香港镜报 港澳政经

作者：文轩

未来这一年，对特区政府至关重要，香港若要拨乱反正，就应从最根本的政治体制开始，如果能真正落实「行政主导」，不仅能够平乱局，得民心，「三权分立」的迷思自然也不攻自破。

前一阵子，香港政治体制究竟是「三权分立」，还是「行政主导」，一时成为城中热话。这个话题来源于新学年开学之时，有媒体发现，经教育局「专业咨询服务」审阅的新版高中通识教科书删除了关于「三权分立」的内容。随后教育局局长杨润雄出来解话，强调「在香港没有三权分立」，这些事实「必须清楚在教科书写出来」。行政长官林郑月娥之后也力挺局长的这一说法。

建制、「泛民」各执一词

然而，这却牵动了反对派的神经，他们气冲冲地把过去谈「三权分立」的例证都搬了出来，包括香港终审法院首任首席法官李国能在2001年指出，香港是「行政、立法和司法三权分立」；现任首席法官马道立2014年也表示，「《基本法》清楚订明立法、行政和司法机关『三权分立』的原则，并以颇为明确的字眼界定三者的不同角色。」

除了法官之外，反对派亦拿出政府官员承认香港实行「三权分立」的例证，当中时任政制事务局局长林瑞麟于2003年11月出席立法会会议时说，他对香港前途抱有较大希望，其中一个原因是香港「已经有一个三权分立、透明和依照法律成立的制度」。运输及房屋局局长陈帆2018年出席立法会谈及高铁「一地两检」的问题时，称香港实行「三权分立」，如果有市民不满「一地两检」方案，可向法院寻求裁决。陈帆当时被主持会议的新民党主席叶刘淑仪打断，指出香港宪制上不是「三权分立」，只是司法独立。

不过，「公说公有理，婆说婆有理」，建制派一方也搬出权威：邓小平早在1987年《基本法》起草之时，就曾明确表示：「香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套。香港现在就不是实行英国的制度、美国的制度，这样也过了一个半世纪了。现在如果完全照搬，比如搞『三权分立』，搞英美的议会制度，并以此来判断是否民主，恐怕不适宜。」当时担任基本法起草委员会秘书长的李后也说：「不要再提『三权分立』，以免引起不必要的误会。」

2015年，时任中联办主任的张晓明对香港的政治体制所作的系统论述，也是建制派的有利依据。张晓明当时指出，香港的政治体制「是一种地方性政治体制」，因此也决定了三权分立「这种通常建立在主权国家完整权力形态基础上的政治体制，对香港特别行政区顶多只有参考和借鉴价值」。

「行政主导」精神贯彻《基本法》

双方之所以能够各执一词，将这一争议延续至香港回归23年后的今天，其中一个重要的原因在于《基本法》既没有写「行政主导」，也没有写「三权分立」。如此重要的内容为什么不写清楚呢？根据基本法委员会副主任谭惠珠的说法，当时基本法草委是希望将「行政主导」写进《基本法》的，但由于其中一名草委、后来的民主党创党主席李柱铭百般阻挠，草委们希望减少阻力，才采取了折衷的办法：不写「行政主导」，但是把「行政主导」的精神贯彻在条文里面，例如立法会三读通过法案不能生效，还要行政长官签署；又如财政方面的提案不能由议员提，而是须由政府提出等等。

既然「行政主导」的精神已经贯彻在《基本法》条文当中，便应是再无争议，而争议不断，连法官、官员的理解都存在误差，甚至还将「三权分立」写入教科书，就证明「行政主导」在实践上并未能深入人心，这与港英时期的「行政主导」相比，便可见一斑。

港英政府时期实行「行政主导」，虽然同样没写入法律条文，但却从来没人提出过质疑，也没人拿「三权分立」出来说事，其原因就在于事实摆在眼前。当时的港督可谓大权独揽，不仅身兼港英政府的首脑与立法局主席，还对所有的法律草案、议案有最终否决权，绝大部份立法局议员也都由官员或委任人士出任。直至上世纪80年代末期，行政机关还一直牢牢掌握立法的权力。那时的「行政主导」是用事实说话。

三次行政立法之争

相比之下，回归后的行政机关，权力明显受到削弱，不仅彻底丧失对立法机关的主导权，还处处受制于立法机关。23年来的几次重大政治争议，最终都演变成行政与立法之争，甚至触发严重的社会动荡。

第一次行政与立法之争是2003年的《基本法》第23条立法，当时政府以为在立法会取得足够的支持，草案能够顺利通过，不料反对派在社会上大肆抹黑，引发50万人游行，再加上自由党突然「转?」反对，杀政府官员一个措手不及。事件过后，首任行政长官董建华以健康问题为由，任期未满便辞职下台。

第二次行政与立法之争源自政改。回归以来，共经历三次政改，每一次均引发巨大争议，除了民主党在2010年政改中投票支持，令之得以通过之外，2005年和2015年的政改，都在反对派捆绑反对下，以失败告终。其中最后一次政改，更直接引发长达79日的违法「占中」，打开了暴力乱港的「潘多拉之盒」。

第三次行政与立法之争则是大家仍记忆犹新的修例风波。去年政府提出的《逃犯条例》修订，原本只是为了堵塞法律漏洞，令香港不至沦为「逃犯天堂」，但反对派却利用港人对内地的恐惧，不仅在社会上大打「送中」牌，而且在议会内不断以暴力手法令有关修例的会议无法进行。事件直接为港人带来最不堪回首的一段黑暗岁月，大型暴乱无休无止，法治核心价值被砸得粉碎。

纵观历次重大事件上的交锋，行政机关都以惨败告终。如今，反对派更扬言要发动议会「揽炒」，否决包括财政预算案在内的所有政府法案，更是赤裸裸地与政府对?干。试问这如何能让人得出「行政主导」的结论？

司法独大不受约束

除了反对派企图通过立法机关夺权，司法机关的自我膨胀和自我赋权也令「行政主导」黯然失色。根据《基本法》的规定，全国人大常委会拥有对该法的解释权，全国人大常委会只是授权香港法院对特区自治范围内的条款进行解释。说白了，香港法院并没有释法权，连解释权也是来自于全国人大常委会。但回归以来，但凡出现人大释法，总会引起香港司法界的反弹，声称影响香港的「司法独立」。根据维基解密披露，人大第一次释法后，终审法院5名常任法官还曾考虑集体辞职抗议，最终因忧虑新委任法官可能缺乏独立性才未果。

法院自我赋权的例子还不仅于此。去年特区政府为应对持续暴乱，根据《紧急法》制定《禁蒙面法》，但高等法院法官在应反对派入禀时称，此举违反《基本法》。对此，全国人大常委会委员谭耀宗明确表示，《紧急法》是在香港回归前，经全国人大常委会确定符合《基本法》并予以保留的香港原有本地法律之一，高院判词挑战了全国人大常委会关于《基本法》的相关决定，亦公然挑战了全国人大常委会的权威。

多年来，香港司法机关表面上号称「司法独立」，实则早已变成「司法独大」，最近的多宗修例风波案将之暴露得尤为明显。当反对派投诉个别法官形容一名立场亲建制被告「情操高尚」时，终审法院首席法官马道立迅速暂停该法官审理任何涉及暴乱案件。但有法官将暴徒形容为「有抱负的年轻人」，将他们的恶行说成「理想高尚」，这些法官依然还能审判有关案件；另外，裁判官何俊尧多次以「警员证供不可靠」为由，将暴徒放生，而司法机构在承认收到大量对何俊尧投诉的情况下，依然对他作出调职加薪的安排。

对于种种司法乱象，终审法院前常任法官烈显伦早前发表题为《是时候紧急改革了》的文章，批评法院持续地让公共利益屈从于个人权利的主张，令保护大多数人的法律被破坏，形容「法院在过去一年里帮助创造了导致街头混乱的社会环境。」然而，对于这位司法界重量级人物的当头棒喝，香港司法界竟没有掀起一丝波澜，法律界立法会议员郭荣铿更不屑地称烈显伦为「不用审案的退休法官」。自大傲慢如斯，这就是香港的司法现况。

落实「行政主导」 「三权分立」不攻自破

回顾香港行政、立法、司法三个机关的发展历程，本应处于主导位置的行政机关处处受制于立法机关，面对不断膨胀、犹如独立王国般的司法机关，行政机关同样丝毫奈何不得，这确实很难让人得出「行政主导」的结论。换个角度来看，也正是因为特区政府没有真正地做到「行政主导」，才会放任这些乱象横生。

如果在和平时期，行政机关还能扮鸵鸟，对立法、司法的乱象视而不见，换得一时苟安。但如今已处乱世，反对派公然要以「立法主导」压制「行政主导」，司法机关放纵乱港分子为非作歹，若没有将立法会选举押后一年，恐怕矛盾随时爆发。所以未来这一年，对特区政府至关重要，香港若要拨乱反正，就应从最根本的政治体制开始，如果能真正落实「行政主导」，不仅能够平乱局，得民心，「三权分立」的迷思自然也不攻自破。