来源：中国东盟研究院

    【摘要】本文主要从澜湄水资源开发治理中存在的问题、非政府组织参与水资源开发治理方式和非政府组织参与水资源开发治理作用三方面来探讨非政府组织在澜湄水资源开发治理中的角色和定位。

    【关键词】非政府组织；澜湄合作；水资源

    【Abstract】The paper is consisted of three parts: The first one is about issues existed in LMC water resource development;the Second one is about participation of NGOs in LMC water governance and the last one is about the impact of NGOs in LMC water governance. Based on the three parts, it analyses  the role of NGOs in LMC Water Governance.

    【keywords】NGO;LMC;Water Resource

    澜湄水资源开发治理近年来已经成为中国与湄公河沿岸国家间关系发展中的关键点，2018年1月李克强总理在澜湄合作第二次领导人会议上就澜湄合作提出的五点建议中，位于最先的两点就是做好水资源合作和加强水利设施建设等产能合作，并在第四点提升人力资源合作中提出邀请一批中高级官员赴华参加水利等领域的研修。

    虽然主权国家仍然是处理澜湄水资源开发治理的最主要行为体，但水资源开发利用与治理涉及到的利益相关方较多，仅仅依靠国家或政府的力量无法有效解决水资源治理中出现的所有问题。非政府组织作为水资源治理中重要的参与方，在参与解决环境、安全等问题上发挥重要作用，其在澜湄水资源治理中所能发挥的作用会对中国与湄公河国家间关系以及中国参与水资源治理的模式产生一定影响，作用不容小觑。而纵观国内相关研究，有关非政府组织的研究内容多且丰富，但关于非政府组织在澜湄水资源治理中的角色和作用研究不足，且大部分关于水资源治理的研究着重于国家和政府以及国际组织层面。故本文将从澜湄水资源开发治理中存在的问题、非政府组织参与水资源开发治理方式和非政府组织参与水资源开发治理作用三方面来探讨非政府组织在澜湄水资源开发治理中的角色和定位。

一 、澜湄水资源开发治理中存在的问题

    澜湄水资源流经的区域是全世界最复杂的国际流域之一，流经地区的经济发展差别巨大，水资源依赖程度和使用途径各有不同，参与湄公河跨境水资源活动的行为体围绕跨境水资源开发治理，产生了庞大、多样和复杂的利益关系，涉及水资源利用、跨国环境污染防治、水坝建设、移民安置等多个议题。就开发治理中存在的问题可以统一为以下两方面：

一是上下游国家资源利用以及水权力矛盾

    权力方面，水是社会经济发展和人类生活不可或缺的自然资源，跨境水资源因为跨越国界而使国与国之间建立联系，而水的流向天然地使得上游国家更容易通过操纵水资源对下游国家施加影响力，对下游国家使用水的权利造成影响。且水资源安全关涉到人类基本生产、生活安全，随着气候变化和人口持续增长，水资源的作为战略资源的地位也日益明显。这一属性使得跨境水资源是一种权力资源，具有战略意义和价值，这也成了引发跨境水资源具争议性的核心原因。时任法国民事防务高级委员会副主席、法国苏伊士环境集团安全事务副总裁弗兰克•加朗认为水资源是权力政治的关键因素，是造成紧张局势的根源之一，也是用以对别国施压的一种手段。

    资源利用方面，国家主权概念使得主权国家倾向于认为该国对流经本国区域内的河流拥有完全主权，开发本国内的河流不应受到它国的干扰和限制。而一国水的改道及水电项目建设肯定会影响到另一国获取水资源的能力从而引发国际争端。澜沧江-湄公河是一条国际河流，其开发利用势必会影响到沿河两岸的国家利益。且水资源作为公共产品，上下游国家都有使用和利用的权力，由于水资源的天然属性，上游国家总是比下游国家在利用水资源上更具优势，但由于这种优势，湄公河下游国家总是以影响生态环境和居民生活为由，抗议上游国家的水电开发，而水电开发是水资源开发的重要途径。

    而在澜湄水资源开发中，中国作为上游大国，在上游水资源的开发利用始终是外界关注的焦点，甚至成为一种原罪，就连2018年7月23日发生在老挝南部阿速坡省的由韩国SK工程建设公司、韩国西部电力公司、泰国Ratchaburi发电控股PCL和老挝控股国有企业建造的桑片—桑南内水电站大坝溃坝事故，造成老挝几十年来最大洪灾，美国也借由将责任指向中国，而关于溃坝的理由至今还在调查中，老挝怀疑不合格施工，以及坝体早已出现的裂缝导致洪水渗透，最终造成堤坝崩溃，韩国SK工程建设公司则认为罕见的暴雨导致的天灾是溃坝主要原因。无论何种原因老挝的溃坝事件本与中国无关，但在美国的牵扯下中国却成了“躺枪者”！中国显然无法在短时间改变处于上游的“天然不利的水资源政治地位”和极易成为众矢之的现状。

二是环境保护与水坝建设间的矛盾

    水资源用途广泛且多样，而水资源开发利用的关键是水电开发。水电作为大型项目，其修建会影响生物的多样性、生态环境以及沿河流域民众的社会生活。对下游河流生态和水资源环境造成影响。例如，赵建世等观察到人类建设大坝等活动明显改变了湄公河的流态。蒂姆（Timo A. Räsänen）等则指出在湄公河上游进行大规模水电开发会对下游的水量造成相当大的跨界影响，并采用水文模型和水库梯级优化模型相结合的方法，就澜沧江的水电开发对下游水文的影响进行评估。埃德·格拉宾（R.Edward Grumbine）等则指出，湄公河大坝的建设可能会减少生物多样性和破坏澜湄生态系统的生态价值，同时削弱数百万人的民生和粮食安全。克劳迪亚·库恩泽（Claudia Kuenzer）等则认为不能单纯以国家来区分输赢，湄公河及其支流的水电开发所提供的电力能促进经济发展，有助于满足沿岸国家（特别是中国、泰国、越南）日益增长的能源需求，也会对环境和湄公河流域农民的生存环境造成严重影响。

    2017年6月20日，湄公河委员会(MRC)秘书处在万象市召开了关于北本（Pak Beng）水电项目的特别会议。虽然位于老挝乌多姆赛省的北本水电项目的事前磋商当时即将接近尾声，但越南、柬埔寨、泰国等湄公河下游国家对老挝修建该水电项目有异议，泰国沿岸八省市民因老挝北本水电项目正在起诉政府机构，认为老挝修建北本水电项目计划中，公众的参与力度不够。越南认为老挝向湄公河委员会提供的信息不足且数据过时，没有评估北本与其他干流水电站的关系，没有评估气候变化和跨国问题的影响，建议推迟项目的执行直到有更多的科学评估材料提供。一个柬埔寨非政府组织也要求老挝推迟湄公河干流上有争议的北本水电项目建设。

二、非政府组织参与澜湄水资源开发治理方式

    关于非政府组织，没有一个严格的定义，一般是指不同于政府和企业的从事社会和环境事务的非营利组织。1996年，联合国将非政府组织界定为“不是由政府实体或者政府间协定建立的组织。”从以上两个定义可以看出，非政府组织所扮演的角色与政府不同，具有非政府性，同时具有组织性，是一个团体。非政府组织所代表的往往是哪些在政策制定中被忽略的群体，被认为是确保善治、促进透明和可信度的关键性支柱力量。

    20世纪70年代以来，非政府组织开始活跃于国际舞台，尤其是在环境问题领域影响日益增大，当前非政府组织已经成为环境治理的重要行为体，是推动社会可持续发展和参与全球治理的重要伙伴力量。在跨境水资源治理方面，伴随水电大坝的兴建，非政府组织参与了一系列相关宣传活动，且不同非政府组织间为共同目标结成国际联盟。例如，为反对老挝兴建沙耶武里水电站，来自51个国家的263个非政府组织向老挝和泰国总理提交联名信。

    一般来说，在水资源开发治理过程中，国家和政府行为体更关注权力及资源的分配，而非政府组织则更加关注环境等公共利益，其参与水资源治理往往是通过一种网络化的行动，用“科学的”证据来建构话语，强调河流在生态、民生、安全等方面的“价值”，在尽可能广的范围内形成一个认知共同体，并进而对水资源开发中的相关问题做出价值判断，从而占据道义制高点，呼吁或迫使政府改变决策。由于不需要如国家那样对国内社会价值进行权威性价值分配,不必对不同社会问题的重要性进行排序,更不用制定服务于每个人的政策,非政府组织往往仅仅关注某个它所在领域的突出问题,至于它总是习惯于从该特殊领域的角度来对每个公共行为的影响加以分析和判断，这就使得非政府组织在看问题时容易出现偏颇，出现“只见树木不见森林”的情况。这也是非政府组织对跨境水资源环保的注重往往使其忽略了水电大坝开发在促进社会经济发展方面的作用的主要原因。

    澜湄流域存在的非政府组织数量多，据统计，2016年在越南的国际非政府组织数量达到1000多个，缅甸非政府组织数量为189个，且大约有1000多个国际非政府组织长期在缅甸活动。柬埔寨大约有3500个国际非政府组织。2013年泰国有非政府组织3654个，在老挝的非政府组织相对较少，截止2018年3月只有159个国际非政府组织。活跃在澜湄流域的非政府组织重点关注人权、环境、扶贫、可持续发展等问题，关注水资源开发治理的主要有国际非政府组织和国内非政府组织两种，国际非政府组织主要有世界自然基金会、拯救湄公河联盟、国际河网等，国内非政府组织主要有泰国环境研究所、“柬埔寨河流联盟”（Rivers Coalition in Cambodia, RCC）和“越南河流网络”（Vietnam Rivers Network,VRN）等。

    参与方式上，非政府组织则侧重于从环境、移民等方面来参与澜湄水资源开发活动，重点关注环境方面的项目，在环保领域发挥重要作用。如2016年，针对老挝修建栋沙宏水电站，考虑项目将会对湄公河水文与生态造成破坏并影响数百万柬埔寨人的生活，柬埔寨非政府组织呼吁洪森借访老之际同通伦讨论栋沙宏水电站水电项目议程。在湄公河委员会(MRC)呼吁万象解决项目潜在的跨境影响后，柬埔寨非政府组织要求老挝政府推迟湄公河干流上有争议的北本水电项目的建设。

三、非政府组织参与澜湄水资源开发治理作用

    跨境国际河流作为区域性国际公共产品，其在开发和利用过程中，通常涉及诸如，政府、企业、社区、非政府组织等多层次的利益主体，且各利益主体之前的利益诉求往往存在某种程度的差异，甚至是完全是矛盾的，跨境国际河流争端的进程，可以说是各利益主体之间相互博弈的过程，争端的解决，协作或者合作的达成通常是各利益主体博弈实现短期均衡的结果。在各利益主体的博弈进程中，很可能出现滥用公共资源，酿成“公地悲剧”，也容易出现集体行动的困境以及治理过程中的“搭便车”问题。因此推动利益均衡的实现，建立有效的跨境国际河流合作机制，是实现跨境国际河流解决争端，达成合作的关键环节。

    解决跨境公共资源问题关键是开展跨境流域合作。跨境流域合作实现制度化、机制化的关键环节是签署跨境流域协议，建立流域管理组织。一般而言，从理论上上来看，跨境流域制度化层级可以划分为：监管、冲突解决、执行与政府间组织。制度化程度高，主权让渡越多，合作的难度也就随之越大。从实践来看，1990年代以来，创立流域机制显著增长，通过将不同的利益攸关方聚集一起，制定标准化的水政策，克服碎片化的管理，促进上下游国家合作。因此，跨境国际河流域的上下游国家政府需要加强合作，提供区域公共产品与通过多层次治理机制，实现互利共赢。

    澜沧江—湄公河流域各国关于水资源争议的焦点在于:下游国家担心上游国家在大湄公河上进行的水电开发、尤其是修建大坝等活动, 会对下游的河流径流量产生影响, 进而威胁到下游地区的生态、经济以及国家安全。因此，澜沧江—湄公河流域各国实现跨境流域合作存在诸多难度。例如，澜沧江—湄公河流域至今尚未建立具有权威的全流域水资源治理机制，湄公河委员会（MRC）并不包括处于上游国家的中国、缅甸，且权威性存在重大缺陷。2015底中国倡导发起成立的澜沧江—湄公河次区域合作机制，水资源尽管是五大合作领域之一，但是由于该机制合作领域涉及政治、经济、社会等诸多领域，并非专注于水资源领域合作，导致其跨境水资源合作制度构建意愿与能力相对不足。因此，澜沧江—湄公河流域跨境水资源制度性合作明显匮乏。在此背景之下，该流域的非政府组织更是在多领域发挥着重要的作用。非政府组织作为参与澜湄水资源治理的主要行为体之一，与国家行为体一道，影响着水资源开发治理的最终走向。综合来看非政府组织在澜湄水资源治理过程发挥的作用体现在积极和消极两方面并重。

    从积极角度来看，非政府组织参与澜湄水资源开发治理作用主要体现在以下三方面：一是形成水资源开发治理的多元化。非政府组织和其它利益团体的存在，为多元社会的形成和增强提供了潜在可能性，为治理模式从精英治理转向参与和多元治理提供了便捷。非政府组织通常代表少数不发声的群体，通过“自下而上”的方式鼓励和推动公众参与，在政府参与水资源治理的决策过程输入信息，形成压力。而政府需要对这种压力形成价值判断和决策，并想法达成某种谅解以实现水资源善治的要求，从而实现水资源开发治理的多元化。二是促进社会和谐与融洽。非政府组织被认为是市民社会的组成部分，虽然大坝倡导者可能认为非政府组织在阻止或修改水坝的呼吁中制造了冲突，但非政府组织可成为大坝建设者和受影响社区之间合作的催化剂，成为促进解决水坝建设和河流开发发展过程中所引发争端的关键角色，有利于社会和谐稳定。三是提供技术专家或资料，为科学评估做贡献。

    从消极方面来看，非政府组织在中国参与澜湄水资源开发方面持负面意见较多。澜沧江-湄公河合作于2016年3月23日正式启动，水资源合作是澜湄合作5大优先领域之一。除了经济效益，水资源开发合作最受关注的是修建水利大坝对整个跨境生态环境的影响，而关于修建大坝的生态影响，言辞激烈、观点偏激的评价多来自于非政府组织。部分非政府组织的行动对中国与湄公河国家的跨界水资源合作造成负面影响。部分非政府组织对跨界水资源合作中存在的问题推波助澜。湄公河国家中的一些非政府组织还鼓吹“中国水坝威胁”论。例如泰国的“暹罗的生命之河”、“拯救湄公联盟”环境小组等环保组织都是反对在湄公河上修建大坝的非政府力量，它们通过组织各种跨区域论坛、在媒体上发表文章侧面“监督”中国以及本国大坝的修建。

    中国作为澜湄水资源合作上游国家，在水资源开发合作中天生带有原罪。过去一些年来，中国与湄公河国家间的水电等能源合作项目遭遇一系列负面影响，如中缅密松水电站项目的停工等与非政府组织的活动存有一定关联。就连2010年湄公河流域出现了历史上少有的旱情，一些媒体学者和非政府组织也把矛头指向中国，声称中国在上游已建或在建的11座水坝断流截水，才造成河水干涸。而湄公河委员会则发声表示根据水量记录，没有证据表明上游的水坝导致了河流水量减少。

    总体而言，随着水资源环境影响的扩大，非政府组织在水资源开发治理领域的活动日益活跃。非政府组织在跨境国际河流域的争端与合作进程中，既发挥着积极作用，也有消极方面。积极作用主要体现为推动跨境河流域合作开展与合作机制建立与维持方面，消极作用主要体现为某种程度上加剧跨境流域不同利益主体之间的矛盾，加剧跨境流域的争端。

四、结语

    综上所述，非政府组织在澜湄跨境水资源争端与合作进程中扮演着双重角色，既有积极的促进作用，亦有负面的消极影响。近年来，随着澜湄流域水资源开发日益增强，尤其是上中游（甚至是干流）大型水坝建设的展开，非政府组织对澜湄流域跨境水资源开发过程中的争端与合作进程的参与程度的逐渐提升。在此过程中，对于我国在开展澜湄水资源合作既提供了难得的机遇，同时又造成了不小的挑战。因此，我国政府相关部门可考虑至少可通过以下两个方面，充分利用机遇，迎接挑战，推动澜湄次区域水资源合作取得更大进展。

    第一，重点支持和培育澜湄流域非政府组织。前文所述，非政府组织在跨境流域争端与合作的双重作用。如何实现趋利避害，引导非政府组织发挥积极作用，推动我国政府澜湄次区域水资源合作战略目标的实现，成为当前一段时间，需要思考和进一步解决的重要现实问题。目前，澜湄跨境流域的非政府组织，很多由西方国家政府，或者多种所谓的基金会，以及各种形式的非政府组织的直接或者间接地影响或者控制，其必然也是相关机构的利益代表。因此，我国相关机构可考虑在澜湄跨境流域建立一些非政府组织，并逐渐发展成为有影响力区域性非政府组织。通过这些非政府组织实现国家的澜湄次区域战略目标。或者以援助等多种合宜的方式，积极支持澜湄次区域当地有影响力的非政府组织，争取能够使得类似的组织能够为我所用。

    第二，完善相关机制，为非政府组织参与跨境流域水资源治理打开制度之门。显然，在澜湄跨境流域，由于缺乏全流域的、权威的跨境水资源治理机制和机构，非政府组织在澜湄跨境流域中发挥着更为突出的作用。但是就当前形势来看，受制度约束或者限制，非政府组织在推动澜湄水资源合作所能发挥的作用相对有限。承接第一点建议，我国已经确定一批重点支持和培养，本国或者当地的非政府组织。为了使这些非政府组织发挥更为突出的作用，我国可以通过与澜湄次区域国家双边、澜湄次区域合作机制，中国—东盟“10+1”等多边合作机制或者平台，开展一系列的制度性合作，发挥非政府组织所能发挥的积极作用，尽量以制度的约束力量，减少其他（有西方政府背景）非政府组织的消极影响或者是负面的作用。

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撰稿人：广西大学中国-东盟研究院老挝所研究助理 杨卓娟

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图片来源：越通社