学人简介

作者单位分系天津师范大学政治与行政学院;天津外国语大学涉外法政学院

［关键词］ 南海问题 东盟 行为能力 国际组织

内容提要

作为东南亚最为重要的国际组织，东盟在疏解和管控南海局势、维护该地区和平与稳定中发挥着重要的平台作用。但由于多个层面因素的影响，它在号召力、决策力和执行力三个维度上都受到很大的制约，这导致其在南海问题上的行为能力明显不足。只有全面认知和统筹把握东盟在有关南海议题上所能发挥的作用及其限度，并据此采取真正系统协调的政策措施,才能有效维护南海地区的和平稳定，进而实现该地区的长治久安。

一、问题的提出与相关研究综述

2017年是东南亚国家联盟(ASEAN，以下简称“东盟”)成立50周年，也是《南海各方行为宣言》(DOC，以下简称“《宣言》”)签署15周年。长期致力于创造一个“有弹性的和平生态系统”的东盟，在走过半个世纪之际显著加速了与中国之间围绕南海问题的对话和磋商进程。同年5月18日，在中国贵阳市举行的落实《宣言》第14次高官会上，东盟十国与中国外交官员共同审议通过了“南海行为准则”(COC，以下简称“准则”)框*架草案;8月5日，该框架草案在菲律宾马尼拉召开的第50届东盟外长会上获得批准，并随后于8月6日举行的中国—东盟外长会上得到一致确认;11月13日，第20次中国—东盟领导人峰会宣布正式启动“准则”案文磋商，与会的中国领导人表示，希望通过磋商，增进各方相互了解与信任，争取在协商一致基础上早日达成“准则”，使之成为维护南海和平的“稳定器”。

一般认为，“准则”框架草案的提前达成以及案文磋商进程的加速启动，很大程度上源于菲律宾阿基诺三世政府单方面挑起的“南海仲裁案”闹剧的促动。不过只要简要回顾中国与东盟关系的发展历程，就会发现后者对于南海问题的持续关注以及围绕该问题所推动的一系列相关议程，实际上一直都是影响双方关系互动的一个重要因素。例如，1992年7月在马尼拉召开的东盟外长会议，便将南海问题纳入议程并形成了第一份《关于南中国海问题的东盟宣言》。在此之后，几乎每年的东盟外长会议和东盟峰会都或多或少地涉及南海议题，而2002年11月的DOC则成为东盟与中国签署的第一份直接关涉南海问题的政治文件。不过，正如DOC第十条所明确表述的那样,东盟国家的最终目标是要达成一项有约束力的行为准则，因此在最近的十几年间，如何推动有关各方在落实DOC的基础上共同制定COC，便成为东盟南海政策的主轴。

南海问题的核心是有关国家围绕南沙群岛主权和附近海域划界的争议,就其实质而言，并不是中国和东盟之间的问题。为此，中国一再强调东盟系列会议并非讨论南海问题的恰当场所，而东盟作为一个集体也一向承诺在南海问题上不持立场。不过，伴随“准则”磋商进程的逐步深入，特别是自2014年8月中方提出以“双轨思路”作为南海问题的解决之道起，人们对于东盟角色和地位的认知开始明显趋于“乐观”，甚至以所谓“东盟化”这样的措辞表达出对于东盟成为南海地区“和平催化剂”的期待。尽管“双轨思路”已将解决领土海洋争端与管控南海局势两个不同性质的问题分离开来，但是鉴于东盟长期奉行所谓“中立但不沉默”的政策，着重围绕其在南海问题上所能发挥的作用及其限度进行客观的理性分析，显然已成为一个重大的战略认知问题。

就目前的情况看，国内外学界围绕东盟涉南海问题的相关研究，大多集中于对东盟总体战略规划与具体政策内容的评述，在此基础上间或论及未来东盟在南海议题上的政策选择问题。对此，国内学者一般习惯于将其表述为“两面下注”“谨慎引导”“大国平衡”或者“中立政策”，并将其发挥作用的路径与方式概括为“集团式多边参与”、推动纳入“东盟框架”、谋求强化法律约束等几个方面。在国外学者当中，拉尔夫·艾默思(Ｒalf Emmers)认为，东盟在南海追求的是一种中立政策，并力图通过达成行为准则来建构危机管理机制;马蒙·莫仲达(Munmun Majumdar)认为，危机处理语境下的“东盟模式”意指不干涉内政、和平解决争端、注重对话与磋商,东盟力图向南海各争端方传播这些规范;艾丽萨·厄哈伽认为，东盟在南海问题上的最佳选择并非制衡或者追随中国，而应该是以合作安全等规范为基础建立区域安全共同体。

在此基础上，部分学者进一步围绕影响东盟在南海问题上发挥作用的因素进行了一些探讨，并不同程度地论及东盟在南海事务中的地位和行为能力问题。与国内学者更多倾向于宏观和定性研究不同，赛图·勒梅(SatuLimaye)将其具体表述为部分成员并非声索国、争议相关方在东盟内主导性不足、东盟介入的滞后性、东盟声索国诉求重合、对华立场不统一等;阿古斯·罗斯坦蒂(AgusＲustandi)则将其高度概括为内部立场分歧、决策机制低效以及规范落实不力等几个方面。马蒙·莫仲达认为，“东盟模式”在南海问题上是否会奏效，将取决于东盟内部能否达成统一立场、所倡导的规范能否促使各方形成互信关系以及能否实现与中国的合作。蒂莫西·罗托(TimothyＲotolo)则将其研究重点集中于内聚力和决策程序如何影响东盟在南海议题上的政策效果，得出的结论是东盟内聚力不足，因此在南海问题上所能发挥的作用也将较为有限。

总体来看，当前学界有关东盟涉南海问题的研究，更多关注的是东盟“怎么做”的问题，而非“怎么样”的问题。学者们大多集中在对东盟总体战略进行分析评述的基础上粗线条地描述其在南海问题上的政策选择，对于该政策的具体内容却往往语焉不详，特别是对该政策所能发挥的实际效用更是缺乏深度解析。虽有部分学者围绕影响东盟在南海问题上发挥作用的因素进行了一些探讨，并在一定程度上触及东盟在南海事务中的角色地位和行为能力评估问题，但相关的研究尚未形成一个相对系统的理论化的解释模型，对于东盟的组织权威性与实际执行力等关键因素的考察也明显力度不足。有鉴于此，本文将在批判吸收学界已有相关研究成果的基础上，尝试构建一个有助于理性评估国际组织行为能力的分析框架，并在此基础上针对东盟在南海问题上所能发挥的作用及其限度作出分析和研判，争取能为学界继续深化相关问题研究提供一些参考。

二、国际组织行为能力:影响因素与分析框架

国际组织是当今世界体系和国际社会当中至关重要的一类行为体，其重要性至少体现为两个主要方面:一是它可以通过制度约束提升国家间合作的效率，进而从深度上影响国际关系;二是它可以通过规范传播来改变国家、决策者和民众的观念，进而从广度上影响世界。当然，国际组织能否在国际社会中发挥这些作用，必须凭借自身所具有或产生的行为能力，也就是在国际社会中参与各种活动、施加影响、实现其意图的能力。按照奥兰·扬(Oran Ｒ．Young)的说法，作为一种跨国规则体系，国际制度是为应对某些问题而被创设出来的，所以国际制度的有效性就是要衡量此类跨国规则体系在多大程度上成功地解决了导致它们建立的问题。国际制度有效性的来源可以归为两大类:一是制度安排自身特性这类内在要素,诸如制度安排的透明度、健全度、应变性以及成员治理能力等;二是特定制度安排运作于其中的广泛社会条件或其他环境条件这类外在要素，诸如国际社会的权力分配状况、相互依存状态以及智识秩序(intellectualorder)等。

作为国际组织和全球治理研究领域的知名学者，乔治·华盛顿大学教授迈克尔·N．巴尼特(Michael N．Barnett)和玛莎·芬尼莫尔(Martha Finnemore)的研究认为，国际组织采取自主行为、独立发挥作用所依靠的权力主要来源于两个方面:其一，它们拥有“合理—合法的管辖权，具有合法性”。这种合法性来自国际组织运用现有知识来建立实现其目标的规则体系，而这些规则会得到组织成员的认可或授权。国际组织的此种权力源于成员国授权形成的组织合法性。其二，是它们拥有“对于专业知识和信息的控制”。正是凭借这些专业知识和信息，国际组织才获得了独立的、有别于国家行为体的行为能力。此类要素是国际组织发挥作用的重要资源。比如IMF就是凭借自身掌握的信息和专业知识，从而具有了对世界经济发展趋势的判断与评估能力。后来，巴尼特和芬尼莫尔又进一步指出，合理—合法的管辖权、道义立场、专业知识、任务授权这四个要素联合起来，赋予了国际组织行动的权威，并提供了它们行为自主性的基础。

简而言之，根据奥兰·扬的观点，国际制度的有效性主要受制于制度自身的设计特性、成员的治理能力以及制度外的权力分配等因素;而依据巴尼特和芬尼莫尔的观点，国际组织的自主行为能力主要取决于该组织自身获取权威的状况。显然，这些观点为我们探究国际组织行为能力的影响因素提供了重要启示，这就是国际组织为达成其使命所需具有的行为能力，一方面取决于它自身的权威性、制度设计合理性以及成员能力的强弱，另一方面也不可避免地受制于其外部的国际关系状态。特别是考虑到在主权国家时代，国际关系最为突出的特征是国家间尤其是大国间的竞合互动，因此，国际组织的行为能力也必然会在很大程度上受制于它们与大国之间以及大国相互之间的互动关系。基于此，按照国际组织生成和运作的普遍机理，我们认为可以尝试从“号召力”、“决策力”和“执行力”等三个维度，来考察某一国际组织在国际社会中的行为能力。

所谓“号召力”，即国际组织在某一议题领域引导或者呼唤响应者和追随者的能力。这种能力主要来源于国际组织所具有的权威——相关行为体对某一主体的自愿服从与支持，而这种权威又进而与国际组织的合理—合法管辖、授权、道义、专业知识等因素密切相关。通过行使这些权威，国际组织能够运用散布各处的和各种有关的制度性资源，使得相关的行为体选择遵从它们。显然，国际组织的权威度越高，号召力就越强;权威度越低，号召力就越弱。进一步讲，如果某一国际组织具有应对某一特定议题的合理—合法的管辖权，成员国又愿意授权该国际组织应对此类特定议题，而且该国际组织的基本政策主张契合国际社会的主流规范体系并且具备应对此类特定议题的相关专业知识，那么该国际组织的号召力就强;反之，其号召力就弱。

所谓“决策力”，即国际组织决策机构为实现某种目标而对未来行动的策略与方法进行选择或者调整的能力。这种能力主要取决于国际组织表决机制的特性，以及成员国在相关议题上政策的一致性及其程度。在组织层面上，决策力受制于表决机制的效率及其灵活性。表决机制的效率取决于其表决程序是投票表决还是协商表决，投票表决的决策效率要高于协商表决，而有效多数通过的决策效率又高于全体一致通过。表决机制的灵活性是指该机制是否具有足够的弹性，是否可以有效规避因个别国家反对特定议案而无法达成某项决议的情况。在单元层面上，决策力取决于成员国政策的一致性及其程度。各国在某项议题上政策一致性程度越高，该国际组织决策力就越强;反之，各国在某项议题上政策一致性程度越低，该国际组织的决策力就越弱。

所谓“执行力”，即国际组织利用组织的内部和外部资源，把组织决策转化为实际影响或作用效果，从而实现组织目标的能力。特别是对于政府间国际组织来讲，其执行力的强弱不仅取决于自身决策是否具有强制约束力，更取决于其是否具有整合、利用组织内外军事、经济、制度等各类资源的能力。鉴于这些资源往往主要掌握在主权国家手里，或者说是它们拥有决定权，所以归根结底，国际组织的执行力还是最终取决于组织决策的约束力、从成员国获取各类资源的多寡，以及非成员国(尤其是大国)对国际组织的支持力度。组织决策的约束力越具有强制性、获取的内部资源和外部支持越多，国际组织的执行力就越强;反之，其执行力也就越弱。

三、东盟在南海问题上的“号召力”

依据美国学者的观点，国际组织的行为能力主要来源于该组织自身获取权威的状况，因为“拥有权威能够帮助国际组织等行为体的声音被听到、被认可和相信”。对东盟来说，其在参与处理涉南海议题的过程中具备何种程度的号召力，同样主要取决于它在这些议题上获取和拥有权威的状况，而是否拥有权威以及实际权威的大小，则进一步与合法管辖、任务授权、道义立场、专业知识等因素密切相关。因此，要考察量度东盟在南海问题上的号召力，就必须针对以下四个问题作出理性解析:(1)东盟是否拥有处理南海问题的合理—合法的管辖权?(2)东盟处理南海问题的基本原则是否契合国际争端处理的基本规范?(3)东盟成员国及相关当事方是否把南海问题授权给东盟处理?(4)东盟是否具备处理南海问题的专业知识?

就第一个问题而言，相关的情况似乎并不复杂，问题的答案也因此相对明确。尽管在1967年8月签署的《曼谷宣言》文本中，东南亚五国主要强调的是经济合作而非政治和安全合作，但采用这种表述方式的目的，仅仅是因为“与政治和安全问题相比，经济合作的争议相对较小”。根据阿米塔·阿查亚(Amitav Acharya)的研究，东盟成立初期最为重要的任务是维护东南亚地区的和平与稳定，特别是解决各成员国之间有关政治尤其是领土上的争端。按照他的说法，东盟成立的目的并不在于建立一个军事条约组织制衡区域外的国家，而是要建立一种机制，预防和解决成员国之间的争端，如印尼与马来西亚，新加坡与马来西亚和印尼两国，以及马来西亚与菲律宾之间剑拔弩张的严重争端。事实表明，自东盟成立以来，尽管成员国之间的各种小摩擦依然不时出现，但却从未发生过任何武装冲突。对此，马哈蒂尔曾经极为肯定地作出这样的评价，“每当在骚乱、抗议、冲突，有时甚至是暴力冲突出现的关键时候，东盟发挥了如此重要的作用，以致使一个在历史上从未进行过合作的区域，变成了一个和平与繁荣的合作性地区。”

实际上，东盟自成立以来的一系列关键文件，都对区域和平与稳定问题给予了关切，而且其关切程度甚至呈现出一种递增态势，这也基本验证了鲁道夫·塞韦里诺(Ｒodolfo C．Severino)所作的一个判断:“安全曾经是并且目前在很大程度上仍然是东盟存在的核心。”其中1971年发表的《和平、自由和中立区宣言》为东盟及其成员国处理地区和国际事务提供了基本立场而1976年《东南亚友好合作条约》和《东盟协商一致宣言》的签署，则表明它在本区域和平与稳定领域有所作为的意图越来越明晰化。如果说促成柬埔寨问题的政治解决是冷战时期东盟最为引人注目的安全合作成果，那么伴随1994年东盟地区论坛机制(AＲF)的建立、2003年《东盟第二协调一致宣言》的发表、2007年《东盟宪章》的签署以及2009年《东盟政治安全共同体蓝图》的通过，它力图在后冷战时代的地区和平与安全领域发挥更大作用的意图正在愈益彰显。特别是在安全共同体已经成为东盟三大共同体建设中最有成效、也是潜力最大的一个支柱的形势之下，将事关地区和平稳定的南海问题作为重点议题纳入“管治”视野，实际上已成为一种必然之势。

就第二个问题来看，答案的得出显然有赖于对东盟在南海问题上的相关主张进行考察，并在此基础上判断其所持有的基本立场是否符合国际社会公认的解决国际争端的基本规范，是否与以《联合国宪章》为主要代表的现行国际法基本原则相契合。一般认为，在如何处理国际争端及至具体如何应对南海问题上，东盟总体上奉行中立立场，强调通过和平与对话的方式，依据国际法来解决争议与分歧。在这方面，《东南亚友好合作条约》第一章第二条确立了以“和平、非暴力”等原则作为处理国家间关系时必须遵循的基本原则，以“和平解决争端”为题的第四章第十三条又进一步将其具体化。作为东盟组织运作的新法理基础，《东盟宪章》在其第一章第二条中也明确规定，东盟及其成员国应“摒弃任何和国际法相悖的侵略行为以及使用武力或以武力相威胁;依靠和平手段解决争端”。此外，在1992年《关于南中国海问题的东盟宣言》和2012年东盟外长关于南海问题的六条原则声明等文件中,也都明确要求各方不使用武力，依据《联合国海洋法公约》在内的、被国际社会广泛认可的国际法和平解决有关争议。显然，东盟强调通过和平与对话的方式解决争议与分歧的主张基本契合以《联合国宪章》为主要代表的现行国际法基本原则，也基本符合国际社会主流的价值观念，这就使其在南海问题上的相关立场具有相当的道义性。

不过，上面的分析并不意味着东盟在参与处理涉南海议题的过程中已经获取了足够的权威，因为就第三个问题来看，不管是中国还是东盟成员国,相关当事方并没有直接、明确地授权东盟来处理南海问题——各方既没有授权它在涉南海问题上进行立法，更没有授权它就南海相关争议制定具体的政策。伴随南海问题的发展演化，东盟的确曾出台了一系列与此相关的官方文件，以此表达其在这一问题上的立场，不过在备受瞩目的《东盟宪章》中,各成员国仅是笼统确认了东盟在维护区域和平与稳定，以及强化和平价值观等方面的使命，实际上并未将这些“使命”具体化，也没有将其直接指涉南海问题。特别是作为南海争议最为重要的当事方，中国历来坚持南海问题并不是中国和东盟之间的问题，也一再强调东盟系列会议并非讨论南海问题的恰当场所。尽管中国先是在2002年与东盟国家一起签署了《南海各方行为宣言》，后又于2014年提出以“双轨思路”作为南海问题的解决之道，但是如果就此作出中国已经“被东盟带入到由其主导的南海问题解决的多边规制约束的进程之中”的判断，显然有言过其实之嫌，因为毕竟东盟尚未能在南海问题特别是事关南沙群岛主权和附近海域划界争议议题上获得明确的法定授权。如果非要对上述情势发展作出性质上的界定的话，那么充其量也只能算是一种模糊的“非正式授权”。

特别是就第四个问题来看，由于总体上缺乏应对国际争端的相关经验,东盟实际上并不具备处理主权争端类似议题的充足专业知识。一般认为，东盟内部应对领土领海争端的机制安排主要有三个:一是依据《东南亚友好合作条约》和《〈东南亚友好合作条约〉高级委员会议事规则》设立的高级委员会;二是根据《东盟宪章》确认的具有争议调停职能的东盟峰会;三是依据《东盟宪章争端解决机制议定书》设立的东盟宪章争端解决机制。不过，所有这些机制几乎没有被真正激活过，因为东盟成员国从未启动这些机制来解决彼此间的领土领海分歧，而更多则是通过双边谈判或者借助国际法院判决来处理相关问题。同样，作为以东盟为基础建立的首个有形的安全合作机制，AＲF在推动地区安全合作的进程当中，实际上一直致力于三项相对基础且只能逐步渐进的议题，即增进建立信任措施、开展预防性外交、发展争端解决机制并探究应对争端的途径。尽管多年来它在信息分享、推进信心建设措施的实施以及增强军事透明度方面取得了重要进展，对于地区安全环境的改善、冲淡地区危机引发的紧张局势以及增进各国合作的信心与互信发挥了重要作用，但在发展争端解决机制进而探究应对争端的途径方面并未取得实质性的进展，也就不可能为东盟积累出足以应对和处理类似南海争议这样的复杂问题的专业知识和经验能力。

四、东盟在南海问题上的“决策力”

如前所述，国际组织的决策力主要取决于其表决机制的特性，以及其成员国在相关议题上政策的一致性及其程度。因此，要探讨东盟在南海问题上的决策力，就必须首先考察其在涉及南海相关议题上所适用表决机制的效率和灵活性，以及其成员国在南海问题上的立场分歧和政策差异。对于东盟表决机制的效率和灵活性的分析，又更多是与如何评判“东盟方式”这样一个老话题密切相关。在遇到有分歧的重大问题和争端时，东盟坚持使用“协商一致”的“非强制”方式，这与西方民主制度下惯用的表决方式有着根本不同，也因此被认为是“东盟方式”的一项核心内容。但是,在以其包容性、开放性特点营造出和谐的政治气氛，使相互差别巨大的国家走上地区合作轨道的同时，由于过度强调不干涉原则和协调一致，加上其本身所固有的组织机构松散等低机制化特征，使得东盟在维护东南亚地区和平与稳定方面，已经越来越体现出“力所不逮”之感。在过去的半个世纪中，东盟的组织架构虽然也在不同时期出现过一些变动,但其决策方式一直没有发生重大的调整。在2008年生效的《东盟宪章》第二十条中，该决策方式被赋予了一种权威的表述，这就是“东盟通过协商和共识进行决策，此系东盟的基本原则。在无法达成共识的情况下，由东盟峰会来决定如何决策”。显然，这种通过协商谈判谋共识的决策方式，虽然在很大程度上有利于维持各成员国之间的平等地位，并进而避免某项决策损害成员国的利益，但是正如提姆西·罗托洛(Timothy Rotolo)所指出的，该决策方式的最大问题在于，它“往往会牺牲决策效率”。

当然，“在推进其事业的进程中，东盟更倾向于非正式的、松散的安排而不是条约和正式的协议，它主要是依靠领导人、部长以及高官们的个人关系，还有同行之间的影响，而不是制度”。这就使得东盟的决策方式本身客观上具有了较高的灵活性，并在协商一致、会前协调特别是“东盟—X”原则(对于无法达成一致的议案，允许成员国保留自己的意见，通过寻求最低限度的共识和妥协来完成决策过程)中得到了充分体现，而《东盟宪章》更是以法律文件形式对此给予了肯定。不过需要明确的是，以“东盟—X”模式为代表的这类颇具灵活性的决策方式，实际上基本只是局限在经济领域，因为《东盟宪章》第二十一条所给出的规范表述是，“在履行经济承诺方面，只要各方达成共识，可以采取灵活参与的方式，包括东盟—X模式”。而且事实亦表明，以往这种“东盟—X”的决策模式，也主要是适用于经济合作领域，而非政治与安全领域。这就意味着，不仅协商一致的决策程序会在相当程度上导致东盟在南海问题上的行动低效，而且最能体现其决策灵活性的“东盟—X”原则本身，实际上也并不适用于南海争端这样的政治与安全议题。换句话说，不管是从表决机制的效率来看，还是就其灵活性来看，东盟在南海问题上的决策力并不强。

另一方面，东盟成员国在涉南海相关议题的立场分歧和政策差异，也在很大程度上削弱了东盟在南海问题上的决策力。一般认为，主要源于经济利益和安全认知的不同，东盟国家的对华战略大致可以分为“追随”、“骑墙”和“软平衡”三大类。战略认知的差异导致东盟各国与中国的关系亲疏有别，再加上各国实力的差距以及它们在南海问题上所追求的利益不同，造成各国的南海政策尽管具有一定的相似性，但在具体的政策选择上却存在着明显的区别。其中，越南和菲律宾的立场最为强硬，它们都主张借力东盟这一多边平台以外交手段对抗中国，并力主达成对中国有强制约束力的区域法律规范。相比之下，马来西亚和印度尼西亚的立场相对平和，它们虽然也重视利用东盟及其衍生平台协商处理南海争端，但是对于引入外部力量、联合对华施压的主张持保留态度。文莱虽是南海争端当事方，但其立场一直较为温和，主张南海相关争议不是中国和东盟之间的问题，应由当事方直接谈判解决。此外，在非直接当事方中，尽管新加坡比较强调东盟作用的发挥，对域外大国的介入也持较为积极的态度，但柬埔寨、老挝、缅甸、泰国的对华关系一直较好，它们更倾向于由各当事方直接谈判解决这一问题。

为了更清晰地表现东盟成员国在南海问题上的立场分歧和政策差异，我们可以从路径选择和政策工具两个维度对它们的政策选择空间进行一些区分(如图1所示)。从政策工具来看，尽管东盟各国总体倾向于通过外交谈判和法律约束这两种手段处理南海问题，但个别国家也存有采取武力自助和盟友合作来应对南海问题的政策选项。从路径选择来看，虽然东盟各国总体上倾向于支持争端当事方通过双边行动和多边行动这两种路径解决相关争议，但个别国家也存有通过单边行动来应对南海问题的政策选项。结合这两个分析维度，我们可以把东盟各国在南海问题上的政策选择空间区分为三种类型:一是“激进型”，以菲律宾和越南为代表，它们希望借助东盟及其衍生平台联合制华，并积极引入域外力量对华施压，强调确立具有强约束力的区域国际法来限制各方行动。二是“稳健型”，以印度尼西亚、马来西亚和新加坡为代表，它们认为南海争议可以通过东盟多边平台协商解决，并较为重视通过国际法约束来应对南海争端。三是“超脱型”，以文莱、柬埔寨、老挝、缅甸和泰国为代表，它们支持南海争议应由当事方谈判解决，而对通过东盟及其衍生平台以及诉诸国际仲裁等途径总体持保留态度。显然，成员国之间的立场分歧和政策差异，必然会在很大程度上制约东盟在南海问题上的决策力。实际上，这种消极影响已经因2012年和2016年的东盟外长会议未能就南海问题达成共识而凸现。对此，东南亚学者比较有代表性的看法是，东盟由于意见分歧无法就南海议题发表联合公报，“令这个区域组织蒙羞”

五、东盟在南海问题上的“执行力”

除了号召力和决策力之外，执行力是考察国际组织行为能力的另一重要维度。这意味着东盟要想在南海问题上扮演重要角色，就必须具备能够把组织决策转化为实际影响或作用效果的能力。但实际情况是，不管从东盟组织决策的约束能力来看，还是从其所能获取的内部资源和外部支持来看，它在南海问题上的执行力都受到很大的限制。其中，东盟组织本身弱机制化、非强制性的松散安排，应该说是造成这种不利状况的首要原因。“同欧盟不一样，东盟从未打算成为一个要求成员国交出某些国家主权的超国家组织，也没有欧盟委员会和欧洲议会那样的超国家机制来制定集体的政治政策。”东盟的最高决策机构首脑会议和部长会议均由成员国轮流主持，主持顺序一直是按各国英文名称的第一个字母依序排列。所谓的东盟秘书处，也只是一个“精简的而不像欧盟委员会有任何繁琐和奢华的官僚机构”，以致被批评者讥为“高级邮局”。在这种松散的组织架构之下，东盟组织对于成员国的约束不可能通过强制性的法律文件来实现，相反只能采用约束力较弱的“共同宣言”“共同声明”“共同行动计划”以及一般性的合作协定。

虽然从20世纪90年代开始，东盟内部要求变革的呼声便已开始出现，并着重针对不干涉原则提出了一些改革建议，但是事实表明，不管是时任马来西亚副总理安瓦尔在1997年提出的“建设性干预”(constructive intervention)概念，还是时任泰国外长素林在1998年提出的“弹性介入”(flexible engagement)建议，都未能得到大多数成员国的支持。尽管东盟外长会议在2000年根据时任泰国总理川·立派的提议决定设立由现任、前任和下任轮值国外长组成的“三驾马车”机制，但由于其启动的必要条件是接到当事成员国的请求并获得全部外长的认可,而且在实际操作中也往往出现有些成员国表面支持、实际抵制的情况，以至于该机制只能局限于贩卖人口、走私毒品和海盗活动等领域，而在其他方面则难以发挥实质性作用。即使是2008年生效的被认为赋予东盟以法律人格的《东盟宪章》，依旧是把东盟的发展限定在政府间主义的框架内，而对不履行宪章或东盟决议的行为并未建立明确的惩戒机制。对此，有学者指出，《东盟宪章》最大的缺陷是没有引入强制履行协议的条款，它使得“东盟仍处于权力弱势地位”，实质上是“束缚了东盟自身的效力”。

此外，东盟在南海问题上获得多大的执行力，很大程度上还有赖于成员国能够对其提供多少必要的权力资源。一般认为,国际行为体所能获取的权力资源主要包括军事资源、经济资源、制度资源以及观念与价值规范资源。由于东盟并未成为真正意义上的超国家机构，它能够从成员国获取的经济资源实际上十分有限，军事资源更是无法直接获得，这就从根本上限制了其在南海问题等类似议题上所能汇聚的有助于发挥影响力的组织资源。事实上，与享有规模巨大的共同预算和对外援助专项基金的欧盟不同，东盟并不存在所谓的共同预算，能够供其运作和使用的预算资金目前来看也十分有限。例如，作为东盟最重要的执行机构，东盟秘书处的年度预算仅约2000万美元,而且这些资金都需要由十个成员国均摊缴纳，以至于就连东盟召集各层次会议的费用，也一般都是由作为轮值国的东道国承担。虽然东盟确也存在一个所谓的“东盟基金”，但是其运作和使用主要依赖成员国的捐赠资金，且规模十分有限，因此，其资金使用范围也仅仅局限于“强化各成员国在教育、文艺、媒体等领域的沟通交流，并增强各成员国的共同体意识”。

客观来看，目前东盟可以获取的、能够直接用于应对南海问题的权力资源主要是制度性资源和规范性资源。其中，规范性资源主要来源于被称为“东盟方式”的一些基本理念、原则和方法，而东盟系列会议包括东盟峰会、部长级会议以及特别议题会议作为东盟国家讨论南海问题、协调各自立场的主要平台，构成了东盟在南海问题上发挥作用所凭借的最重要制度资源。此外，由东盟主导并有东盟以外国家参与的国际会议，包括东盟地区论坛、东盟与对话伙伴国会议(即“东盟10+1系列会议”)以及东亚峰会等，可以视为东盟应对南海问题的衍生平台，因为它们实际上已经成为其在南海问题上引入域外力量与中国沟通交涉的主要制度渠道。例如在2010年7月，标志着美国南海政策重大转向的“希拉里表态”，就是在当年举行的东盟地区论坛上作出的，另外也是在2016年7月的中国—东盟外长会上，双方联合发表了“全面有效落实《南海各方行为宣言》的联合声明”，重申对保持南海地区稳定的关切。当然，由于缺乏可资利用的必要的军事和经济资源，仅靠制度性和规范性资源的东盟在南海问题上的执行力毫无疑问是大打折扣的。

还需要指出的是，东盟在南海问题上获得何种程度的执行力，既取决于上述成员国能够为其提供的内部资源的多少，也与外部非成员国尤其是大国能够给它提供的支持力度密切相关。就目前的情况看，中国—美国—东盟三边关系的互动客观上已经成为影响南海问题走势的一个最为关键的宏观战略因素，这就使得东盟在南海问题上能否发挥作用以及发挥何种作用，都会在很大程度上受制于与中美两国的互动状况。就中国的情况看，尽管对于东盟致力于推动南海问题上的多边对话给予了相对积极的回应，但一个不容否认的事实是，中国过去一直坚持当事国双边会谈的立场，后来才慢慢接受了多边机制。同样，虽然近年来中国所倡导的“双轨思路”似乎给东盟作用的发挥留出了一定的空间，但实际上中方在该思路中所言明的是，中国与“东盟国家”而非“东盟”一道合作维护南海地区的和平稳定。正因为如此，对于中国推进与东盟国家海事安全合作的举措，一些人将其视为中国在努力“对冲”签署有强制约束力行为规范的外在压力，而建设“21世纪海上丝绸之路”的进程，更是被误解成“一种与东盟竞争区域合作话语权的行动”。

另外，对于美国来说，由于更多倾向于通过军事手段和双边合作来应对和处理南海问题，这就使得它对东盟在该问题上发挥作用的所谓“支持”,往往都是宏观的、笼统的，而非具体的、实在的。例如，2017年举行的美国与东盟各国外长会议在涉及南海问题时，只是强调了对和平解决争端和接受国际法约束的关切，以及对“南海行为准则”商谈的支持立场，并未提及助力东盟发挥作用的问题。而在2015年提交给美国国会议员的一份南海问题研究报告中,学者们建议美国政府的行动选项包括强化美军行动、与中国对话、对盟友和伙伴国援助等，同样没有提及对东盟的支持举措。实际上，东盟之所以“拉拢美国并且鼓励其他大国尤其是日本、印度参与到对付中国的过程中来”，主要是基于其传统的“大国平衡”思维特别是所谓“诚信中间人”逻辑，希望“通过各种多边机制形塑自己在制定区域交往规则和规范中的强大地位”。但是东盟并不是真的乐意看到美国深度涉足南海，更多地只是将其视为“无法取得一致行动之前的一种权宜之计”。因为对它而言，美国的强势介入反而会“弱化其在该争端中的作用以及在解决该问题中与中国谈判的能力”瑏瑠，更何况旨在为南海地区“立规建制”的美国，也“永远不可能容忍东盟在地区主义中的领导权”。

六、结 论

伴随着近年来南海地区局势的发展特别是中国—美国—东盟三边关系互动态势的形成，东盟的政策考量正在发生一些前所未有的重大变化。围绕其在涉南海议题上所能发挥的作用及其限度进行客观的理性分析，已然成为一个重大的战略认知问题。对于东盟在南海问题上的行为能力的评估，需要从号召力、决策力和执行力三个维度进行系统的考察，这符合国际组织生成和运作的普遍机理。尽管维护区域和平与稳定属于东盟组织的重大关切所在,它所主张的通过对话磋商解决争端的立场也具有一定的道义性，但相关各方并未正式授权其参与处理南海问题，加上其应对和解决此类争端的经验与专业知识缺失，这使得它在涉南海议题上的号召力受到相当程度的限制。同时,所谓协商一致的决策程序客观上导致东盟在南海问题上的行动低效，而最能体现其决策灵活性的“东盟—X”原则本身也并不适用于南海争端这样的政治与安全议题，再加上成员国之间在涉南海议题上固有的立场分歧和政策差异，也在很大程度上削弱了东盟在南海问题上的决策力。另外,弱机制化、非强制性的松散安排从根本上限制了东盟组织决策的执行力，而在缺乏必要的军事和经济资源的情况下，仅靠制度性和规范性资源的东盟很难将其组织决策转化为实际影响，更何况其在南海问题上能否发挥作用以及发挥何种作用，都会在很大程度上受制于与中美两个大国之间的互动状况。因此,总体而言，作为国际组织的东盟虽然在特定情势之下能够在南海问题的特定领域发挥一定的作用，但由于受到上述多个层面因素的制约，其行为能力实际上明显不足。

不过，作为东南亚地区最为重要的区域组织，以及一些学者号称的“世界上第二大成功的地区组织”，东盟在包括南海问题在内的地区事务中的地位和影响力毕竟是不容忽视的，因为在经历了50年的“奇迹式发展”之后,它已经成为当今亚太地区地缘政治的基本平台，而且是最具可靠性的平台。对中国来说，近年来之所以大力提倡以“双轨思路”管控和处理南海问题，实际上就是要将解决南海领土海洋争端与管控南海局势这两个不同性质的问题分离开来，以便充分发挥东盟在维护南海地区和平稳定中的平台作用，进而探索出一条“南海问题在中国—东盟关系中怎么摆”这一老大难问题的破解之道。就当前的情况看，中国与东盟国家启动的“准则”案文磋商可以视为向构建未来南海地区安全秩序迈进的关键一步，它与落实“一带一路”倡议一起，构成了今后一段时期中国的东南亚外交的两大核心任务。当然，由于各方在具体问题上有着各自不同的利益关切，围绕“准则”案文的实质性磋商肯定会充满艰辛，而且必然会经历一个长期和复杂的过程。在这一过程中，中国需要充分利用东盟平台疏解和管控南海局势，并通过推动各方在资源开发、海事安全等领域的具体合作来凝聚共识、化解分歧，以便拉长中国—东盟安全合作的“短腿”、增进彼此的政治互信。与此同时，中国需要继续坚持南沙有关争议由直接当事国通过协商谈判解决的立场，并为此规划好多种政策选项，调配好各种政策工具，特别是要依托现有的岛礁建设成果强化危机防范与应对能力，尽可能规避东盟各国联合制华的潜在风险。换句话说，只有全面认知和统筹把握东盟在涉南海议题上所能发挥的作用及其限度，并据此采取系统协调的政策措施，才能有效维护南海地区的和平稳定，真正实现南海地区的长治久安。（注释略）