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作者单位系上海全球治理与区域国别研究院东南亚研究中心

缅甸拥有135个民族，复杂的民族构成，加之历史遗留问题，导致了地方民族政治实体的出现，随着国内和国际环境的变化,这些政治力量逐渐发展壮大,与缅甸中央政权的离心力增强，要求中央集权积极回应地方分权的要求。那么,缅甸这种以民族为载体的地方政治实体是为何出现？又如何发展？本文将对这两个问题进行探讨，以期对缅甸政治发展的相关研究做出一点新的学术探索。

一、现有民族组成

要想考察民族政治实体的产生和发展过程，首先必须了解缅甸的民族构成，以及主要族群的特点和分布，这是民族政治实体产生的基本要素。

缅甸独立后，政府并没有进行系统的民族普查，而是沿袭1931年英国殖民者的人口调查结果，把缅甸居民分为13个民族，135个支系。其中，缅甸族群（9个支系）、克伦族族群（11个民族）、掸邦（33个民族）、若开族群（7个民族）、孟族族群（1个民族）、克钦族群（11个民族）、钦族族群（53个民族）和克耶族族群（9个民族）。其中，缅族人口众多，为主体民族占缅甸人口69%，主要聚居在缅甸中部伊洛瓦底江流域的广大平原地带，经济水平、社会发展程度较高；而少数民族聚居在东西两侧的山区，占人口31%，但居住地域超过了缅甸国土面积的一半，虽然资源丰富，但由于历史原因，经济社会发展水平较低。其中，八大主要民族分别为：

1、缅族 缅甸主体民族，是缅甸第一大民族，关于缅族起源的看法大致有两种：1、古代中国羌族，曾生活于中国甘肃南部、西藏东部和四川西部，约在公元前后开始南迁，经过云南进入缅甸；古代骠人是缅族的先人；2、国内学者认为，缅族自古以来就生活在此地，世代长居。缅语属汉藏语系缅语族缅语支，有7种方言，各方言间可通话，差异不大。信仰为小乘佛教，也相信神灵（纳特）。

2、掸族  缅甸第二大民族，其中约半数人聚居在缅甸北部的掸邦境内，其余则散居、杂居在克钦、克耶邦、克伦邦，多数沿河居住。一半认为，掸族与中国傣族渊源密切，同为百越后裔。13世纪以后，掸族入居缅甸中部，14世纪建立阿瓦王朝，随后在中部和北部建立多个掸族政权。英国殖民统治时期，于1922年成立掸族联邦,其领导人在1947年3月彬龙会议上决定加入缅甸联邦。缅族属汉藏语系壮侗语族壮掸傣语支。由于历史上与缅族交往联系密切，其生产方式与宗教风俗习惯深受缅族影响，同质性较强。

3、克伦族  缅甸第三大民族，按照居住地可分为山地克伦和平原克伦；按照语言习俗，可分为斯戈克伦、波埃克伦、当那（勃欧）克伦三支。山区克伦以刀耕火种原始生产方式为主，平原以种植业为主。山区居民主要信奉原始宗教；平原居民中，与缅族杂居的信奉佛教，移居城市和上层，多信仰基督教和天主教。（克伦族内部分歧较大，生产方式与宗教信仰皆有差异）

4、若开族 缅甸第四大民族，若开支系众多，多数信仰佛教，少部分信仰伊斯兰教和印度教。

孟族 缅甸第五大民族，孟族有着悠久历史和灿烂文化，在公元10世纪前就建立国家，曾占据缅甸南部大部分地区。孟族语言属于南亚语系孟高棉语族孟语支。公元5世纪后，孟族在吸收梵文系统的南印度文字的基础上创制了孟文。（从语言文字所属谱系可知，与上述几个民族受中华文明影响不同。孟族受印度文化较深，值得关注。）但是这支文明在11世纪缅族建立的蒲甘王朝后，转为衰落，最终被贡榜王朝所灭。随后与缅族开始高度融合，但山区孟族依然保持传统民族习惯。

5、克钦族  克钦族是缅甸第六大民族，以缅北克钦邦为聚居地，掸邦、实皆省均有分布。克钦有自己的语言，与缅语为亲属语言，语法与缅语相同，基本词汇60%与缅语相同。克钦族与云南景颇族历史渊源深厚，许多出自同一家族或亲族。19世纪中叶后，英美传教士到克钦族聚居区传教，不少人皈依基督教，是缅甸基督教徒比例最高的一个邦，其中佛教徒也不少。

6、钦族  钦族是第七大世居民族，横跨缅、印、孟三国，主要分布在西部钦山区。因长期在密林中生活，交通封闭，支系众多，有44支。山区人信仰原始宗教，首府哈卡钦人一半信仰基督教。

7、克耶族  第八大世居民族，体质特征与克伦族相近，原称克伦尼，意为红克伦；语言与克伦族相通；风俗习惯与其大致相同（两者间同质性较强）

8、崩龙  自称德昂，习惯于山村生活。

二、民族政治实体产生的原因

当今世界普遍存在民族问题，但不同于政治话语中所讨论的一般性民族问题，缅甸的民族问题呈现特殊性，其特征表现为：不同的民族实体在多种因素合力作用下，成长为地方政治实体，弱化中央政权的执政能力，对后者造成压力，并长期影响缅甸政治发展，而造成这种特殊性的原发性因素众多。

1、 民族划分的局限性逐渐凸显

从上述分析可知，除了孟族是单一民族实体之外，其他族群均有多个民族分支。但是，在缅甸独立之初，首届政府沿袭殖民者的做法，把上述8个族群内部所有子系均按照独立的民族种类来计算，因而具体划分出135个民族类别。从缅甸独立之初的历史背景来看，这种举措在一段时期内是积极有效地。细致的民族区别可以分化各族群，从而增加了各族群整合难度，使其难以聚合以抵抗中央政府统治力。因而，此举有利于加强中央对各少数民族的控制力。但是,在新的历史条件下，政府对社会治理的需求发生变化，这种过于细化的民族划分暴露出它的局限性。一方面，过于强调同一民族支系内部的异质性，模糊其同质性，则会加深社会碎片化程度，难以建构民族认同，进而影响国家认同感的提升；同时，减弱中央政府对各少数民族吸引力，使得各民族之间以及与缅甸中央政府间离心力增强，一旦受到宗教或其他不利因素的催化下，央地之间的离心力会明显增强。因此，这种民族划分为地方与中央分离提供了可能。

结合缅甸独立之后的历史进程来看，上述判断基本正确。1948年缅甸独立，由人民自由同盟执政，其执政合法性主要源于《彬龙协议》所达成的共识:各民族自愿加入联邦，保留随时退出联邦的权力，联邦政府同意克钦提出单独建邦的要求。由此可知，为了联合境内一切本土势力，早日实现缅甸的事实独立，昂山所领导的政治同盟将新生国体设计为松散的联邦制，并充分保有各民族高度自治。如果沿用这一制度设计，建立在平等、自由基础上的政治宽松氛围有可能缓和缅甸地方民族实体与缅甸中央政权之间的张力，为国内建设铺平道路。但是由于新生政权极其脆弱，无力抵制多方力量的冲击，还没来得及解决后续发展问题，就发生更迭，被军政府替代。

为了加强国内控制，缅甸军人政权完全抛弃彬龙共识，使得各民族对中央政权丧失政治互信，否认军政府的合法性，并开始自我武装、组织，表达不同诉求，就此拉开缅甸内战序幕。长期缅甸内战逐渐破坏各缅甸民族在独立时期建立起来的有限信任，完全侵蚀掉缅甸彬龙精神建构起来的友好协商的政治共识。战事打打停停，国内和谈随各方军事实力的变化而变，实质进展不大。民族武装实力却逐渐强大，对本民族动员能力更强，塑造了为本民族利益而战的政治信念，并开始了向政治实体转变的历程。

2、政治变革激化矛盾

虽然历史进程充斥着多种因素，但在某个特定时间，总有一两个重要因素影响发挥关键作用，决定了历史走向。缅甸军政府接管国家权力之后，有两个因素对缅甸民族实体转变为地方政治实体起到了决定性作用，一是制度设计缺陷，二是致力国家建设的诚意不足。

1988年9月缅甸现政府执政后，高度重视并努力解决长期存在的民族问题，尤其是直面民族武装问题，于1989年5月2日成立了以当时军政府第二把手丹瑞中将为核心的边境地区和少数民族发展中央委员会；5月31日，以钮钦为主席的边境地区和少数民族发展工作委员会。1994年1月30日，缅甸正式成立了边境地区和少数民族发展部。政府采用剿抚并用，积极通过和谈解决武装对抗，给予承认和接受中央政府的民地武一定地位，从各个方面推进民族和解和民族地区发展。1988年9月18日，以苏茂为首的国防军成立“恢复法律和政府全国委员会”宣布接管国家政权，解散人民议会和貌貌政府，实行宵禁。为了从制度上稳定国内局势，苏茂政府改国名为“缅甸联邦”，颁布重要法令改变纲领党执政时期确定的“缅甸式社会主义”社会发展模式。首先，颁布政党登记法，规定所有参加竞选的政党必须到民主大选委员会登记，并获取合法权，截止1989年3月，共批准233个政党为合法政党；废除1964年《民族团结保护法》和1974年《领导国家的缅甸社会主义纲领党资助法》；经济方面，新政权宣布缅甸实行对外开放，进行市场经济方向的改革。经过多方努力，苏茂政府到1989年初基本控制局势。

1990年5月大选导致军政府和民盟矛盾激化  军政府许诺的大选如期举行，结果昂山领导的全国民主联盟赢得485个席位中的396个，而亲政府的民族团结党（前身为纲领党），仅获得10个席位。按照1989年《议会选举法》的规定，政府由大选中获胜的政党组建。面对这种结果，不甘交出权力的军政府提出“先制宪，再交权力”。早在1990年4月12日，治安建设委员会第一秘书钮钦发表讲话称，军队将继续掌权，直到5月大选后出现一个“强有力的政府”，而且首先应制定一部宪法。5月30日，苏茂再次重申军队继续掌权，直到制定出一部新宪法并根据宪法组建一个“”强有力的政府。随后，丹瑞将军的讲话更直接表明军政府不会轻易交出政权“我们还没有发现任何一个能以和平和稳定的方式治理国家的组织，我们不能交权。”

3、制度缺陷加剧分离

为了粉饰不愿交权的事实并使这种行为获取合法性，军政府出台1900年1号法令，由选举产生的议会代表负责起草一部新宪法，补充规定，只有“恢委会”才拥有立法、行政和司法权。这样一来，只有军方才能立法权，且将其他一切政党排除在权力核心之外。

因为军方的出尔反尔，与民盟在政权移交问题上无法达成一致，导致双方矛盾仅一步恶化。对于其他党派，军方态度日益强硬起来，开始取缔一些政党的合法性，到1991年7月，缅甸政党减少至79个。

缅甸军方和反政府势力长久对抗中，西方国家和国际组织不断你想军政府施加压力，授予昂山诺贝尔和平奖，要求解除对昂山的软禁，但是并未奏效，军政府没有作出让步。

经济上，徐貌政府推行改革开放政策，鼓励私营工业的发展，颁布《私人工业企业法》；规范金融行为，提供农村金融服务，对缅甸经济的恢复和发展起来积极作用，到1992年GDP增长达到10.9%。

民族政策的调整 改变前任政府武装围剿政策，争取围剿安抚并用手段，于1989年成立“边境和上述民族地区发展中央委员会”，帮助少数民族地区发展经济；1990年大选中，36个少数民族政党参加大选。这些举措缓和了政府与少数民族政治实体间的关系，软化了民地武强硬立场，分化了民地武组织。到1992年，佤族联会军、克钦新民立军、掸邦联军、克钦新民主军等9支重要少数民族武装与政府达成和解，缅甸政府把他们原控制区作为特区。

经济特区的设置 为了进一步缓和与民族政治组织紧张态势，缅甸军政府作出让步，在一些原民族武装控制的地区设置经济特区，实行特殊管理，并允许保留地方武装。（此举可知，当时军政府面对民盟的政治压力，为了避免民盟联合民地武组织，对自身施加双重压力，因此，军政府首先采用分化手段，欲利用民地武掌握的资源，与民族政治实体联合，为达成此目的，不惜做出巨大让步，让其暂时保留地方武装，这不过是一种缓兵之计，等到军政府真正掌控局面，完全打压了民盟势力后，再清算民地武。

但是，为了最大限度保留对这些特区形式最高行政权的能力，因而军政府并没有在立法上保证经济特区的行政权限。据此，可以看出，缅甸军政府解决民族问题的诚意值得商榷。

结 语

由于军政府主导下的顶层设计存有根本缺陷，加之继任政府一直没有创造出新的政治框架来协商分权问题，导致少数民族特区长期以来难以享受国家现代化成果、少数民族个体难以享有宪法保障的合法公民权，致使地方政治实体分权意愿日益强烈，与缅甸中央政府的离心力增强。长期隔阂，加之继任政府治理能力有限，地方分权问题依然会持续阻碍缅甸国家建设之路。