在目前美国与中国在东南亚争夺影响力的大背景下，东南亚小国制定外交政策的逻辑受到越来越多的关注。综合看来，东南亚国家有强烈的意愿和能力保持一定程度的外交决策自由度，而非完全受大国支配。本文比较了二战后缅甸和泰国的外交政策及其效果，认为尽管国际结构因素限制了小国的外交选项，但国内政治在政治领袖的对外决策中扮演重要角色，这些领袖的政治合法性来源严重限制其对外政策选择空间。因此，为了解释东南亚小国的外交战略选择，我们需要更加关注国内政治竞争与外交决策之间的相互作用。

身处中美竞争的阴影下

缅甸与泰国如何选择外交政策

Han, Enze. "Under the Shadow of China-Us Competition: Myanmar and Thailand’s Alignment Choices." The Chinese Journal of International Politics 11,no. 1 (2018): 81-104.

作者：韩恩泽 ▼

韩恩泽，香港大学政治与公共行政学系副教授。曾在伦敦大学亚非学院政治和国际关系学系任副教授。北京外国语大学亚非系本科，美国乔治·华盛顿大学政治学博士。研究兴趣为国际关系中的政治认同、中国与东南亚的关系问题等。出版专著Contestation and Adaptation: The Politics of National Identity in China (New York & London: Oxford University Press, hardcover 2013 & paperback 2016)，British Colonialism and the Criminalization of Homosexuality: Queens, Crime and Empire (London & New York: Routledge, 2018) (with Joseph O’Mahoney)。他在国际专业期刊WorldDevelopment, China Quarterly, Security Studies等发表学术论文多篇。

以下为摘译，有改动，仅用于知识分享

尊重学术，引用请回归原文

（友情提醒：你的老师也可能在读本文哦）

导论

近些年来，中国的崛起在国际上引起了相当大的战略焦虑。作为世界大国，美国的主要关注点之一是在亚太地区保持其主导地位，力求加强其现有的安全同盟，同时将外交战略重点重新转至亚太。由于亚太地区的大国竞争，东盟成员国面临越来越大的压力。中美竞争使得东盟国家的外交决策变得更加复杂，因为需要同时考虑经济和军事因素，兼顾国内和国际利益并非易事。然而，这种竞争压力也有可能为这些小国创造更多的机会，助其实现国家利益最大化。近期东南亚相关研究表明，面对中美之间越来越激烈的大国竞争，东南亚小国并没有采用直接的大国平衡或追随战略。

冷战结束后，东南亚国家的外交政策选择展示了这些小国具备坚强的意志。在决定外交政策方向时，他们似乎有能力保持一定程度的选择自由，而不是温顺地遵循大国强加的意志。这与冷战时期形成鲜明的对比，当时为了应对共产主义威胁，美国在该地区组建了在政治、经济和军事上都有紧密联系的安全联盟。尽管在联盟结构中，小国受益于美国的安全保护，但它们的外交关系也受到了严重制约。回顾冷战时期到如今的变化，我们如何解释小国制定外交政策的背景？如何理解他们的外交决策对其国家利益可能产生的后果？

为了回答这两个问题，本文比较了二战结束以来两个东南亚国家——缅甸和泰国的外交政策选择，以及这些政策对这两国国家利益的影响。本文首先对小国的外交政策进行理论综述，并介绍东南亚冷战开始之前缅甸和泰国的历史背景。实证比较的内容包括以下三个方面：

一、冷战时期，在中国领导的共产主义势力与美国领导的东南亚反共势力之间的激烈竞争下，缅泰接受的经济和军事援助的比较；二、在地缘政治洗牌的大环境下，从60年代中期开始，缅泰对国内共产主义叛乱处理方式的比较；三、后冷战时期，在各自政权变化之后保持独立自主的情况下，缅泰如何抵御外部大国压力的比较。

本文认为，虽然国际结构限制了小国的外交选择空间，但国内政治在领导人的选择中也起着重要作用。内政情况主要取决于政府的政治合法性来源，这往往植根于这些国家的政治历史。尤其是对于前殖民地的小国来说，他们从被殖民开始就长期受外部力量支配。许多发展中国家长期存在的专制政权，以及派系斗争导致的不稳定的内政，增加了其领导人的个人因素对外交政策的影响。小国的外交政策最终成型于国内政治和外部环境两者互相构建的过程中。

在这样的两极博弈中，国际结构性约束和国内政治分歧形成了战略机遇，但也造成两难困境——政治家通过由机遇与困境所织成的复杂网络来作出最终的外交决策。政策一旦制定，将直接影响这些国家的国家利益。当大国之间的竞争加剧时，如果一个小国决定寻求与某个大国的紧密联盟，它将从这个国家的安全保护和经济援助中受益。这么看来，与大国联盟可以说是小国的最佳选择。如果小国选择保持中立或孤立，它就有被外界抛弃或受到大国惩罚的风险。当大国之间的竞争总体上是温和的，如果一个小国追求与两个或两个以上的大国接触，它就可以利用它们之间的良性竞争来逐渔翁之利，这是最符合其国家利益的选择。

01

小国的外交政策选择及其影响

(图片来源: ROMEO GACAD/AFP/Getty Images)

主流国际关系研究的关注焦点始终在大国。大国国力强盛，历来对国际体系发挥了主导作用，因此大国研究长期主导国关研究的传统，特别是现实主义国关理论。但是，世界绝大多数国家都不是大国。因此，主要来自大国经验的国际关系文献可能无法对小国的外交政策提供充分的解释。更适当的做法是从小国的实际情况出发，因为小国相对实力普遍不足，且国内政治具有特定的逻辑。

现有文献从多个维度出发分析小国外交政策。首先强调的是国际体系对小国外交政策选择空间的限制。现实主义尤其如是，他们的基本假设是小国受到外部结构性因素的制约。但最近关于东南亚外交政策的研究呼吁关注内政——在该地区持续的中美战略竞争中，内政对东盟成员国的对冲战略发挥着关键作用。

大体上，小国面临三类外交政策选择。一是寻求大国联盟；二是总体保持中立，但开放程度不同，或者是孤立主义，与外部世界没有任何关系；三是同时追求与两个或两个以上大国的公开接触。最近关于对冲战略的研究表明，由于该地区存在高水平的战略不确定性，许多东南亚国家试图与两个或两个以上的大国进行接触，而没有必要向任何一个大国做出承诺。通过传递不明确的信号给大国，选择性地接受或者拒绝大国的权力安排，从而达到保持模棱两可的进退空间。

02

比较缅甸与泰国的外交政策选择

(图片来源: Soe Zeya Tun/Reuters)

泰国是东南亚唯一没有被殖民过的国家。泰国通过给与外国人治外法权、利用英国和法国之间的竞争、放弃它曾有宗主权的边疆领土，从而保障了其国家主权完整。但泰国国内政治不稳定，尤其是銮披汶（拉玛八世）与比里一个发动政变、一个反政变，两派最终不得不寻求国际支持以巩固国内地位。

与泰国不同，英国通过三次英缅战争完全殖民缅甸，使其最终成为英属印度的一个省。昂山将军领导下的民族志士最初受到日本支持，但后来反对日本，要求重返缅甸的英国在日本战败后宣布缅甸独立。由于日本占领期间社会高度军事化，缅甸政权在独立后对国家的控制上面临巨大挑战。大缅族民族主义高涨，躁动不安的少数民族担心缅族主导政治，寻求民族自决权，这一深刻矛盾也给新政权执政带来难题。

二战结束以来，泰国和缅甸需要同时应对内部政治派系分散的挑战和共产党在中国取得胜利后对东南亚产生的威胁。当时美国在该地区的重点是抵御共产主义在东南亚蔓延，以防止“多米诺骨牌效应”的出现。泰国和缅甸对美国立场的应对大不相同：泰国选择在冷战初期与美国密切合作，直到70年代初中美关系和解后才开始改善与北京的关系。而缅甸政府最初试图通过中立政策来平衡两大国，并在20世纪60年代后转向自我隔离，让自己远离中美竞争。本文希望能说明为什么这两个国家选择不同的外交政策，它们对国家利益的影响是什么？

03

冷战时期的外援

(图片来源: 网络)

泰国的结盟外交政策与缅甸的中立主义形成鲜明对比。在1948年銮披汶驱逐比里，接任泰国总理，在发动政变军人集团的帮助下，积极进行国内政治重组，并寻求国际支持以回馈军队的支持。中华人民共和国成立后，泰国政府认为中国是其最大的安全威胁。一是基于对共产主义反君主制、反宗教的意识形态的恐惧。二是政变后受到驱逐的比里在中国获得了庇护。此外，中国在滇南建立西双版纳自治州的计划，被泰国解读为对泰国带有敌意。在国内权力竞争和国际威胁恐惧的综合作用下，銮披汶积极游说取得美国的支持，公开宣称自己是坚定的反共强人。通过与美国建立密切联系，泰国获得了大量的经济援助。通过“行动纲领”，泰国协助美国武装位于缅甸掸邦的国民党部队，目的是夺回中国的云南省。到1954年美国成立东南亚条约组织（SEATO）时，泰国已成为美国在东南亚反共活动的主要基地。作为对大量军事援助的回报，泰国允许美国在其领土上建立军事基地。

相比缅甸就没有那么幸运了，缅甸没有从美国获得如此多的经济援助。虽然缅甸的地缘战略地位对美国阻止共产主义在东南亚的蔓延至关重要，美国也愿意为其提供援助，但缅甸政府一直受到中立外交立场的阻碍。缅甸一方面希望获得美国的经济和军事援助，另一方面对签署任何可以被解读为在冷战中“站队”的协议表示谨慎。1948年独立以来，反对英国殖民统治已成为缅甸民族主义的基础，直接导致缅甸政府坚持中立外交。虽然1955年缅甸总理吴努接受了来自美国的援助，但与美国对泰国的援助相比，所涉数额基本可以忽略不计。

虽然缅甸的中立外交没有让它从美国获得太多好处，但却得到了中国的善意回应。中国由于朝鲜战争受到了国际孤立，因此也希望与缅甸建立友好关系。1954年中缅就“和平共处五项原则”达成一致。中方也减少了追击国民党残军的直接军事活动。1960年代中缅和平解决边界划定问题。此外，北京还提出购买缅甸产能过剩的稻米——这是美国一直不愿做的。但总体而言，缅甸的中立主义带来的经济和军事“恩惠”远低于泰国以大国联盟为导向的外交选择所换来的好处。

04

平息国内共产主义叛乱

(A CPB meeting at Panghsang in 1987, under portraits of old communist icons. / Hseng Noung Lintner)

冷战时期，泰国和缅甸都经历了共产主义叛乱。泰国共产党（泰共）和缅甸共产党（缅共）都开展了针对中央政府的游击战，其军事行动的规模和强度不尽相同。但泰共和缅共的最终成败取决于泰国和缅甸政府的外交关系。泰美联盟确保了泰国政府拥有足够的军事能力平乱，同时感受到美国威胁的中国并没有给予泰共充足的支持。此外，20世纪70年代初美中关系正常化，中国开始放弃对泰共的支持。

共产党在中国的胜利大大提高了东南亚其他共产主义运动的士气。共产主义思想、宣传材料和物质资源通过华人纽带遍布整个地区。1952年，銮披汶政府通过了反共法案，逮捕并驱逐了大量海外左派中国活动家，关闭亲共报纸、关闭华文学校、限制中国的移民配额。作为报复，北京谴责銮披汶政府是“受美帝国主义支持的法西斯主义”。中国政府也指责泰国对海外华人社区实施犯罪行为。在整个50年代，北京方面几乎没有公开支持泰共，而泰共仍然是泰国政府的肉中刺。然而，在1960年代中期，特别是在美国对越南的军事承诺后，北京加强了对泰国“人民战争”的支持。因此，1965年泰共开始在泰国东北部和北部的农村山区对曼谷政府发起武装斗争。

沙立和他侬的领导下的泰国军政府在针对泰共的平乱过程中，有效地利用了美国的军事援助和方针指导。更重要的是，尼克松1972年访问北京，特别是1975年越南统一后，越南成为泰国最大的安全威胁。因此，泰国于1975年与中华人民共和国建立了外交关系，两国开始基于对河内的共同反感来建立合作关系。1978年越南入侵柬埔寨时，泰国和中国形成了事实上的联盟，泰国允许中国对红色高棉的物资支持经过其领土，中国承诺如果泰国受到越南人的攻击，中国将帮助泰国。中国1979年发起的对越自卫反击战也缓解了越南在泰国边境造成的压力。1980年，中国已经撤回了对泰共的支持，泰国政府通过一系列大赦政策招降了泰共。随着印度支那的地缘战略性调整，中国成为泰国军事支持的重要来源，两国政府间关系也得到了改善，泰国政府也得以摆脱泰共几十年来的安全困扰。

相较之下，缅甸越来越孤立的外交政策使其内政更容易受到中国的影响。1962年奈温将军的政变之后，缅甸的外交政策转向孤立主义。奈温追求“缅甸社会主义道路”，通过驱逐外国人和外国机构把自己与外界孤立起来。60年代中期中国国内的左倾路线增加了中国向缅甸输出革命的意愿。中国在缅甸动员了大批华人社区支持文化大革命，1967年缅甸多个城市爆发了反华骚乱。这些反华骚动，连同缅甸政府的孤立主义外交政策立场，使其受到中国的惩罚性对待——中国开始公开支持缅共开展武装革命，并批评奈温政府。如果小国追求孤立主义外交政策，拒绝与任何大国接触，当国际环境恶劣时，其安全利益就会受到巨大的打击。

中国在80年代中期停止对缅共支持，比对泰共的支持持续得久得多，缅共活动一直持续到1989年。缅共的消亡主要是由于内部的派系斗争，而不是由于缅甸军政府的有效打击。事实上，缅共的遗产仍在徘徊，其部队分裂为多个地方武装，继续占据掸邦和克钦邦的几个“特区”，并与缅甸中央政府偶然发生小规模冲突。

05

冷战后缅泰外交政策的重新定位

自冷战结束以来，美国在东亚的外交政策目标从预防共产主义转变为遏制中国的经济和军事崛起。20世纪90年代以来，两国保持着竞争关系。从“战略竞争者”到“反恐战争合作”，到最近美国亚洲“再平衡战略”，中美关系错综复杂。尽管竞争的水平在近些年来一直在增加，但冷战初期中美表现出来的高对抗和强敌意如今已经无迹可寻，两国之间的竞争动态可被认为是温和的。

后冷战时期的国际环境对缅甸军政府来说并不友好。缅甸军政府打压1988年的民主运动，宣布1990年选举结果无效，使其自身遭受西方的谴责和制裁。为了在如此恶劣的国际环境下生存，缅甸政府决定积极与中国建立紧密联系。虽然中国表达了不干涉缅甸内政的原则，但仍向军政府提供了其迫切需要的外交保护，以确保其政权不被颠覆。2007年，中国否决了针对缅甸军政府的联合国安理会决议；作为回报，中国从缅甸获得了可观的经济和战略利益，两国经济贸易合作急剧升温。虽然来自中国的安全保护和经济投资达到了理想水平，但中缅关系具有不对称性，缅甸作为小国缺乏与大国议价的能力。

两国之间的许多交易都更加有利于中国，中国在缅甸强大的影响力锁住了缅甸的命门。缅甸为了提高安全利益，开始接触提倡“重返亚太”的美国。缅甸首先通过变革国内政治，以示与美国建立友好关系的诚意。2010年，登盛政府在赢得了军方领袖设计的选举之后，启动了一系列大胆的政治改革，为改善与美国的关系铺平了道路。国务卿希拉里历史性的访缅后，奥巴马前后两次访缅，美缅两国关系迅速升温。

缅甸与美国的积极接触使得前者更有能力改变所谓的中国主导地位的现状。密松水电站被叫停，莱比塘铜矿也面临着缅甸国内批评和抵制，云南到缅甸若开邦的铁路计划也由于缅方没有兴趣而被搁置，原油管道项目的通油也推迟到2017年4月才实现第一艘油轮到岸。中国越来越担心，与前军政府谈妥的众多投资项目可能面临重新谈判的风险，最坏的情况就是被叫停。然而中方不能采取报复的手段，因为那只会让缅甸进一步倒向美国，这显然不符合中国的国家利益。

在这种情况下，北京对缅甸开始开展魅力攻势外交，美缅关系解冻后，中缅两国高层互访频繁。在官方之外开展了多轨外交，中国积极与缅甸反对党、民间接触。昂山素季曾以反对党领袖的身份访华，在成为执政党领袖后，更是在两年内多次到访中国。2017年若开邦罗兴伽问题爆发后，素季尤其对中国政府对缅甸政府的支持表示赞赏。

总的来看，后冷战时期，缅甸政府放弃孤立主义与中国合作，从中国的安全保护和经济投资上获益，这种策略安排却并非最优。缅甸努力维护其来之不易的国家独立自主，积极与美国接触，并继续保持与中国的友好关系，反而大幅度增加了其国家利益的保障。

反观泰国，自从中美和解及美国撤离越南以来，泰国继续与美国保持安全盟友关系，同时也一直与中国保持着和睦关系。泰国不是南海问题的直接利益相关国，在领土争端上与中国没有冲突。泰国宁愿将与中国的关系看作是一种经济利益的关系。1997年亚洲金融危机后，中国政府承诺不让人民币贬值，同时向泰国提供10亿美元的援助，在曼谷赢得了正面形象。而同一时期，美国对泰国的勉强且少得可怜的支持，让泰国官民都对美国产生了不满。在之后的几年，泰国与崛起中的中国有着更密切的政经关系。中国现在还是泰国最大的外国游客来源国。可以说泰国有效地实施了对冲战略，与中国保持积极的经贸关系的同时与美国保持良好的政治和军事关系。

泰国近几年面临国内政治动荡，但通过积极与中美同时开展接触，得以抵制住美国的政治压力。泰国国内政治倒退在泰美关系中如鲠在喉，美国不再像它在冷战时期那样宽容或支持军事政变。美国政府官方降级了与泰国的军事关系，取消了部分军事援助，并批评泰国的政治局势。但来自美国的压力对泰国政府的影响并不大，泰国政府积极恳求中国的支持。2014年12月19日，中国总理李克强成为自5月政变以来访问泰国的最引人瞩目的外国领导人。几天后，泰国总理巴育飞抵北京与中国国家主席习近平会面(如下图)。习近平在会议期间表示，两国应该继续就彼此核心利益问题表达相互理解和支持。除了曼谷与北京政治关系更加密切外，两国还加强了军事合作：泰国从中国购买了潜艇、坦克和其他军事装备；2016年两国举办了联合军事演习“蓝色突击”，被认为是“这是两国有史以来最全面的演习”。

通过寻求中国的支持，泰国政府有效地抵制了来自美国的压力。在某种程度上，美国在泰国面临着中国在缅甸一样的困境。美国和中国在东南亚的影响力竞争意味着美国不能对泰国施加过多压力，否则会使泰国政府进一步拥抱中国、疏远美国。基于这个原因，2016年和2017年，美国与泰国仍然照旧举行军事演习。特朗普上台后，两国之间的关系进一步改善：2017年10月，巴育访问了白宫，成为12年内首位访问白宫的泰国总理。在内政面临美国压力的情况下，泰国通过与中美保持公开的接触维护了国家外交政策的独立自主。

结论

本文分析缅泰在三方面外交政策的选择，表明了国内政治和国际结构因素之间的重要交叉作用。由于两国独特的政治历史，两国在冷战初期追求了不同的外交政策选择。泰国依靠与美国的紧密联盟，缅甸则保持中立。这种选择对后来的政治和外交政策发展产生了持续影响。

与美国的联盟关系让泰国军方获得权力，并使冷战时期军政府继承权力，并进一步巩固了泰对美的外交政策导向。缅甸的内政危机推动军政府寻求与中国更密切的接触，以抵御西方的压力。却在二十年后，寻求与美国重新接触以平衡中国的主导势力。与美国结盟后，泰国不断亲近美国，直至中美和解。但冷战后，泰美在本地区出现利益分歧，泰国开始追求越来越独立的外交政策。泰国政府近期出现民主倒退，泰国军政府努力与中国密切接触，以抵御美国在其内政上的施压。由此看出，分析小国外交政策制定时，内政不应被忽视。虽然以内政为基础的解释往往具有特殊性，但我们需要更多关注国内政治竞争和外交决策的交互影响。

外交政策一旦形成即会对国家利益造成影响。在诸如冷战初这样大国激烈竞争的时期，泰国与美国的积极接触为其国家利益提供了良好的条件，即体现在泰国从美国获得的大量物质利益。此外，在美中激烈竞争平息后，泰国与中国和美国同时接触帮助了其平复了国内共产党的叛乱。相比之下，冷战时期缅甸的中立外交激起了美国的不信任。更糟糕的是，缅甸自60年代初以来的孤立主义使其成为中国向海外输出革命的牺牲品。由这两个案例比较可看出，冷战后，与中美的公开接触是小国维持国家独立自主的最佳外交选择。如今中美在亚太地区的竞争不断加剧，但只要两个大国的竞争保持温和状态，小国采取对冲战略可以最大化其国家利益。

本期【END】