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2019年11月11日，西非国家冈比亚正式向国际法院起诉缅甸，指控缅甸政府“实施和纵容迫害罗兴亚人行为”，违反了《防止及惩治灭绝种族罪公约》。根据海牙国际法院日程安排，听证会于12月10日至12日举行。12月11日，缅甸国务资政昂山素季亲赴海牙国际法院，就冈比亚指控进行抗辩。

冈比亚是非洲大陆的小国，与缅甸相隔万里，目前两国并未建立外交关系，且经济联系较少，冈比亚为何要起诉缅甸？

无独有偶，美国上个月就“存有化学武器”一事指责缅甸。11月25日，第24届“禁止化学武器组织”缔约国大会在荷兰海牙开幕。美国副助理国务卿托马斯·迪纳诺在大会上声称，据美国可靠情报显示，缅甸仍然保留有芥子气的生产计划和相关设施，此举严重违反《禁化条约》，随后，美国政府要求与缅甸政府军举行会谈，随时帮助缅甸销毁化学武器。

一个小国和大国几乎同时将矛头指向缅甸，这其中会不会有什么玄机？

冈比亚全称为“冈比亚伊斯兰共和国”，大约90%的民众信奉伊斯兰教，而罗兴亚人是居住在缅甸西部若开邦的一个以穆斯林为主的少数族群，但是冈比亚属于最不发达国家，国内经济困难，因而没有能力为“捍卫”缅甸的“人道主义危机”买单。鉴于有证据显示，一些非政府组织如人权观察、自由之家、国际人权组织等都曾在缅甸若开地区开展活动，其中一些组织的资金来源中有美国政府和国会拨款。笔者认为，不排除在冈比亚起诉缅甸一事的背后，美国可能发挥某种作用。

回顾历史，美国曾经对伊拉克、叙利亚等国动用“外交组合拳”，即先根据可靠消息指责对方“藏有生化武器”，再介入调查并“坐实”，随后对这些国家采取不同程度的军事打击或制裁。结合这一点，判断美国对缅甸的指责早有预谋，也符合美国近年所展现的“外交逻辑”。

鉴于中国和东盟关于RCEP贸易协定谈判取得突破性进展，美国担忧日、韩两国可能通过10+3合作框架，加入RCEP贸易协定，促进亚洲经济整合加深，客观形势将有利于中国推进东亚共同体建设。由于中国是亚洲大多数国家的最大贸易伙伴国，一旦这个新的经济框架一旦实现，再配合“一带一路”倡议，美国在亚洲可能被边缘化。另一方面，中国和东盟国家就《南海行为准则》的磋商迈出关键一步，此举成功地将南海问题区域化，并排除域外大国干扰，有利于推动南海局势平稳发展。同时，这将削弱美国为该地区提供安全公共产品的能力，限制美国和西方国家在国际社会中就“南海安全”议题的设置能力。自东盟成立以来，就利用中国和美国之间的竞争以实现自我利益诉求，即前者为其提供经济公共产品，后者为提供安全公共产品。但此次南海行为准则的顺利磋商，让东盟的天平明显偏向于中国，使得美国在东南亚地区的“保安员”身份基本丧失，陷入被动。根据以上分析，可以看到美国在亚洲经济、安全领域的活动空间都受到压缩，而中国的中心地位持续增强，因此美国将做出相应的战略调整，以化解当前被动局面。

那么美国将做出何种战略调整呢？如果美国想以缅甸为切口，打乱东盟的一致步调，很可能借助缅甸连通印度洋、与中国接壤的地缘特点，为中缅战略对接以及中国在印度洋地区开展经济合作设置障碍。同时，美国持续强化印度在印度洋的主导性作用，持续炒作美印日澳“四方战略”，意图拉拢印度加入遏制中国的战队。

自特朗普上台后，美国战略调整主要呈现为“退出主义”，退出TPP，退出伊朗核协议，退出巴黎气候协议，逐渐放弃多边主义，强调美国利益至上。相形之下，中国走开放之路，美国则采用战略收缩。但中方不能简单地将此表现视为美国实力衰落，应看到该行为背后美国更注重将外交资源聚焦于捍卫“本国核心利益”。当前，按照美国主流政治文化传统，其最根本的目的是“遏制中国”。因而，美国必须从东南亚地区找到切口，而缅甸是最合适的对象。首先，缅甸是中国周边国家，是中国利益攸关者；其次，2020年缅甸要进行大选，自2015年昂山素季领导的民盟执掌政权后，美国就不满缅甸与中国的接近，尤其对昂山的态度急转直下。这次美国批评缅甸，一来，可给昂山提出警告；二来，为美国介入缅甸国内政治提供借口，以此干扰国际视听，掌握话语权，便于美国利用NGO、国际组织等多种资源在缅甸开展不利于中方的活动。因此，对于可能出现的情况，中方应做好预判。

综上所述，无论是冈比亚在国际法院起诉缅甸对罗兴亚人实施“种族屠杀”还是美国主导的“生化武器”调查结果如何，昂山素季都将陷入被动，可能会直接影响明年大选结果。而昂山素季也正是忧虑于此，才亲自赶往荷兰海牙抗辩，并呼吁国际法院在评估应对叛乱的缅甸军人的意图时，要了解缅甸国内的复杂局势及缅甸政府所面临的主权和安全挑战。另一方面，如果美国根据所谓“可靠消息”坐实缅甸拥有“化学武器”，美国就可能以此为借口，设置“缅甸问题”的国际议程，从而增强美国的存在感，同时利用国际舆论、国际组织对该事件的报道，为介入缅甸寻求“合法性”和“正义性”。因而，对美国来说，调查缅甸“生化武器”以及冈比亚起诉缅甸可谓“良机”，甚至不排除把缅甸当成下一个“朝鲜”，以利于美国介入缅甸，实现其在东南亚的战略调整。（作者为华东师范大学国际关系与地区发展研究院博士研究生）

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作者：刘琳