来源：2019年6月24日伊江新闻网

作者：托尼·沃特斯（Tony Waters）

翻译：家宝

仰光的国际非政府组织（INGO）发布了大量关于缅甸现状的“专业”咨询报告。非政府组织、国际非政府组织和联合国机构纷纷调查缅甸在民主、环境、联邦制、民族和性别平等方面的转型过程。这些都是金主感兴趣的领域，于是投入巨资支持咨询公司展开相关的“研究”。这么做的主要原因是是那些资金充足的发展项目要满足金主国政府的要求，实证报告则能够提供依据，证明这些项目实现了承诺。所有这些承诺都基于一个假设，即缅甸民众都乐见所谓由“坏”到“好”的转变。因此，这样的报告要与金主所秉持的原则保持一致，这些原则永远都是高尚的、显著的，都是有关“良治”的。毕竟，谁会希望自己是粗鄙的、虚弱的，或者管理不善的？

仰光的这些咨询报告的总体思路都来自金主—所谓西方（Western）、文明(Educated)、工业化(Industrialized)、富裕(Rich)和民主(Democratic)的国家，缩写为“怪咖国”（WEIRD）。这些国家希望能够支持缅甸转型，将缅甸这样一个东方，愚昧、土气、贫穷、专制的国家转变为人间天堂，成为一个新的“怪咖国”。这就解释了在为什么这些报告中频繁出现“转型”（transition）一词。

于是我在读这些报告的时候会想到一个最基本的问题，我的一位缅甸同事凭直觉也想到了这个问题——他的工作是为非政府组织撰写项目资金申请报告。

这个问题就是 “哪些怪咖国为这些报告买单？”

弄清楚谁出钱是十分关键的，因为这些报告大多是一些自我实现的预言。“项目征询函”的内容、项目实施过程以及最终报告的结论都有固定的套路。潜规则就是，金主准确地指出了问题，资金运作良好，如果项目运营不善，则是当地合作伙伴的错误，或者是当地的腐败。正如我的这位经济分析师同事所说，大前提必须是“怪咖国”在项目设计上完美无缺。

因此，评估这些报告的时候产生的下一个问题分为两层。第一层是这些金主如何看待缅甸？第二层是这些金主如何看待它们自己？这两个问题将会告诉你金主的具体政策，以及为了论证这些既定的政策假设需要寻找哪些证据，而那些最符合现状的独立评估则几乎无用。如果你上网浏览相关网页的话，你会发现——就像我那位同事所强调的——金主们对于缅甸的发展都有自己的目标，这些目标根植于一个基本前提，那就是金主本身已经是良好、公正和成功的国家，而受援国缅甸则不是。根据这些基本假设，就能制定一套方法来搜集、分析和评估证据，并以此推动金主的政策。

金主的评估首先就是找到缅甸的弱项。项目征询函中会列出金主发现的问题，并要求咨询公司解决这些问题。一般来说，金主们发现的问题集中在以下几个方面：恐怖主义、民族冲突、政府管理不善、崩坏的市场、过度集权政府、落后的基础设施、难以驾驭的政治、性别不平等和环境破坏。于是金主们制定了“药方”计划，并希望得到贯彻实行。

我的同事在缅甸非政府组织工作，撰写项目申请书是他的专长。他告诉我，“项目征询函”反应了金主国的外交政策。下面是他对金主国的总结。

美国人希望缅甸搞美式风格的选举（例如选民投票后把一根手指染成紫色）、罗兴伽难民能够遣返、极端暴力能够得到控制；英国喜欢善政，讨厌军事独裁；加拿大人和瑞士人则钟情于联邦制；当然，对于中国而言，水电项目的推进以及基础设施建设是中国企业的利润保障；挪威人和英国人一样，希望缅甸政府能够提升管理能力，此外他们还重视缅甸的环境与能源问题；欧盟则倾向于关注缅甸的民主进程和繁荣发展问题；最后，所有人都喜欢“和平”、女性赋权、环保和教育。所有金主国都希望自己的公司能进入这个新兴市场——既做好事又能赚钱。我想，这就是那些来自仰光大使馆和联合国机构中收入不菲的金主们真正想干的事情。

正如我的缅甸同事所言，首先要知道项目征询函出自何方，这样才能有的放矢，得出适当的报告结论。这些研究报告总是会在开头点出缅甸的问题所在，而这正是金主所指出的，报告最后结论就是金主的“发展规划”能够解决这些问题。和学术文章不同，在这些研究报告当中加入很多漂亮的图片以展示将会得到的丰硕成果。因此，如果是美国人出资的研究报告，开头会列举选举腐败、政府把控市场和恐怖主义威胁，文末则会出现手指被龙胆根染成紫色的选民和成功的咖啡豆生产经营者的照片。我说的这些都能在最近美国国际开发署仰光办事处官方网站上找到。

英国的分析报告会态度中肯地指出诸如“缅甸恶政的文化根源”这类问题，着重推荐英式风格的政府治理，当然，在报告中不会涉及英国对缅甸的殖民统治；瑞士报告则推崇该国的联邦制度；加拿大报告推荐加拿大版的联邦制。瑞士和加拿大以为缅甸从来没有尝试过联邦制，而事实上过去70年里不断有各种报告讨论联邦制问题。挪威人推荐森林和环境保护政策，这些是他们的强项。

为了确保能够实现金主的预期目标，咨询报告不会像学术论文那样接受盲审（即邀请同行业专家进行匿名评判），老实说这样才对金主是有利的。设想一下，如果挪威人花钱雇的公司在报告中根据事实证据，建议实施联邦制，而不是搞可持续林业开发，情况会怎样？或者是相反的建议——如果加拿大（或瑞士）方面给出的报告，建议在仰光或者民地武控制区加强中央集权，情况会怎样？抑或是一家德国咨询公司给出的报告建议修建水坝而非植树造林，情况会怎样？又或者是一份美国资助的报告就缅甸罗兴亚人问题进行调查分析后，建议如果美国能够安置5万罗兴伽人难民，会坚定国际社会解决难民问题的决心，给其他国家树立一个较好的榜样。这份报告还可以强调美国要展示收容难民的能力，难民们通过一段时间在美国的学习生活，很有可能成为优秀的美国公民。当然，就算是这种结论是根据实证研究得出的，没有报告会提这种建议。对于咨询公司而言，如果它们出具了这种报告，就不会再有下一份合同了。

在业内有一个传闻，一家胆大鲁莽的咨询公司，曾经私下向澳大利亚政府提过一个建议：针对克钦邦的经济、生态和交通基础设施现状，最适合该地区的高地作物就是鸦片，因此澳洲对缅援助的有效方式就是将塔斯马尼亚岛上的鸦片特许种植园转移到缅甸克钦邦。我猜这对于此类报告而言，这份建议还不足够天马行空。

问题就是，这些报告并不是以事实为依据提出政策建议，而是以政策为基础寻找证据并出具政策建议，最终结论本应该挑明哪些项目最适合明智的国际机构进行资助，然而实际上反应的却是金主国自己的政治和经济需求，并非缅甸的实际情况。这些政策确实有利于金主国自己，这也是为什么有很多人鼓吹这些政策。但是，这难道意味着“怪咖方案”能够解决仰光的“怪咖问题”吗？又或者，这可以说明同样的政策在缅甸、华盛顿、北京、伦敦、布鲁塞尔或者纽约推进，都会取得同样的效果吗？

这样的报告缺乏对具体国家的国情背景分析，这些国家被认为是是非西方、教育落后、工业不发达、贫穷且没有完全实现民主。这些国家国内政治局势往往比较紧张，国内的选民也没有一个较为自由的环境充分参与到政治活动当中去。这种政治压力对美国、澳大利亚也很重要。关于之前提到的澳洲将鸦片特许种植园转移到到克钦邦，还是华盛顿在接下来的两年内，同意接纳5万名罗兴亚难民，不论看上去多么合理，这些事情都不会发生。为什么呢？在西方国家，这种情况通常用“政治上不可行”来解释，也就是说不论是美国还是澳大利亚，都不会为了缅甸的和平进程而让自己哪怕收到丝毫的损失。

托尼·沃特斯（Tony Waters）是泰国清迈西北大学和平研究院的一名讲师，同时也是宗教文化和平研究所的所长。他撰写的相关书籍有：《马克斯•韦伯和<现代学科的问题>》（2018年，菲尔德出版社出版）和《官僚制度下的撒马利亚人》（2001年，泰勒与弗朗西斯出版社出版）。