林锡星 广州暨南大学东南亚研究所

国务资政杜昂山素季在全国停火协议（NCA）四周年纪念会上讲话 

自从2018年11月若开邦战事升级以来，政府军与若开军在若开邦北部的交战次数已逾100次，而且若开邦北部的冲突烈度，要远远高于其他地区的冲突，目前已经造成接近3万平民离家避乱。无论是交战的频率之高，还是交战的范围之广，都是近年来缅甸内战所罕见。

今年10月28日，缅甸三军总司令敏昂莱在内比都第4届全国停火协议（NCA）典礼上声称，军方和警方在若开邦境内，不仅要捍卫领土主权及民众财产安全，还要抵御罗兴亚救世军（ARSA）组织及若开军的滋扰。若开军的所作所为和自由民主背道而驰，军方不会放任他们如此胡作非为。

目前，缅甸政府正在争取与所有民地武集体签署全国停火协议（NCA），然后进入集体政治对话阶段，争取实现持久和平。然而，从目前的局势来看，缅甸的和平之路依然漫无边际。为何4年来，NCA的推进工作如此艰难？

昂山素季也在迫切希望中方能够帮助缅甸实现持久和平。作为友好邻国，不论是从边境维稳、关爱跨境民族、照顾中资在缅企业利益的角度出发，还是为了“一带一路”在缅顺利实施的愿望出发，中国都有充足的理由和动机来帮助缅甸推动和平进程。只是，迅间缅北战乱已进入第十个年头了，中国虽然高度关注缅北局势，近数年来也做了很多工作，既出钱又出力，但截至目前为止，依然没有能够主导缅甸的和平进程。当前，缅甸的民族矛盾、政治矛盾及武装冲突与10年前果敢战争暴发后，并没有发生任何根本性的改变。虽然，代表民意的“全民盟”成为执政党，但军方依然能够强势地左右着缅甸国家的政治命脉，而民地武方面的力量也比10年前有所增长，不仅军事实力更优于从前，在影响力方面也逐渐赢得了越来越多本民族同胞的支持和拥护。

政治矛盾不化解，武装冲突必然越演越烈。要解决政治矛盾，首当要冲是修宪。只要2008宪法一日不能修改，缅甸国势的主导权就依然被军方控制。一切民选的政府和总统，休想摆脱得了缅甸军方对民族和解及和平进程的干预。即使2020年民盟仍侥幸继续当选执政党，缅甸的民族和解及和平进程仍然取决于缅甸军方的态度。

1989年，缅甸国内的第一轮停火暂时结束了联邦政府与反政府武装之间的对峙。这次停火始于当时几个主要的武装团体脱离了缅甸共产党的领导，与政府签署了和平协议。截至1996年止，联邦政府已经与17个主要的民地武签订了和平协议，缅甸国内也进入了相对和平的时期。在1989年的和平协议中，缅甸联邦政府允许这些民地武保留自己的军队和武器，同时维持原先的控制区域，此外政府给予民地武领导人对控制区域内自然资源的开采权和税收权来获得他们的政治支持。

缅甸民主改革为缅甸政府加强对民族地区的资源控制提供了条件。但是大量资源都在民地武的控制下，联邦政府因此希望就民族地区的资源分配以及政治权力分配进行重新安排，这就成为2011年后联邦政府与民地武重新爆发大规模冲突的直接原因。

但是2011民主改革之后，一个不同于之前的政治体系正在逐步成型，民地武和少数民族地区除了要求以资源开发权和收益权为代表的经济权利外，还要求相应的政治权利，包括落实真正的联邦制，完善地方议会，在联邦政府层面给予少数民族更大的代表性。

缅甸联邦议会于2019年2月8日不顾军方议员的抗议，批准民盟政府成立一个委员会商讨修改宪法，此举加剧了军方与执政党间的紧张关系。

从2019年10月28日在首都内比都举行的全国停火协议（NCA）签订周年庆典仪式上的发言足以发现，在建立联邦制国家问题上，昂山素季政府与军方存在严重分歧。

昂山素季在演说时宣称：“联邦制（Federal）的核心，一是分权、共享资源和税收，另外就是权力法定，大家平等，有权制定自己的法律。我们政府原则上接受这些信条。”

而军头敏昂莱却声称，应该对自治进行更广泛深刻的反思，他质疑：“我们在2015年授与邦、省更多的自治权，但在实践过程中它们到底使用了多少呢？”

尽管昂山素季在庆典上确认，只有建立真正的联邦（Federal），国家才能得到和平，但三军总司令敏昂莱却重申，他们的路线是从全国停火协议（NCA）走向和平，再从和平走向以Federal为基础的民主联邦。

战略研究所所长乃瑞乌Naing Shwe Oo 认为：“无论是Federal 民主国家或是民主Federal 国家，他们两者的最终目标是一致的，但采用的路线不一样。”

尽管全民盟（NLD）口口声声称要修宪，但接下来要做什么，并无下文，且缺乏信心。昂山素季不久前访问日本时还宣称：“2020年大选之前修改宪法是不可能的。”

若开原住民政治领袖埃奴盛说：“美丽堂皇的词汇很动人，但还要看行动。”