学人简介

作者分系王学军，博士，浙江师范大学非洲研究院副研究员，主要研究非洲安全、大国对非政策及中非关系; 鲁嘉琪，男，浙江师范大学非洲研究院2017级硕士研究生，研究方向为非洲国际关系。

【关键词】中坦关系 铁路合作 本土化趋势 政策应对

内容提要

当前坦桑尼亚铁路基础设施和运营状况不佳，但正处于大力发展的历史机遇期。援助形式的中坦经济技术合作协定仅能维持坦赞铁路在低水平运营，无法适应坦桑尼亚铁路蓄势发展的形势需求。深化推进双方合作正当其时，但须谨慎应对政策不确定性、融资风险、本土化趋势、优先项目分歧、其他投资者竞争以及安全与社会风险等各方面的挑战。在合作进程中，须尊重坦国情区情，谨慎应对特许经营谈判，扩大利益攸关者共同体，考虑各类安全成本，秉持集约发展理念，以期中坦铁路合作超越历史丰碑，实现互利共赢和可持续发展。中坦铁路合作分析对推进中非互利合作的转型升级也具有一定启示意义。

中国与非洲在铁路基础设施领域的合作是中非最引人瞩目的合作领域之一。安哥拉的本格拉铁路、埃塞俄比亚和吉布提的亚吉铁路、肯尼亚的蒙内铁路和尼日利亚的阿卡铁路近年内先后通车，成为中国铁路外交在非洲最新的成就。事实上，中非铁路合作最早始于中国帮助坦桑尼亚和赞比亚修建的坦赞铁路。它曾为坦、赞两国民族独立和经济发展做出过辉煌贡献，被誉为中非合作与中非友谊的历史丰碑。然而短暂辉煌过后，当前坦赞铁路因投资不足、维护不力和管理不善等原因长期处于低靡不振状态。相较而言，中坦在铁路合作方面跟中国与其他相关非洲国家铁路合作的成就形成了很大反差。中坦铁路合作缘何落后了?在新时代背景下，我们是否可能超越历史丰碑，重新焕发坦赞铁路的活力，扩大和深化中坦铁路合作，创造双方合作新高度?中坦铁路合作有哪些机遇和挑战?本文在访谈调研基础上，结合相关资料文献，对这一问题给予分析。

一、坦桑尼亚铁路历史与运营现状

(一)坦铁路建设与运营简史

坦桑尼亚的铁路始建于殖民时期的19世纪晚期，主要由德国修建，在一战东非战争期间及英国接管坦桑后，英国将德国修建的主要铁路线进一步联通并延伸到肯尼亚和乌干达。坦桑尼亚北部和中部的铁路网初步形成。殖民时期德英殖民者修建铁路主要是为了运送军事和农矿产品。坦桑尼亚独立后，铁路网进一步扩展。先是于1963年修建了沿海铁路，将中央铁路与北部铁路联通。之后，中国克服巨大困难于1976年完成援建坦赞铁路，由此形成了由北线、中线和南线构成的铁路网。北线主要由北部沿海的坦噶(Tanga)港延伸到阿鲁沙(Arusha)，中线由达累斯萨拉姆延伸到坦噶尼喀湖边的基戈马(kigoma)(通过水运联结布隆迪和民主刚果)和维多利亚湖的姆万扎(Mwanza)(通过水运联结到肯尼亚和乌干达)，也被称为中央铁路。南线由达累斯萨拉姆向西南经由莫洛戈罗(Morogo)、姆贝亚(Mbeya)一直通往赞比亚境内。

坦桑尼亚的铁路管理经历了以下几个阶段:殖民时期，英德殖民者建立了铁路管理机构——东非铁路与港口服务局，进行运营管理，主要运送农矿产品和军事物资;独立后，在东非一体化背景下，成立了东非铁路局统一管理运营包括坦桑尼亚北线和中线的铁路;一体化进程受挫后，东非铁路局解散,1977年成立坦桑尼亚铁路公司(TＲC);90年代中后期非洲铁路普遍经历私有化改革，2007年坦桑尼亚铁路公司交由印度ＲITES公司特许经营，特许经营周期为25年，同时成立了坦桑尼亚铁路有限公司(TＲL)来掌管相关铁路网络。特许经营协议中，印度公司拥有TＲL的51%股份，坦政府保有49%的股份。然而，公私合营(PPPs)运营模式并未获得成功。2011年特许经营协议被取消，坦政府收回股份,印度ＲITES退出了坦桑尼亚铁路有限公司的经营。坦赞铁路建成交付后，一直由坦赞铁路管理局负责运营管理。由于独立后不久非洲国家普遍经历了经济下滑，铁路维护运营管理不善，加上公路竞争，坦赞铁路运力大大下降。与其他非洲国家普遍形势一样，当前坦桑尼亚铁路发展既面临衰落的严峻挑战，也存在着新的历史机遇，正处于发展的“十字路口”。

(二)当前坦桑尼亚铁路运营的衰落趋势

当前坦桑尼亚拥有总里程为3676公里的铁路线，主要由坦桑尼亚铁路有限公司(TＲL)和坦赞铁路管理局(Tazara)运营管理。坦桑尼亚铁路有限公司主要管理中央铁路及北线铁路。坦赞铁路管理局是由坦桑尼亚和赞比亚两个国家共同管理，负责坦赞铁路的运营管理。由于投入不足，年久失修，长期维护运营不善，当前两大铁路系统都处于严重衰落状态。

TＲL管理的铁路网络包括中线和北线里程大约2708公里的米轨铁路网络，这一铁路运输网运力在2002年表现最佳，年货运量为144.6万吨，年运送旅客68.3万人次。此后，随着外部援助的停止，其运输表现开始下滑,2007年运输货物量57万吨。特许经营授予的公私合营运营模式并未能改变这一下滑趋势。到2010年，TＲL铁路系统货运量仅为25.6万吨，客运量为29万人次。当前TＲL铁路大部分路段时速都在13－50公里之间。由于时速限制，列车沿中央铁路从达累斯萨拉姆到姆万扎(Mwanza)或基戈马(Kigoma)之间的周转时间预计在18天左右，远远慢于计划的10天。过去5年中，TＲL铁路运量严重下降，比之前又下降了30%，运输量仅占中部走廊运输量的不到6%。中部走廊的运输支柱是中央铁路线，这一铁路的设计运输量是每年500万吨，当前其运量不到其设计能力的2%。

坦赞铁路全长1860公里，其中975公里在坦桑尼亚，885公里在赞比亚。它构成南部非洲发展共同体铁路网络的一部分，与南部非洲铁路轨距相同，都是1.067米轨道，两者在赞比亚的新卡皮里姆泊西(New Kapiri Mposhi)相联通。它主要承担达累斯萨拉姆港和赞比亚之间的跨境货运和坦国内货运，同时也开展国际和国内客运。尽管中国对坦赞铁路运营管理一直给予援助和支持，但坦赞铁路当前运营状况依然十分不景气，仅维持了极低水平的运营。现在从坦桑尼亚的达累斯萨拉姆和赞比亚每周对开两列客车和货车，客车基本稳定发车，货车有时一个月才发一次，准点率极低，仅为11%，因每周发车少，客运量也十分有限。从具体数据看，货运方面,坦赞铁路设计年运量是200万吨，在上世纪70年代巅峰时期年货运量曾达到127万吨，但随后逐步下滑，2007－2011年的年均货运量为近48万吨，2011年为64万吨。坦桑尼亚第一个五年计划评估报告指出，在2011/12－2015/16期间，铁路客运和货运数量每年有波动但总体上仍然呈现下降趋势。2015至2016财政年，其货运量仅为13万吨。过去十多年，尽管坦自身和周边内陆国家经济都发展良好，其铁路运输表现却大大下降。例如，尽管达累斯萨拉姆港口货运总量从2006年的600万吨上升到2015年的1500万吨，但是坦赞铁路运输货物所占份额却从60万吨下降到8万吨。

二、坦桑尼亚铁路的发展机遇

同非洲大陆大部分国家一样，坦桑尼亚铁路尽管当前处于衰落低谷状态，目前面临种种困境，但是从历史发展趋势看，坦桑尼亚正在经历重要的经济、社会新发展期，在此进程中，铁路必将在坦桑尼亚运输系统中再次发挥重要作用。

第一，坦桑尼亚长期致力于经济发展，经济保持良好增长态势。过去十年，尽管全球经历了金融危机，但是非洲整体经济增长速度远高于世界平均水平，东非则是非洲大陆经济增长最快的地区。就坦桑尼亚而言，坦革命党在1995年通过第一次民主选举执政以来，即展现出致力于经济发展的雄伟抱负。1996年制订的《2020年可持续工业发展政策》和1999年出台的《2025年坦桑尼亚发展愿景计划》，是规划坦桑尼亚经济发展目标的两个关键文件，后者规定其目标是促使坦桑尼亚从最不发达国家发展成为中等收入国家，实现准工业化和经济多样化。为此，坦出台了很多具体政策措施。2005年制订了“小小老虎计划”，试图复制亚洲虎模式。2009年，通过了农业优先政策，强调工业化要瞄准农业生产者的需求。《坦桑尼亚长期发展计划2011/12－2015/26》是另一个重要政策举措，该计划分为三个五年计划。以解放发展潜力为目标的第一个计划期((2011/12－2015/16))已结束。第二个五年计划(2016/17－2020/21)目标是解决基础设施赤字和加大人力资源开发，加速经济结构转型。第三个五年计划(2021/22－2025/26)目标是进一步促进制造业竞争力，提升坦桑尼亚在全球和地区贸易中的份额。经过努力，近年来坦桑尼亚一直保持经济持续向好的态势。经济增长必然导致对交通运输基础设施需求的增加，而铁路在远距离运送大宗货物或巨量旅客流动方面将发挥不可替代的作用。

第二，坦桑尼亚工业化和城市化进程将加大对铁路运输的需求。运输成本的降低和物流网络的优化，使工业生产从主要消费国家向世界上劳动力成本较低的地区转移。过去数十年，这一变化已经在西方发达国家与中国、东南亚、东欧、拉丁美洲和部分非洲国家(主要是北非和南非)之间发生。随着中国及其他新兴工业国家经济发展和劳动力成本的提高，可以预期，劳动密集型产业必将向非洲等地区再次转移。坦桑尼亚长期政治社会稳定,宏观经济形势总体向好,必将成为此次产业转移的主要承接国家。在中国“一带一路”和中国对非合作新阶段，坦桑尼亚是中非产能转移与合作的重点国家。2017年我国外交部长王毅访问坦桑尼亚期间，坦外长马希加表示:“坦支持中国提出的‘一带一路’倡议，愿成为‘一带一路’倡议进入非洲的桥头堡”。在其国家发展规划中，工业化也是坦桑尼亚当前其经济社会发展的战略选择。城市化一直是坦桑尼亚的一个重要趋势。独立之初的二十年，坦城市化发展迅猛，城市人口增长率达11.5%。新千年后城市化继续平稳发展。2006－2016年间,坦桑尼亚城市人口比例从25.48%增加到32.32%。此外，坦矿产丰富,除了已经开发的黄金、宝石外，铁矿、煤矿、有色金属、天然气近年都发现了丰富的储藏。随着矿产品价格上升，很多采矿项目利润可期，外部投资者兴趣渐强，坦矿业开始进入新兴发展期。可以预见，随着城市化、矿产开发及其他劳动密集型产业发展，坦将兴建大量工厂，必将产生远距离、大批量运输大宗货物如集装箱、机械设备和汽车等的需求。

第三，与坦比邻的众多内陆邻国成为坦桑发展铁路的地区推动因素。在坦桑尼亚西部，自北向南与其相邻的内陆国家依次有乌干达、卢旺达、布隆迪、刚果(金)、赞比亚和马拉维。这些非洲国家产能合作的主要对象国分布在东亚、东南亚、西亚、中东等地区，这些国家的主要矿产地如赞比亚铜带省、刚果(金)东部等都靠近东非海岸，因此，向东寻求出海口就成为这些非洲内陆国的最优选择。在非洲经济整体提升背景下，这几个内陆国家经济发展都呈现出不俗的态势。良好的经济发展态势意味着其对外经济往来需求量加大。这些国家近年来农业、林业、矿业发展态势总体普遍向好，农林牧产品尤其是赞比亚铜矿、刚果(金)铜钴矿等的出口需求大。与此同时，这些国家也需要从外部进口机械设备、化工产品等。这些产品的进出口都需要出海口,这为坦桑尼亚发展铁路提供了强有力的地区性动力。坦桑尼亚扼守印度洋入海口，既是东非共同体成员，也是南共体成员，这为其在东南非实现互联互通的基础设施发展提供了更大优势。

第四，东非区域内的贸易增长前景使坦桑修建跨境铁路的需求更加强烈。虽然相较世界其他地区，非洲内部贸易处于低水平，但1995年－2012年其内部贸易额从279亿美元增长到1486亿美元，扩大了四倍多，即使2009年全球金融危机后，非洲内部贸易依然继续保持平稳增长。东非则是非洲区域内贸易增长最快的地区。当前，在非洲八个经济共同体中，东非共同体内部贸易占其总贸易额比例最高(23.1%)。随着东非共同体成员国经济持续发展，可以预期，其内部贸易将继续增长。近年来，促进非洲内部贸易已经成为非洲国家及国际社会新的关注点，2012年的非洲联盟两次峰会均以“促进非洲内部贸易”为主题，2013年联合国发布的《非洲经济发展报告》也以非洲内部贸易为焦点。制订地区共同体内部贸易便利化协定，促进区域内贸易已成为非洲各国、各区域的政策趋势。然而，这一增长预期由于东非国家间铁路货运走廊或根本不存在，或效率低下而大受限制。坦桑尼亚与其邻国的铁路联通情况(见下表)反映出此种局限性。或因轨距不同，或根本没有铁路相联，或者年久失修停运，坦桑尼亚只与其8个邻国中的2个国家(乌干达、赞比亚)有铁路联通。东非地区内贸易发展亟需改变这种落后的铁路现状。

第五，公路负担过重呼唤坦桑发展振兴铁路运输。铁路和公路是陆上货物运输的两种运输方式。相较公路而言，铁路则是大宗货物远距离运输的最重要最合适的方式。但是由于近年来铁路运力的不断下滑，公路成为坦桑尼亚远距离货运的主要运输方式。大宗货物运输中铁路只承担了其中的2.9%,其余97.4%都由公路和水运等其他运输方式承担。随着近年来坦桑尼亚经济不断发展，货运量越来越大，公路负荷明显超过其能力。第二个五年发展计划报告指出，坦桑尼亚依然存在基础设施赤字，质与量都落后于同类其他国家。2015年全球竞争力排名中，坦桑尼亚在140个国家中排名第102位，远远落后于肯尼亚(第64位)和加纳(第79位)。坦桑尼亚公路网里程约143279公里，但铺砌公路仅9781公里，133499公里为未铺砌土路，也就是说大部分公路路况不好。超负荷的车辆流通造成了一系列问题。首先，超负荷的公路运输对现有公路造成严重损坏，使公路运输成本不断攀升。其次,超负荷、差路况、弱管理情况下，公路事故率攀高造成运输安全问题。最后，货车尾气排放和扬尘造成的空气环境破坏日趋严重，这与坦桑环境保护意识的不断增强之间的矛盾越来越突出。在此情况下，大力发展铁路成为亟需的选项。

三、中坦铁路合作的现状及前景

(一)合作历史基础与现状

中坦铁路合作具有坚实的历史基础。这一历史基础就是在上世纪70年代，中国克服重重困难，先后派遣5.6万工程技术工人，耗资超过10亿人民币无息贷款和近100万吨设备材料，历时5年修建完成的坦赞铁路，其全长1800多公里。修建的目的是为了帮助赞比亚打破当时南非对赞比亚的殖民主义封锁，帮助赞比亚铜矿出口开辟新的出海口，支持南部非洲赞比亚的民族独立运动。坦赞铁路为中坦铁路合作开辟了历史，奠定了基础，给予了当时南部非洲民族独立运动强有力的支持。从1976至2016年间，坦赞铁路已经运送旅客超过5000万人次，运送货物超过3000万吨，为坦桑尼亚和赞比亚经济社会发展做出了不可磨灭的贡献。

坦赞铁路经济技术合作协定是中坦关于坦赞铁路的合作机制。从坦赞铁路开始交付坦桑尼亚和赞比亚运营管理至今已经签定执行了15期合作协定,目前正在执行第16期协定。这些经济技术合作协定为坦赞铁路维持基本运营提供了必要的支持。中国不仅为坦赞提供各种实体性援助，包括提供机车、客车和货车车厢、起重机、拖车、各种零配件等，而且还为坦桑尼亚提供免费的赴中国留学机会，进行专业技术人才培训。1972年6月，200位来自坦桑尼亚和赞比亚的学生进入位于北京的北方交通大学参加培训课程，共179人于1975年毕业，回国后为坦赞铁路运营管理和国家建设发挥了重要作用。当前这种培训每期40人，培训时间为半年，继续为坦赞铁路维持运营提供重要支持。与此同时，中国还派遣中国铁路技术专家小组常驻坦桑尼亚对坦赞铁路的运营管理提供知识和技术指导，并对坦桑尼亚工人和技术人员进行在职培训指导。此外，在坦赞铁路投入运营后，中国在坦桑尼亚的达累斯萨拉姆和姆贝亚成立了专门培训班。铁路运营后的十年间，中国帮助培养了1257位专门人才。通过经济技术合作协定下不同形式的合作，至今中国政府已经投资了25亿人民币用于铁路基本维护和运营。这种合作虽然为坦赞铁路的基本运营提供了必要支持，但并无法改变坦赞铁路运力衰落的现状。要重新激活坦赞铁路，需要中国对铁路进行系统的、更大投入的升级改造。

(二)推进中坦铁路合作的机遇

尽管因各种原因自坦赞铁路援建完成后不久中坦铁路合作即处于低水平状态，坦赞铁路运营也处于一种衰弱状态，但当前中坦铁路合作正面临潜在的巨大机遇。

首先，近年来坦桑政府正在大力发展基础设施，尤其将推进铁路建设作为优先工作。正如前文所分析，从社会经济发展形势看，坦桑尼亚铁路发展有政治、经济、社会、周边地区等多重动力。近年，坦在铁路方面有巨大的投资计划，预计价值超过140亿美元的铁路项目当前正处于不同的进展阶段，包括投资27亿美元开发从印度洋沿岸坦喀港到维多利亚湖边穆索马(Musoma)的新铁路线项目，连接东非三国、预计成本为51亿美元的中央铁路标轨项目等，坦赞铁路升级改造项目也于2012年启动商谈进程。2015年马古富力接任新总统以来,将发展基础设施作为其政府工作的第一要务，并试图在此基础上在本世纪中叶将坦桑尼亚建设成为中等发达国家。坦桑尼亚2016年4月修订的全国基础设施规划方案也把铁路建设放在优先地位，计划2016/2017财年拨出5亿美元作为建设2561千米中央标轨铁路的前期投入,拨出1.57亿美元用于公路建设维护，在达累斯萨拉姆修建6条新道路和立交桥并扩建和升级达市港口，以期使坦成为东非地区的交通枢纽。

其次，中国一向将基础设施合作视为中非合作的重点领域，帮助非洲国家发展铁路是其中的重要内容。中国领导人在2012年中非合作论坛北京峰会讲话中强调投融资合作要重点支持非洲基础设施、农业制造业等，提出中国将同非方建立非洲跨国跨区域基础设施建设合作伙伴关系，鼓励中国企业和金融机构参与非洲跨国跨区域基础设施建设。中国领导人2014年5月访问非洲时又提出我国将与非洲合作建设非洲高速铁路网络、高速公路网络和区域航空网络(三网)及基础设施工业化(一化)的宏伟蓝图。2015年中非合作论坛约翰内斯堡峰会不仅进一步提出了十大合作计划(其中之一即中非基础设施合作计划)，而且制订了落实中非铁路合作的具体举措，包括优先鼓励中国企业和金融机构采取“公私合营”或“建设—经营—转让”等多种形式，扩大投资规模，支持非洲国家和非洲的旗舰项目，尤其是“非洲基础设施发展计划”和“总统优先基础设施倡议”;共同制定《中非铁路合作行动计划(2016－2020年)》推进非洲铁路网建设等。同年，中国领导人提出“一带一路”倡议，也将基础设施互联互通置于“一带一路”建设的优先领域，非洲国家则是“一带一路”合作倡议向西推进的重要区域。

再次，中国与非洲国家铁路合作的经验丰富。中国不仅在民族独立运动时期援建了坦赞铁路，而且在新千年以来先后为非洲国家建设了多条标轨铁路，在对非铁路合作方面积累了较为丰富的经验。第一，融资还贷方面，形成了“安哥拉模式”，其核心经验就是“以资源置换贷款”。蒙内铁路和亚吉铁路又采取了另一种合作形式即以经营权为担保偿还贷款，形成了“建设—经营—转交”的合作模式，而非完成建设就走的“交钥匙工程”合作模式。亚吉铁路合同金额42亿美元，负责承建的中国中铁和中土集团于铁路建成后与埃塞俄比亚、吉布提组成的铁路联营体公司初步签订了6年运营维护合同加2年技术服务合同。第二，本地化方面，蒙内铁路在运营中充分依托本地员工，目前运营公司拥有肯方员工1300余人，占职工总数比例达72%。为满足运营需要、实现属地化技术转移的目的，中国公司还实施‘以师带徒’的培训措施，在保证运输生产安全的前提下，分系统、分专业、分层次逐年减少中方人员比例，确保完成2018年肯方员工占比达76%，2027年达90%的属地化目标。第三，技术转移和人才培养方面，坦赞铁路是各类技术援助和合作的典范，在技术援助培训方面形成了三种方式:在中国院校的技术培训,在坦桑尼亚和赞比亚的培训班以及在职培训。承建蒙内铁路的中国路桥公司则建立了一个综合性的三级培训体系，包括铁路建设技术培训，铁路运营管理培训和铁路工程教育体系，整个培训项目开展都与当地机构合作。

最后，坦桑尼亚发展铁路面临巨大的资金缺口，需要外资参与。坦桑尼亚有系统的铁路发展计划，包括修复中央铁路米轨老线路，修建中央铁路标准轨道新线路，在南部修建一条从沿海到煤矿区的独立铁路线以专门承担煤炭运输，以及坦赞铁路升级改造项目。2011年7月终止了特许经营协议后,坦政府就开始着手准备一个可靠的商业计划以便从全球金融机构招徕资金，重振中央铁路。然而，除了修复中央铁路米轨项目得到了世界银行1.5亿美元的资助，中国承诺资助坦赞铁路升级改造项目外，其他项目目前都没有得到外部援助或贷款资助的明确承诺。为了尽早建成马古富力政府大力推动的中央铁路标轨项目，在缺乏外部资金情况下，政府不得不从政府预算中拨款10亿美元启动第一段工程建设。为解决融资窘境，2017年10月马古富力专门邀请南非总统祖玛访问，以期在祖玛帮助下争取金砖发展银行的贷款。此外，坦桑尼亚还与卢旺达和布隆迪在东共体框架内达成一项启动跨境贸易铁路网项目，计划总投资41.3亿美元，但该项目至今也没有明确的三国间融资安排,资金来源悬而未决。铁路发展的紧迫需要与巨大的资金缺口之间的矛盾为中国参与中坦铁路合作提供了重要机遇。

总之，中国参与支持坦桑尼亚铁路建设有助于推动其工业化进程、东非地区基础设施的互联互通及中国产能转移和优化升级，也有助于在非洲基础设施产业扩大“中国标准”的影响力,为非洲铁路建设贡献“中国方案”。中坦铁路合作方向确定无疑，但是在具体合作进程中，中国依然面临诸多风险和挑战，须谨慎斟酌应对。

四、中坦进一步推进铁路合作面临的挑战

(一)坦桑尼亚投资政策环境问题

总体而言，坦桑尼亚长期保持政治和社会稳定，法制相对完备，政府也一直声称改善外资投资环境并取得了一定成效。根据世界银行发布的报告,坦桑尼亚在营商便利性方面在全球的排名2013年为第145名，2014年上升到140名，2015年上升到139名，2016年进一步上升到132名。但在东非国家中，这一排名仅好于南苏丹(186)和布隆迪(157)，与卢旺达(56)、肯尼亚(92)和乌干达(115)相比，仍有较大差距。调查报告指出，坦桑尼亚投资环境的主要问题包括落后的基础设施、政府政策的不确定性、税收负担、体制约束、官员腐败、技能人才短缺、非贸易壁垒、合同执行、移民政策等9大领域。此外，坦制度环境对投资者需求回应性不足，政府机构缺乏效率。一些政策执行部门，如税务、海关、移民局等滥权失职，导致坦桑本地投资者和外国投资者都显得信心不足，观望情绪浓厚。铁路是一项长期性投资，需要安全稳定的总体财税政策和相关具体部门政策的支持，当前坦投资环境中存在的种种问题，对中国参与其铁路投资构成了挑战。

(二)坦铁路本土化战略的挑战

非洲主体意识和自主权的缺位是非洲国家发展与安全进展不佳的重要原因。近年来，随着全球化加速和对外合作全方位展开，非洲在发展合作中的主体意识日益觉醒。在各个发展领域，非洲都表现出本土化战略趋势。这对国际投资者参与非洲发展合作进程构成了挑战。坦桑尼亚铁路发展的本土化趋势表现在两个方面:其一是对本国利益预期不断提升。中国对坦赞铁路升级改造持支持态度，并愿意提供资金贷款，需要一定年度的经营权作为贷款担保。中国与坦桑尼亚、赞比亚就坦赞铁路升级改造项目谈判早在2012年就已开始，但至今还未达成最终合作协议。经营权谈判久拖无果，反映出坦桑尼亚对合作中的自主权和利益意识较强。其二是地区间关系优先于外部关系。2006年9月坦桑尼亚与其邻国布隆迪、卢旺达、刚果(金)、乌干达共同成立了中部走廊交通运输促进署(CCTTFA)，旨在协调和促进五国间交通基础设施形成互联互通的交通网络，为各国与地区间发展提供支持。当前马古富力之所以选择优先建设中央铁路，不仅是基于其国内经济发展考虑，而且也是为了促进东非中部走廊交通网络的早日建成，以便在东非地区基础设施网络竞争中超越肯尼亚主导的北部走廊，从而在地区竞争中获得主导权。优先考虑其国内利益最大化，优先考虑地区性因素，这对中国及其他外部投资者参与其铁路合作构成了不小的挑战。

(三)优先合作项目的意见分歧

与本土化战略挑战相关的另一个挑战即双方在合作项目上的分歧。中国力推坦赞铁路的升级改造工程，主要考虑因素包括:政治上，认为坦赞铁路是中非友谊的历史丰碑，坦赞铁路精神即团结、友谊、奉献在新时代需要传承和发扬，修复坦赞铁路具有重大政治意义;经济上，认为通过配套的经济和管理举措，包括全面改革坦赞铁路管理运营制度，有效整合铁路与达累斯萨拉姆港、巴加莫约深水港，打造铁路沿线工业经济带，中坦双方能够将坦赞铁路从自由、友谊之路转变为合作、繁荣之路;战略上，赞比亚铜带省、刚果金东部都有重要矿产，中国在此有大量投资参与，坦赞铁路对于保障矿产资源安全具有重要战略价值。坦桑尼亚则强调中央铁路作为基础设施建设的第一优先任务，主要考虑因素包括:马古富力总统选举时期的发展承诺;对中央铁路社会经济影响的乐观预期;东非北部走廊铁路网(从肯尼亚蒙巴萨到乌干达的坎帕拉的铁路网络)开通对坦桑尼亚争夺其西部内陆国家货物运输及出口港造成的竞争压力。坦桑尼亚希望通过中央铁路联结东同体国家，展现大国担当,在与肯尼亚竞争中进一步掌握地区话语权。在中央铁路方面，中坦虽有合作准备和商业接触，但至今也没有出现实质性项目合作。

(四)贷款担保风险

非洲基础设施融资主要靠世界银行或其他国外投资者提供无息或优惠贷款。这些贷款主要有两种担保形式，即国家主权信用担保贷款和经营权担保贷款。由于坦桑尼亚是重债穷国，本身国家信用担保能力就弱。2010年后,官方发展援助中的总预算支持连年下降,在2016/2017财年下降到16.32%。与此相反，由于坦桑加快基础设施建设,发展支出需求总量和比例都在上升,造成财政预算赤字不断扩大。2015/2016财年坦桑预算赤字为GDP的3.6%。但在2016/2017财年，出于加快基础设施建设的初衷，马古富力政府第一份预算报告安排的赤字高达35.62亿美元，占GDP的7.38%。这使坦桑尼亚国家担保能力变得更加虚弱，走主权担保贷款风险极大。当前中国正在谈判的坦赞铁路升级改造项目试图选择经营权担保，这其实也存在风险。短期的经营管理能否收回投资、实现盈利充满不确定性，而且特许经营过程还可能面临劳工冲突、政策变更、政治变化等等其他潜在风险。中国公司若参与中央铁路投资建设，也将面临同样金融风险。

(五)其他投资者的竞争

尽管中国在非基础设施市场方面具有明显优势，但是近年来日本、土耳其等国开始加大对非洲基础设施的投入，与中国形成了竞争态势。2013年第五届东京非洲发展会议上，日本就明确提出加强在非洲的基础设施建设，宣布援助非洲10国基础设施建设，之后又明确提出“高质量基础设施投资”理念参与争夺非洲市场。2016年第六届东京非洲发展国际会议上，日本承诺未来三年向非洲提供300亿美元援助和投资，在此框架下，日本将与非洲开发银行合作投入100亿美元用于基础设施建设。就坦桑尼亚而言，日本高度重视日坦关系，并重点关注基础设施,并正在积极谋划参与达累斯萨拉姆港、中央铁路、电力等方面的项目合作。土耳其于2008年开始提升土非关系，将铁路等基础设施领域作为其对非合作的优先领域。2016年首届土非经贸论坛上再次强调了基础设施合作。在2017年2月和10月坦桑尼亚中央铁路标轨项目的两次招标中，土耳其公司在包括中国公司在内的十多家竞标者中胜出，先后拿下两段中央铁路建设项目，其中第一段已经在施工之中。

(六)安全与社会风险

上世纪坦赞铁路修建过程中，中国付出了牺牲64位工程技术员工的代价，他们或死于疟疾，或死于沼泽等险恶地形，还有的死于塌方等施工事故及猛兽袭击。如果进一步升级改造坦赞铁路,这些安全风险源还同样存在。尽管坦桑尼亚在政治和安全方面相对较好，但近年来随着经济发展和贫富差距扩大以及时而出现的国家整体经济形势困难，社会治安环境有恶化趋势，针对外国人和外国公司的抢劫、盗窃等违法犯罪事件频发，尤其大选年，各类违法犯罪尤为活跃，构成了一定安全风险。在与卢旺达和布隆迪交界的边境附近地区武装劫匪经常出现。此外，劳工冲突、工会维权罢工，以及施工可能造成的环境问题、社区关系问题都可能引发社会矛盾和风险。

五、推进中坦铁路合作的政策路径

(一)坚定合作方向，谨慎推进

对坦铁路合作既要坚定合作方向也要谨慎推进，在项目决议前进行仔细评估。鉴于坦桑尼亚铁路多年来一直低迷不兴的事实以及对坦经济的预期,悲观的观点认为，在坦桑尼亚铁路运输是失败的事业，相对其他基础设施如公路或能源而言，国际金融机构近年在非洲对铁路项目的投资贷款相对很少,因此投资铁路是一项前景黯淡的事业。但另一种观点认为，铁路是促进非洲发展和充分开发非洲大陆自然禀赋的必不可少的工具。很多非洲国家和地区集团当前正在设计新的铁路建设方案。外部机构或国家在推进游说政府甚至直接投资铁路方面日益积极。①对此，我们需谨慎对待，不能偏信而大跃进,也不能止步不动。我们需要做的是，在项目评估鉴定和准备阶段，清楚地理解铁路事业的基本原理，根据各国具体社会经济情况做出适当、无偏见的评估。无论是升级改造坦赞铁路还是参与中央铁路建设，都须如此。

(二)超越历史，尊重国情，科学决策

马古富力政府将铁路基础设施建设作为其政府的优先工作,中国也乐意参与其铁路系统升级工作。但是双方政府在具体线路选择上存在较大分歧。中国出于对历史友谊的眷恋情怀以及强调其在政治方面的象征意义力推坦赞铁路，而坦政府因其内在的发展逻辑和地区政治逻辑优先推进中央铁路标轨项目。尊重坦方的自主选择，尊重东非地区基础设施一体化发展的现状，客观评估坦国内市场利弊和地区政治经济态势，看清坦桑尼亚国内及周边内陆国家自然市场发展趋势，在此基础上中方再做出是否参与、何时参与、如何参与的判断和决策。只有与东道国及其交通相关地区自然市场相匹配，新的铁路项目才会可持续。

(三)完善特许经营条款及方式

一方面，在项目谈判中对特许经营协定须借鉴他国经验教训，仔细斟酌协议条款，尽力避免风险。尽管特许经营是外部投资者目前解决贷款偿还的一种较合理的选择，但它并非应对借贷风险的万能药。2016年非洲发展银行报告在调查8个非洲国家后指出，特许经营方式的引入结果令人担忧，其中两个国家经历很短期的尝试后就终止了特许经营模式。依然在坚持特许经营运作的铁路公司，特许经营条款也做出了重大修改。其教训在于，低估了所需投资的数额，未分别考虑铁路基础设施的维护和更新、机车车辆和运营成本，未能考虑客运与货运之间的复杂关系，未充分考虑评估公路对铁路的竞争与互补关系等。在调研中，我们了解到，坦桑尼亚中央铁路的特许经营方是印度公司，由于急于上马，条款漏洞太多，2007年拿到特许经营合同，2011年就失败取消。赞比亚铁路由以色列公司特许经营，由于合同签得滴水不漏，以色列团队仅用10名高管，就管理了整条线路。我们在参与坦桑尼亚铁路合作时，须进一步充分了解、借鉴其他国家已有经验教训，以避免各种潜在的投融资风险。

另一方面，扩大特许经营的利益攸关方，建立政府与企业的联合体，共同投资、共担风险。铁路投资是一项长期性战略性投资，很多时候需要国家财政补贴方能超越市场风险,维持可持续运营。就坦赞铁路升级改造而言，若按照200万吨的设计年运量计算，需要投入30－40亿元人民币，约30年才能收回投资。加之建成后管理经营期间的日常性投入，总成本收入更高，收回投资周期更长，单靠政府或铁路企业是难以应对和承担的。为此，我国政府可以考虑将中国在赞比亚有投资项目或投资意向的矿业企业组织起来，将所有与坦赞路有切身利益的中外相关方组织起来，以“捆绑”方式共同出资整修坦赞铁路，从而在对坦铁路合作中形成“集团作战”，风险同担共解，利益共谋共享，形成中外多方命运共同体。通过这种方式既可有效降低各方风险，又可增强中国公司参与中央铁路项目的竞争力。此外，铁路建设还必须秉持集约发展理念，同产业园区、经济特区建设同谋划、共推进，实现大型基础设施建设同当地产业发展良性互促，以铁路建设带动沿线产业和经济社会发展，以产业发展为铁路有效运营提供支撑。

(五)未雨绸缪，应对安全风险

在未来中坦铁路合作中，还须提前制定应对自然、社会治安和劳工关系等各类安全风险的预案。在项目谈判中,须考虑建设过程中应对各类自然、医疗、施工风险的安全成本，应对社会治安风险的安保制度和成本，以及应对社区关系和劳工关系的公共关系成本。因此，首先要妥善处理好与工会的关系。非洲国家工会势力往往很强大，坦桑尼亚同样如此。参与铁路建设和运营前，需要充分了解其工会现状和特点，在谈判中应充分接触相关工会组织，与工会保持经常性沟通与联系。其次要处理好铁路项目沿线的居民社区关系。投资后，要认真履行企业社会责任，要充分了解和尊重当地宗教信仰和风俗习惯，照顾好相关社区民众利益。最后要了解学习坦桑尼亚环境法和环境政策，做好项目环境影响评估及应对方案，尽量降低项目对环境的不良影响。

结 语

中坦(赞)铁路合作是中非铁路合作的先行者。它是在特殊历史时期中国支持非洲民族独立和解放的伟大义举，由此树立了中非友谊的历史丰碑，形成了友好、团结、奉献的坦赞铁路精神。中国领导人进一步将坦赞铁路精神提炼升华为“真、实、亲、诚”的对非合作方针。中合作再次处在新的历史机遇期，中非铁路合作再次形成了波澜壮阔的新潮流，中国成为非洲铁路公路等基础设施建设的重要外部支持力量。在这一合作大潮中，中坦铁路合作尽管有所滞后，但若抓住机遇，谨慎应对困难和挑战，中坦双方完全有可能超越历史丰碑，将铁路合作推进到新的水平。自2015年中非合作论坛约翰内斯堡峰会以来，中非合作呈现三个新的变化:一是从政府主导逐渐向市场运作为主转型，二是从一般商品贸易逐渐向产能合作和加工贸易升级，三是从简单工程承包逐渐向投资建设运营领域迈进。中非合作的理念、结构和主体都在与时俱进，不断深化。这表明，中非合作已经进入转型升级新阶段。我们需要积极探索中非合作转型升级新思路，而本文对中坦铁路合作的分析对此具有一定启示意义:

第一，对非合作需要注意普遍性与特殊性的统一。在中非合作中，非洲国家具有一些普遍性特点，比如非洲国家的当代使命都以工业化和发展为主题，但是各个国家资源禀赋不同，地理环境不同，历史文化不同，内部经济结构和发展水平不同，政治治理具体结构与水平也各有差异。这就要求我们在对非国别合作中，把握国别特殊性，深入了解各个合作对象国的历史、文化尤其是当代政治、经济、社会现状乃至具体行业结构特点和内部逻辑，方能顺利有效推进双方合作进程，实现可持续与互利共赢。

第二，注意合作性与竞争性的统一。尽管合作共赢构成了中非关系的主旋律，但不容忽视的是竞争性和冲突性。随着双方合作的持续深入以及非洲主体意识的不断提升，竞争性与冲突性必然会逐步显现。研究和管理好中非关系中的差异性、冲突性和竞争性，才能确保中非合作的可持续发展。

第三，不断提升自身技术能力与支持非洲自主发展能力相结合。不仅授人以鱼而是授之以渔，是中国对非产业合作的一贯传统。在非洲工业化和中非合作转型升级的新阶段，一方面，继续坚持管理经验模式和技术知识向非洲合作对象国的转移，注重非洲人力资源开发合作，是中非实现互利共赢与可持续合作的必要条件。另一方面，中国对非合作政策要坚持根据形势发展而不断变革创新，产业技术能力也要不断提升。我们须在保持自身特色优势的基础上，进一步提升技术，强化企业社会责任，提高自身在对非国际合作中的竞争力。

第四，关注合作国家所在地区的区域政治与国际关系逻辑。一方面，非洲地区一体化在当代非洲发展进程中成为一种日益凸显的力量。非洲各个次区域在金融、贸易、交通等各个领域大都出现了地区性制度和安排。我们在对非国别合作中需要顺应这种地区逻辑。另一方面，非洲次区域国际关系中也存在国别竞争和利益冲突，例如东非地区的坦桑尼亚与肯尼亚的主导权竞争。我们需要准确把握和谨慎考虑具体地区国际关系态势，评估国别合作项目的外交效应，做好对非国别合作的战略协调。也就是说，不仅要考虑合作项目的经济发展效益，还要考虑其对非关系的政治与外交效应。（注释略）