而在行动层面，首先，中国通过联合国向联合监督委员捐赠了300万美元，其次，中国与缅甸政府建立了“2+2”（译者注：中缅外交部和国防部）高级别磋商机制，两国外交部和国防部官员参与了2016年11月在内比都以及2017年2月在昆明举办的协商会。第三，中国政府任命外交部亚洲事务特使来积极缔造和平。为了在缅甸政府和民地武之间斡旋，2013年中国任命了王英凡作为首位特使出使缅甸，2015年之后则是孙国祥取代王特使行使职责。两位特使参加了瑞丽、迈扎央举办的民地武大会，以期协助缅方推动缅甸和平进程。

图为敏昂莱会见孙国祥特使，来自缅甸新光报

在多年前的缅甸，军人政权控制下的官方媒体上经常会出现这样的一句话，英国广播公司、美国之音是谎言制造者，杜昂山素季是西方的代理人。缅甸民主转型进入第七个年头后，缅甸对西方国家政府、媒体和非政府组织的谴责之声又起，令人有一种时光倒流之感，只不过此时杜昂山素季已成为缅甸国家领导人，不再被指责为西方的代理人，且正因“罗兴亚人”问题而遭受西方的“道德拷问”。

而另一方面，缅甸民众和学者却大都认为中国是缅甸和平进程中的政治玩家。因为有历史证据表明中国共产党曾经支持缅甸共产党，中共为缅共提供军事训练、资金支持、武器支持，因此会有部分缅甸人士对中国存有疑虑。邓小平时期，中国开始实行改革开放，北京为了与缅甸政府建立良好关系，不再继续支持缅共，北京的外交战略发生了改变，缅共不再获得北京的经济或军事支持。但是，在缅中边境的佤族建立了佤联军，这支民地武与中国有着紧密联系。

中国在缅甸的经济机遇

在缅甸的国家建设过程中，政府需要重视国家经济发展，满足人民社会生活需求。1987年是社会主义纲领党执政时期，缅甸被联合国列为最不发达国家之一。根据联合国亚太经济与社会委员会发布的报告，缅甸有望于2018年摆脱最不发达国家称号；但是，这要求人均收入需要超过1241美元。因此，现任政府在努力采取措施吸引外资、发展经济。2016年9月召开的联合国大会上，缅甸国务资政杜昂山素季说明了缅甸的基本经济战略是创造就业、推动社会经济发展、增加农业和基建投资，并称缅甸重点致力于重点发展中小型企业。

而外资是实现社会经济的发展的必要因素。目前中资占缅甸外资存量的大多数。为了平衡中国的投资，缅甸期望能够有美国的投资进入。虽然美国已经取消对缅甸制裁已逾两年，但美国的投资却没有如期而至。2017财年中，西方国家的外国直接投资（FDI）总额和新加坡的FDI分别为为8.29亿美元和17亿美元。法国、德国、荷兰的投资加起来都没有超过中国一个国家的投资额。

2016年美国大选之后，特朗普对东南亚的政策不明确；而预计欧洲对缅投资也较有限，因而缅甸的外资需求存在缺口。另一方面，在民盟政府面临这些挑战的同时，中国仍然还是缅甸最大的经济合作伙伴。中国在各个领域都对缅甸有很大的帮助。一旦中国停止与缅甸合作，缅甸将面临外汇方面的巨大挑战。比如说瑞丽银行账户冻结一事对缅甸商人们带来了难以克服的困难。

尽管缅甸民主改革之后，前来投资的国家开始多元化，中国仍然是在缅甸投资存量最多的国家。亚投行和一带一路等中国的经济项目对缅甸的能源和基建、制造业、服务业而言都十分重要。但当下缅甸吸引外资存在多方隐忧。国际方面，英国脱欧可能对欧盟自身经济造成冲击；而缅甸国内在处理由非法移民带来的“恐怖主义”时遭到了西方侵犯人）权的指控，影响了西方的投资意愿。这些情况反过来又成为了缅甸诸邻国，包括中国、印度、泰国和其他东盟国家以及日本、韩国等其他亚洲国家赴缅投资的顾虑。

国际关系中，互相理解对方的利益关切是一个关键点，这在中缅两国交往中体现得尤为明显。2017年2月，中国在联合国人权理事会上讨论若开事件时，为缅甸站台。紧接着，吴廷觉总统就在2017年4月的访华之行中，签署了云南省的天然气管道输气协议。（译者注：此处应为石油管道输油项目）缅甸也明确支持中国在涉藏、涉疆和台湾问题的一贯立场。2016年9月国务资政杜昂山素季访华推动两国关系重修于好。而此行也使缅甸得到了亚投行的200亿美元的项目援助。

中国确立了一带一路“战略”（译者注：此处应为“倡议”），成立了亚投行，今后将与在海外投资的中国公司共同对缅甸的能源和基建行业、制造业、服务业带来重要影响。然而，尽管缅甸政府欢迎一带一路战略，但政府需要聆听人民的声音。在要建设中国的基建网络项目的地区，缅甸政府需要考虑当地人的意见和态度。在民主改革时期，与缅甸政府受到人权相关的指控类似，政治问题也是一个巨大挑战。在民主转型时期，与人权指控一道，政治问题也是缅甸政府需要应对的一项挑战。从1988年开始，缅甸就因军政府征募童军、强征劳力、虐待政治犯等侵犯人权的行为受到指控。1988-2010年之间，联合国安理会就缅甸相关问题下达了多项决议，并对缅甸进行经济制裁。中国在这个时期通过基建项目对缅甸给予了大量的经济援助，就此成为了与缅甸关系最密切的朋友，在政治方面也对缅甸给予坚定的支持。

如今缅甸安全方面面临的最大挑战是若开邦非法移民的问题。国际社会的批评指责给缅甸政府施加了大量的压力。联合国安理会没有证据的情况下就指责缅甸国防军在进行大屠杀、种族清洗，并就此召开了闭门会议。伊斯兰合作组织也就若开问题批评缅甸，并呼吁联合国请求继续向缅甸施压。

中国反对联合国插手缅甸的政治危机。联合国安理会15个成员国举行会议时，中国和俄罗斯一并否决了联合国安理会的提议。中国有着无数理由选择站在缅甸一边。位于孟加拉湾，有着联通印度洋的重要战略价值的皎漂深水港的运营权便是一个例子。而将若开邦的马德岛作为通向云南昆明的中缅油气管道的起点也是中国获得的战略良机。为了这些项目能在若开顺利进行、为了中国的南边邻国经济走廊建设，若开地区的安宁稳定对中国意义重大。

总之，缅甸历届政府显然都重视与中国保持建设性的外交关系。原因在于，无论是从历史背景、经济、政治和战略等因素作为基础来考量，中国都是缅甸的最亲密的邻居。在缅甸军政府时期，中国把缅甸当做重要战略邻邦，在过去的二十多年里，两国建立了友好密切的关系。2011年民选政府上台后，缅中关系轻微遇冷。一方面，缅甸当时正在推进改革，努力与国际社会重新建立联系，增强与全球各国的经济合作；另一方面，缅甸在政治、经济、战略等方面，采取了拐弯抹角而非直截了当的方式来对待中国。2015年大选后，民盟领导的民选政府执政下，中缅关系得到了进一步发展。毫无疑问，中国将在经济、政治、安全等方面继续成为缅甸的重要伙伴。

注：原文发表于缅甸宣传部2017年1月出版的第6期《缅甸事务》（Myanmar Affairs），“中国特刊”（China Special Report，第151-159页）。此篇文章为原文的摘译版，发布于缅甸联合译评社微信公众平台。

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