民盟如何超越“修宪危机”

亨凯

或许由于2020大选的靠近，又或者是不忘初心，民盟近期再一次启动了修宪的努力。民盟议员在议会中提出启动修宪工作提议获得通过后，先是组成了修宪工作委员会，并在议会中提出修宪意见后获得共识，才能起草修宪草案。7月30日，联邦议会对修宪工作委员会提交的修宪意见报告书进行商讨，民盟的5位议员，巩发党的27位议员及军方代表78人和民族党派及无党籍人士15人共125人报名参与讨论，但在当天军方代表全部放弃讨论。

自民盟重提修宪以来，社会上也分成了支持修宪和反修宪两派势力，在街头上造势。由于这部出台于2008年的宪法，制定了极为苛刻的修宪条件，许多人甚至称之后“世界上最难修订的宪法”，并将目前的局势形容为民盟的“修宪危机”。修宪到底要修什么？难在哪里？修宪的成功与否将对缅甸未来政局产生什么影响？

修宪不是法律问题

目前，议会中的修宪工作还未到达起草修宪草案的步骤，而修宪草案若想获得议会通过和生效还有着两大阻碍。首先，草案必须获得联邦议会超过75%的赞成票才能通过。而根据宪法，军方占有25%的议席，因此不论前期工作如何推动，如未获得军方首肯，草案就无法通过。此外，在草案通过后，还需进行全民公投，获得超过50%的赞成票，才能正式生效。因此，弃票、废票、反对票都属于“反对票”，对修宪极为不利。虽然，修宪的法律条件如此严苛，但究其根本，修宪不是法律问题而是政治问题。

在7月30日提交的修宪报告中共含3765条意见，其中掸族民主联盟提出了1121条意见，若开民族党提出800多条意见，而民盟仅提出110条意见。民盟的意见中，最为主要的是修改军方可未经选举获得25%议席的规定。民盟的设想为在2021-2026期间将25%的军方议席缩减为15%，并在2036年缩减至5%。这就动摇了军方当年主导起草该宪法的原则：保证军方在缅甸政治的领导地位。

基于缅甸自1948年以来的政治动乱，缅甸军方相信，必须有军方的参与才能保证缅甸国内的稳定。因此，现任缅甸国防总司令敏昂莱大将曾多次表达称，当缅甸实现和平和解时，军方将退出政治。众所周知，目前缅甸民族和解问题依然胶着，21世纪彬龙大会至今尚未取得显著成果，国防军和若开军之间也关系不断恶化。但同样的，在民盟主政时期，军方曾多次表示，如宪法有需要修改的条例，军方支持修改，但必须合法。可见，军方对宪法的修改并不完全反对，但涉及到军方根本政治利益的修改意见，军方同意的可能性很小。巩发党议员就在7月30日表示，如今还不是军人议员退出政治的时机。

而修宪派认为，议会中拥有25%的未经选举而产生的军人议席不符合民主规范。而民盟也在施政和民族工作的不力归咎于军方的“分权”。因此修宪是否成功并不是法律层面的困难，而是民盟是否在政治上能与军方达成一致。不过，有媒体表示杜昂山素季与敏昂莱大将在2017-2018之间为修宪事宜曾进行过多次会谈，但并未取得共识。让一些观察家们担忧的是，修宪甚至有可能使民盟和军方的关系再次撕裂，而引发军方的再度接管政权。

2008宪法的自我矛盾

由于缅甸国内的政治动乱，导致军方参政，并最终产生了2008宪法，而2008宪法又促成了如今的政治局势。因此，为解决政治矛盾而产生的2008宪法，同时也成为了当前政治矛盾的症结。回顾2008宪法的产生过程或有助于我们理解当前的宪法之争。

1992，丹瑞上将（后再升任为大将）从梭貌上将手中接管权力时，需要面对的是自1988年以来的政治裂痕。8888运动，使“1974年宪法”失效，军政府作为过渡政府接管权力，起草新宪法，制定新的政治舞台成为军政府维持政权合法性的主要任务。军政府为此召开了制宪国民大会，并宣布大会的6大目标为：1.维护联邦团结，2.维护民族团结，3.维护主权巩固，4.助长真实的多党民主制度，5.助长公正、自由与公平三个社会真理，6.实现军队在未来缅甸民族政治中的领导。

为了吸引民盟参与到国民大会中，军政府释放了在软禁中的杜昂山素季和其他民盟领袖。然而，1995年11月，杜昂山素季在获释4个月后，就号召民盟代表抵制、退出国民大会。国民大会因此被迫中止。随后，民盟和巩发会（巩发党前身）的对立也越来越激烈，最终双方于2003年在迪贝因发生了暴力冲突，造成多人死亡，杜昂山素季等人也再次被软禁。迪贝因事件的发生，更让军政府相信，需要制定由军队领导的政治体制以规范国内的政治竞争。

迪贝因事件后三个月，军政府宣布了七步民主路线图，决定重启国民大会，就起草宪法、宪法公投、举行选举、成立议会、组成民主政府等制定了具体的时间和步骤。于是，宪法就在没有民盟参与的情况下起草完成、公投通过、并据此举行大选成立了新政府。

2008宪法解决了军政府移交政权的转型工作，并且将包括民盟在内的许多“反对派”带进了体制规则之中。然而，2008宪法也带来了一系列的问题。

宪法催生强军弱政府

2008宪法中有大量的军队参政的规定，如军队事务独立自主，国防总司令是国家武装部队的最高指挥官，国防部、内政部、边境事务部由国防总司令提名，三名总统候选人中的一名由国防军提名，联邦议会中有25%的军人议席由国防总司令提名，在国家出现紧急状态时，国防军可接管权力，国家安全与防务委员会的11名成员中，军方包含6名等。这些条例保证了军方参政的权力，但同时也削弱了政府和议会的权力。

在这样的宪法下，缅甸出现强军弱政府的政治特征。无论政府如何更迭（民盟、巩发党或甚至其他政党上台）都不会影响军队在缅甸政治的领导地位。除了之外，宪法还有着总统及副总统当选后不得参与任何党务的规定。这条规定，使总统在获得国家权力之后即失去与其所属政党的联系。所以，总统不仅没有掌握军权连政党的力量也难以运用。这是国防军为了防止任何政党获得国家权力后影响军队主导而设立的条款。吴登盛前总统时期担任总统府部长的吴梭登就认为，这是吴登盛总统任期内遭遇许多行政挑战的主要原因，他甚至将这样的情况形容为，“自己的尿射到自己身上”。

彬龙大会或成修宪突破口

虽然，目前社会上支持修宪的声音大于反对修宪的声音。而在议会上，由于民盟人数优势，修宪的前期工作，也得以顺利进行。然而，基于宪法中关于修宪的规定，无论社会上如何支持，民盟议员如何推动，在没有获得军方同意下，修宪都不可能实现的。因此，虽然民盟与民族政党等虽然积极提出修宪意见，但这更多是一种明知不可为而为之的表态。

不过，修宪或许未必就只能在议会中进行。目前，民盟政府所主导的21世纪彬龙大会，试图与各民族武装实现民族和解。目前，各方已达成了建立真实的“民主联邦制”的协议。此外，在全国停火协议中也包含可根据需要修订相关宪法的内容。而且，正如上文所说敏昂莱大将曾多次许下国家实现民族和解后军方将退出政治的承诺。

因此，21世纪彬龙大会如果成功实现全国和解，不仅为将为缅甸带来和平，并且还有望通过21世纪彬龙大会修改宪法，使缅甸成为更加民主的国家。而且，相比与在议会中向军人议员施加压力，通过民族和解工作促进修宪更能让军方所接受。不过，目前21世纪彬龙大会已完成三届，但成果寥寥。民族和解和民主转型是百年大计，民盟路漫漫其修远兮，还需要上下而求索。