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2019年10月28日至31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议在北京召开，会议深刻阐释了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大意义和总体要求。

新中国成立70年来，我们的社会主义制度经历了哪些发展阶段？如何“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”？观察者网专访清华公共管理学院副教授、国情研究院副研究员鄢一龙，解读十九届四中全会决定。

鄢一龙 清华公共管理学院副教授，国情研究院副研究员

采访 观察者网 小婷

观察者网：这是新中国成立70周年庆典活动之后，中央开的第一个重要会议，您怎么看在70年时间节点上的这次全会？

► 鄢一龙：人生七十古来稀，对于国家而言70年却正当青春。中国共产党一直以赶考的心态，试图回答如何摆脱历史周期律的“黄炎培之问”。从这个意义上，我把十九届四中全会看成中国体制的成人礼。它标志着中国第一阶段赶考以优异成绩毕业，也标志着中国正式告别了百多年以来的制度自卑、或者制度不那么自信的时代，正式进入了制度自信时代。

鲁迅先生曾经追问“中国人失掉自信力了吗？”当然没有！近代以来，既便在最低谷、最黑暗的时候，中国人依然在自强、在斗争、在寻求中华民族的出路，才最终迎来了民族复兴的光辉前景。但是始终有那么一批中国人，完全丧失了自信力，要么搞封闭僵化的“自欺力”，要么觉得中国这也不行，那也不行，只有一味崇洋媚外的“他信力”。直到不久前，还有不少人认为中国的体制不过是过渡型体制、转轨体制，要不趁早和“文明之邦”的“民主体制”接轨，迟早得崩溃。

这次四中全会《决定》展示了满满的制度自信，这不是谜一般的自信，而是成熟的自信，是经过实践检验、历史检验得到广泛认同的自信，是“踏遍青山人未老”，“斗罢艰险再出发”的自信。说它是成熟的制度自信，主要有以下几个标准：

第1个标准是牢固树立根本。不自信无以立根本，《决定》对于基本制度原则异常坚定、不可动摇，清晰展示我是谁，我从哪里来，我要到哪里去，已经形成了自我身份确证。

第2个标准是形成完整体系。改革开放之初我们说对于体制改革没有成套设备，今天我们看到这么一个成套设备。《决定》列举了13个方面的制度安排，包括生产力与生产关系，经济基础与上层建筑的系统制度体系建构，经济社会政治文化生态五位一体布局，强国与强军，国内国际两个大局。

第3个标准是开放包容。人类对于制度的探索先进成果都可以为我所用，合则用，不合则不用，既不盲目崇拜，也不盲目排外。我们可以看到，《决定》里提到很多制度都是学习西方、学习世界的产物，是人类共通的制度安排。

第4个标准是批判创新。不批判、不创新无以图将来，《决定》充满了忧患意识、危机意识、问题意识，着力“补短板、强弱项”，力图使得我们的制度更具优越性，治理更有效能。

观察者网：这次全会主题聚焦在两个词上：“制度”和“现代化”。今年也是新中国成立70周年，70年来，我们党对制度建设的认识经历过几个阶段，又有哪些认识深化？

► 鄢一龙：我更愿意在百年历史纵深中看待这个问题。中国制度危机是在近代遭逢李鸿章所说的数千年未遇之大变局，数千年未遇之强敌的条件下发生的，特别是甲午战争的失败，把中国人打醒了，从而走上了寻求制度现代化、治理现代化的道路。经历了以下几个时期：

第一个时期是困惑迷茫期。仁人志士前仆后继，上下求索，寻找一条救中国的出路，但是找不到，到处碰壁，直到中国共产党的出现，才走上了一条通向光明的道路。

第二个时期是新中国成立以来的奠基与探索期。毛泽东说国家建设就如同起房子。起房子需要先打好地基。这一时期奠定了我们国家的根本制度基础，建立了包括党的全面领导制度、政党协商制度、人民代表大会制度、民族区域自治制度等一整套的社会主义重要制度，这为共和国大厦奠定了坚实的基础，也是毛泽东时代留给我们最大的制度红利。这一时期的探索也经历了很大的挫折，特别是一直没能找到充分发挥个体积极性，搞活经济的制度模式。

第三个时期是改革调整期。改革开放以来，我们对制度体系进行改革与调整，并没有现成模式可以遵循，而是摸着石头过河，建立了充满活力的社会主义市场经济体制与对外开放体制，使得我们的社会主义制度体系焕发出巨大的生机和活力。

第四个时期就是十八大以来的制度探索逐步进入了成熟期。党的十八大以来，我们提出了制度自信，十八届三中全会将完善和发展中国特色社会主义制度与治理体系与治理能力现代化作为改革总目标。而十九届四中全会是一个里程碑，是我党历史上首次专门用一个全会研究制度问题与治理现代化，对制度进行根本性、全面性、系统性的建构，而到2021年我们制度将更加定型化，到2035年将更加完善，到2050年全面实现治理现代化。

观察者网：中国经济的成就，也让国内外越来越多的人认可中国的制度和发展道路。总结中国特色社会主义制度，您认为和西方政治制度相比，有哪些特色？

► 鄢一龙：四中全会鲜明地概括了我国制度体系13个方面的显著优势，这些优势体现了中国不同于西方的制度特征。概括而言，中国作为与西方不同的文明体，不同的社会性质，超大规模的国家，其最根本特性与根本优势是“一统多元”，上述13个方面的显著优势就是这个根本特征与优势的不同方面表现。

中华文明生生不息，绵延不绝，“分久必合，合久必分”，其最突出的成就是作为一个超大规模的大一统的共同体，一直延续了数千年，这在人类历史上是非常独特的。中国历史上主要有三次大一统：第一次是周行封建的大一统；第二次是秦推行郡县制为基础的大一统，其格局规模远迈殷周，“百代都行秦政法”，奠定了后世基本制度格局；第三次是元—清的大一统，使得中国进一步整合为多元一体的多民族国家，并奠定了当代中国的版图。传统大一统体制同时又是高度多元的，一统为难，而多元却是其势必然，中华民族起源就是“漫天星斗”，在历史长河中，不同地域、不同民族、不同阶层的话语、风俗、制度都是差异巨大。

新中国可以说是中国历史上的第四次大一统，并与现代政党制度、国家制度、经济制度、技术条件相结合，使得中国的大一统体制达到了前所未有的高度。首先是党的组织系统能够深入到基层，深入到社会的细胞单元中，改变了传统的“皇权不下县”的治理格局。其次，多民族共同体进一步巩固，逐步由多元一体转变为一体多元的格局，现在需要进一步筑牢中华民族共同体意识。第三，具有更强的组织动员优势，具有社会主义集中力量办大事的优势。第四，天下观达到了前所未有的规模，推进人类命运共同体构建。第五，发达的现代交通、信息技术等使得“车同轨、书同文”达到了空前的高度。

同时，多元性也达到了空前的高度。市场化、国际化、信息化推动了多元主体空前活跃，利益多元、价值多元、观念多元；绝大多数就业人口处于体制外，社会组织高度活跃，人人手上有个麦克风。中国当代体制是大一统与巨多元相结合的体制，政治集中与行政分权结合、党的领导与人民民主结合、社会主义优势与市场经济结合、民族共同体与民族多样性结合、共同价值与多元观念结合，正是这种相反相成的结合，使得中国体制既能表现出高度团结的力量，又能表现出高度的活力。

与西方制度竞争的视角看，还有一个概念是“代差”——非线性的代际变化带来的差距与差异，不但企业之间的消长是代差竞争，大国崛起的竞争也是代差竞争。近代中国之所以在西方面前毫无招架之力，中华帝国体系在西方冲击下崩塌，是因为对方是降维打击，而今天大势发生了逆转，美国制度体系主要是工业时代与金融时代的产物，虽然仍然是世界上最强大的帝国，但是已经很难自我革命与自我调整。中国制度体系，很有可能逆袭而上，成为互联网时代制度模式的典型，中国共产党是有互联网思维基因的政党，群众路线、统一战线、“支部建在连上”，包括今天的“一带一路”就是联结一切、赋能一切的思维模式，而中国“一统多元”的制度模式与互联网时代的强中心化与去中心化的趋势是高度相应的。中国的制度模式能够很好的与互联网的技术条件、组织形态与思维方式相结合，中国制度对于西方制度的超越，有可能会是升维超越。

现代中国的建设离不开制度保障，图片来源@视觉中国

观察者网：会议提出要“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”，您认为我国目前在国家治理体系和治理能力现代化，还有哪些不足？有没有一些可行性的建议？

► 鄢一龙：与“一统多元”的国家制度体系对应，我们国家治理体系是“1+N中心”的治理体制，它不是单中心，也不是多中心，而是将党的领导与多元积极性结合，自下而上与自上而下相结合的体制，力图创造一种既有集中统一、团结一致，又有心情愉快、活泼生动的局面。

“1+N”中心治理体系具有内在的张力，很容易执其一端、执其一偏，或者落到一放就乱，或者落到一收就死。它的效能发挥需要“执两用中”之道，关键在于能够同时调动两端积极性，做到活而不乱，统而不僵。

当下需要解决的最大问题就在于如何充分激发不同主体内在动力，充分调动不同主体积极性。目前，政府官员不作为，市场主体动能不足，社会主体活力不足已经成为我国经济社会发展的最大制约因素。有如下几点建议：

一、宽严兼济的关键是制度要宽简、执行要严苛。制度严苛，执行搞变通，制度就会形同虚设，形成破窗效应。制度与执行都严苛，就会造成顾炎武与叶适所说的那种情况，“法令日繁，治具日密”而大家都“禁防束缚至不可动”，“今与人稍谈及度外之事，辄摇手而不敢为。”宽严兼济之道在于制度要宽简，而执行上不容有丝毫假借。

首先，具体制度边界要清晰。具体要实施的制度与政策，只做笼统规定，宽的时候，当然留下了变通空间，严的时候，却使人觉得无从遵循，感觉随时都有可能触碰底线。

其次，制度标准不能过高，要“中人以为制”。许多地方在制定规章的时候，层层加码，一级比一级标准高，很多制度最后苛刻到根本无法执行，出现了很多差不出、饭不吃，但是事也不办的现象。王安石说世界上有1%的人不论如何都是君子，1%的人不论如何都是小人，而中间98%的人是中人，就是我们说的普通人，这部分人是“穷者为小人，达则为君子”，合理的制度安排要以这部分人为目标群体，而不能标准太高。

最后，制度要简约。现在很多制度规定过于繁杂，大搞繁琐哲学，要求凡事留痕，需要来一场制度规章清理活动，将不合理的制度该废止的废止，该删减的删减，该修改的修改。要意识到制度不是万能的，它只能确定底线，制度是死的，人是活的，真正伟大的事业是靠人干出来，而不是能规定出来、考核出来，根本上是要靠激发人内在的积极性与主动性，而非靠外部约束。

二、再政治化过程中要防止“低级红、高级黑”的泛政治化倾向。进入新时期，世界各国都经历了再政治化过程，我们党能够打败形形色色的敌人，从胜利走向胜利的重要原因就是我们出色的政治工作。在革命时期，我们反对单纯的军事观点，建设时期，我们也要反对单纯的生产观点。

与此同时，需要高度警惕“低级红、高级黑”的泛政治化倾向。我们讲政治是要促效益的，“抓革命”是要促生产的，推进伟大工程是要让我的伟大事业更加兴旺发达，而不是相反。现在出现了一些“低级红、高级黑”的现象，有人热衷喊口号、做表态，不干实事，用讲政治取代实际工作；一些领导瞎指挥，以政治性取代专业性；一些政府官员在对企业经营活动用行政命令进行干预，用政治要求取代市场法则。再政治化根本上需要把握好讲政治与生产与社会活动的关系，两者不可或缺，政治是促进提升生产与社会活动，而不是替代或者阻碍这些活动。

三、要改变正向激励与负向激励不对称的状况。我们在调研的时候，听到最多的就是地方政府官员、企业管理人员、专业技术人员反映做事风险太大，做好了未必能怎么样，一有差池整个人就毁了。信任不能代替监督，同样监督也不能代替信任，外部压力只能让人做到或者装着做到最不差，而内在激励则能让人做到最好。需要给干事创业的人以尊重、信任、自主、宽容与合理的回报，以激发他们的内在动力。

观察者网：国家治理效能的一个重要指标是经济成就。对几种经济成分，我们常会听到“国进民退”的声音；当下又面临中美贸易战、全球经济低迷的外部环境，该如何发挥社会主义市场经济的优势？

► 鄢一龙：就如同四中全会指出的社会主义与市场经济的有机结合是我们的显著制度优势。当前，在经济下行压力的条件下，要充分运用社会主义加市场经济的复合优势，以创造持续增长。

当前我们遇到了经济的困难，中美贸易战、全球经济低迷等是外因，内因是由于我们也遇到了所有市场经济国家在发展到一定程度之后都会出现的有效需求不足问题。需求主要包括投资、消费与出口三驾马车，除了社会大量潜在消费需求不能转化为现实购买力，以及外部的需求空间受到挤压之外，最关键的原因在于投资需求不足。随着经济发展到一定程度，资本要素越来越充裕，资本平均利润率下降，实体经济投资动能减弱，经济出现了巨大的脱实向虚的压力，2018年全社会固定资产投资增长率已经降低到5.9%，是90年代以来最低的年份之一。

解决有效需求不足问题，我们不能像美国一样，通过转嫁危机，来获得自身的发展，同样也不能只是依靠市场消费需求自发增长，而是要充分利用我们的社会主义优势，积极创造有效需求，事实上我们在公共投资、公共消费上面还有巨大的空间，我们在基础设施、生态建设、国防、防灾减灾、重大前沿科技等方面还有巨大的投资潜力，这需要国家前瞻性地通过超级工程去布局，公共投资需求具有规模大、周期长、外部性强等特点，市场的资金往往不愿意进入，可以通过设立国家战略基金等方式将市场资金引导到服务国家长远发展中去。

有人当心会不会造成新一轮的产能过剩，实际上出清可以是经济消极循环下的低水平出清，也可以是积极循环下的高水平出清，只要将有效需求拉抬起来，就可以推动经济进入积极循环，需求的扩张将使得供给在更高水平下出清，并带来更高的社会总收入，从而引致更高水平的需求来拉动经济增长。[注]

同时，创造有效需求还可以刺激前沿的技术进步，使得我们在新一轮国家竞争中占据制高点，实际上美国的很多科技发明都是国防、航天这种创造出来的需求下刺激出来的。

观察者网：发挥制度优势，提升现代化治理能力，离不开中国共产党的领导。在这个过程中，该如何加强和完善党的领导体系？

► 鄢一龙：中国治理现代化本质是实现中国式善治，根本在于最大程度实现人民的主体性。先锋政党、有为政府、共益市场与有机社会这四个要素共同保障了人民主体性的实现。中国共产党领导是我们最大制度优势，也是我们实现国家治理现代化的关键。党的十八大以来，我们把党的领导写入了宪法总纲，并在十九届三中全会、四中全会中对党的全面领导进行了机构、制度、机制的设计。

更重要的是四中全会对于党长期执政所面临的三个根本性挑战做出了回应。第一个根本挑战是如何避免政权性质的蜕变？“敌存灭祸，敌去召过”，中国共产党处于整个经济社会的权力中心，缺乏竞争对手，面临着层出不穷的诱惑与考验，不推行自我革命，政权性质很容易蜕变。中国共产党是世界上最大的政党，党员人数多达9000万，占总人口的比重达到了6.4%，但是人多势重并不意味着真正强大。事实上，苏东剧变前夜的1988年苏联共产党员比重就达到了6.8%，而罗马尼亚的共产党员比重更是高达16.1%。根本上需要党永葆先锋性、先进性，永葆生机与活力，四中全会提出要建立不忘初心，牢记使命的制度安排。

第二个根本挑战是如何避免权力的腐化？中国实行的是权力分工制度，权力相对集中，我们不走分权制衡道路，因为这会带来权力运行效率下降的问题，而是通过建立严密的监督体系来避免权力的腐化，四中全会做了进一步机制化设计，从而去造就一种既高效又清廉的体制。

第三个根本挑战是如何避免脱离群众？如何落实人民民主？革命时期党在社会之中，是“群众党”，执政之后和国家政权结合，成为执政党，很容易出现官僚化与脱离群众的问题，党与群众的鱼水关系很容易转变为接触不融合的舟水关系，根本之道是要将群众路线内嵌到政府治理的全过程中，保证党员干部“始终做到为了群众、相信群众、依靠群众、引领群众、深入群众、深入基层。”此外，建议整合民政、群团、信访、社区、党的基层组织部门的职能，设立党的群众工作委员会，不按照科层制的方式运行，专门代表群众的利益，专门从事群众工作，以密切联系党与群众的联系。

人民民主是我们的治国三原则之一，但在实践中有些官员往往将“以人民为主”变成“替人民做主”，四中全会鲜明提出要保障人民当家作主，发展社会主义民主，特别是要求确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，我们完全有可能创造比西方更高水平、更真实、更广泛的民主，西方的民主主要是程序民主、形式民主、选举民主，而中国民主是实质民主、多渠道民主与全过程民主。