[东南亚研究]李艳芳：缅甸民主改革以来日本对缅政策的调整及实施

来源： 李艳芳 东南亚问题研究

    内容提要

    随着2011年缅甸民主化进程实现了里程碑式的转变，美国为首的西方国家纷纷与缅甸缓和关系，而曾在缅甸拥有巨大政治、经济利益的日本自然不甘落后。2011年年底以来，日本迅速调整对缅政策，从政治、经济、外交等方面展开系列行动，开始了旨在收复“失地”、拓展利益、增强影响力，以及“摆脱中国”和“遏制中国”并举的政策实施进程。本文将重点对2011年缅甸民主改革以来的日本对缅政策调整及其原因、日本对缅政策实施及其影响几个方面展开深入探讨。

    1引言

    对于20世纪以来的缅甸而言，日本绝对是个重要而且矛盾的存在。在这一段历史时期，日本的角色从侵略者到援助者再转为投资者，对缅甸的发展进程产生了深远而复杂的影响。

    关于日缅关系的研究，中外学术界已经取得了一些成果，如：何跃在《太平洋战争中的缅甸问题》中，对缅甸联日反英的独立求索进行了论述；田野在《战后日本赔偿外交研究》中，涉足了日本对缅甸的赔偿和政府开发援助（ODA）研究；斋藤照子在《日本在缅甸问题上的不同做法》中，就日本对缅甸提供经济援助的前因后果进行了深入探讨；

    李涛在《1988年以来日缅关系新发展初探》中，对1988年以来的日缅关系进行了梳理；毕世鸿的《冷战后日缅关系及日本对缅政策》、KazunariMorii的《1988年迄今日本对缅接触政策的影响》，以及范宏伟在《日本、中国与缅甸关系比较研究》、《日本在缅甸的平衡外交：特点与困境》中，都对冷战后的日缅关系及日本缅甸政策的调整及原因进行了精辟论述；

    SuppakarnPongyelar在《冷战期间日本对缅持续性的接触政策》中，剖析了问题驱动型的日本式现实主义对外政策；而工藤年博在《缅甸和日本：亲密的朋友如何变得疏远》中，提出日本对缅政策的摇摆不定，导致了其在国际舆论中对缅问题话语权的弱化乃至丧失。

    现有研究从不同角度对日缅关系进行了深入探讨，但时间段都集中在冷战后到21世纪的头十年间，其中只有毕世鸿、范宏伟、KazunariMorii和SuppakarnPongyelar等少数学者就冷战后的日本对缅政策调整及原因进行了分析，而且这些研究都未对日本对缅政策的具体实施手段进行系统研究。

    随着2011年缅甸军政府还权于民选政府，日缅关系进入了新的发展阶段，日本对缅政策也发生了许多新的变化。本研究是希望在前人研究基础上，通过对日本缅甸政策的调整、原因及新的实施手段的分析，对日缅关系及日本缅甸政策研究进行补充和完整化。

    通过对现有文献与史料的分析，可以将20世纪40年代以来的日本对缅政策调整分为四个时期进行考察：一是20世纪40年代初中期，日本从支持缅甸独立转为对缅进行殖民统治；二是二战后到冷战期间，日本采取了亲缅援缅政策；三是1988～2010年，日本对缅实施制裁与接触并举的中间路线政策；四是2011年缅甸民主改革以来，日本开始积极恢复和推动日缅政治、经济关系的快速发展。

    本文将重点对2011年缅甸民主改革以来的日本对缅政策调整及其原因、日本对缅政策实施及其影响几个方面展开深入研究。

    2缅甸民主改革以来日本对缅政策的调整及原因

    （一）缅甸民主改革以来日本对缅政策的调整

    2011年3月30日，随着缅甸军政府将权力全面移交民选政府，缅甸的民主化进程实现了里程碑式的转变。

    吴登盛总统上台后即开始推行政治经济改革，重要措施有：放松媒体管制、推行私有化、放宽对政党的限制、释放政治犯、欢迎被驱逐者回国、与昂山素季展开直接对话、与多数民地武签署停火协议、建立国家人权委员会、颁布赋予劳工组建工会及罢工等权利的劳动法等等。这些改革被认为是自2010年实施大选以来当局所承诺的使缅甸逐步迈向民主化和重新融入国际社会的结果与象征

    缅甸国内政治转变改善了缅甸与西方长年紧张的关系，在逐渐放松对缅制裁后，西方国家普遍开始对这个劳动力低廉且资源丰富的国家产生了浓厚的兴趣。其中，一直明里暗里支持缅甸的日本态度最为积极，外交反应也非常迅速。

    实际上，早在2011年2月，日本外务省已经在着手准备恢复对缅援助，提出了要及时搭乘缅甸经济发展这趟“公共汽车”，要继续利用援助手段恢复与缅甸的亲密关系。

    2011年5月美国助理国务卿访缅后，嗅出解冻气息的日本便先于西方国家迅速调整对缅政策，从政治、经济、外交等各方面展开系列行动，开始了旨在收复“失地”、拓展利益、增强影响力，以及“摆脱对华经济依赖”和”遏制中国”并举的政策实施进程，推动了日缅关系的快速恢复与发展。

    （二）缅甸民主改革以来日本对缅政策调整的原因

    1、欧美对缅关系改善成为契机

    一是美缅关系改善。日本对缅政策调整一直都符合其国家整体外交政策的变化走向，而这些变化大多都和日美关系发展和美国的全球战略有着密切联系。由于日本外交很大程度上是基于对美日同盟的维护，因此美缅关系紧张，日本就只能与缅甸保持着最低经济联系，无法自主开展进取型的对缅政策。

    2011年以来，美缅高层实现历史性互访，美方在关注缅甸改革进程中不断放松对其制裁，美缅关系逐步解冻并且不断升温。美缅关系的改善，使得日本不用再踌躇于国家利益和美日关系存在的矛盾之上，从而可以放开手脚采取积极进取的对缅政策，一则是因为美国认可缅甸民主化进程即是对日缅关系的解禁，二则是因为日本重返缅甸客观上能够配合美国重返亚洲的战略，从而可以将日缅关系纳入到美日同盟利益框架内进行实施。

    二是西方国际舆论转向。二战后，作为战败国的日本选择了站在西方世界一方的立场，除了需要美国为其提供安全保障外，还有对西方普世价值的认同，以及希望融入西方民主世界以改变其国际形象的诉求。因此，在对缅政策制定和实施中，除了美日同盟因素外，日本也非常重视西方国家主导的国际舆论和所谓的主流价值取向。

    2011年缅甸改革后，西方国家对缅甸的制裁不断减少，而政治、经济接触则在不断扩大，国际舆论也开始转向了对缅甸有利的方面。在这样的国际大环境下，日本不再担忧西方舆论会对自己进行负面评价，相反，在获得了与西方阵营一致的前提下，日本终于能名正言顺地实施其重夺“亚洲后院”中最薄弱环节——缅甸的计划了。

    2、日本的国家利益及国内利益团体的需要

    一是维护和实现日本国家利益的需要。日本外务省曾将日本的对外政策目标描述为“确保国家和人民生活的安全与繁荣”，实质上，这也是日本对其国家利益的一种诠释。为重振经济，日本亟需一个新兴的能从中获得更多战略资源的市场，而无论从历史还是从现实来看，缅甸一直都是日本政府的首选：首先，日本希望通过调整对缅政策能够解决日本面临的能源危机；其次，日本希望重返缅甸举措能够帮助其摆脱经济上对中国的依赖；

    第三，日本希望将缅甸变成其制造业的主要转移地之一；第四，除了地缘、能源和廉价劳动力等因素外，缅甸的市场化改革及经济发展前景也是日本转变对缅态度的重要原因；第五，缅甸基础设施建设滞后，急需来自日本等西方国家的投资，这也增加了日本对缅政策调整的动力。

    二是政治利益集团的需要。首先，对缅关系调整是安倍内阁稳固政权的需要。安倍上台后，为了在2013年7月参议院选举中胜出，避免成为“短命内阁”并改变“扭曲国会”的现状，他选择了在经济、外交方面做出突破。

    为此，安倍极力鼓吹其“安倍经济学”并有意将之推广到东盟地区，外交方面则以大手笔免除了缅甸所有对日债务，并在停止26年之后重新恢复了对缅日元贷款，迅速推进了日缅关系的正常化；其次，对缅关系调整是日本“东盟外交”路线的延续。

    安倍上台后十分重视发展与东盟的关系，但日缅关系却是日本—东盟关系链条中最为薄弱的一环，仅就考虑对东盟完整、深入的影响力，日本也会有与缅甸改善关系的需求；第三，日本政府调整对缅政策，也是为了推动日缅在安保等领域的广泛合作，从而扩大日本对缅甸及印度洋的影响力；三是经济利益集团的需要。

    经济产业省、对缅实施政府开发援助的企业，以及其他一些亲缅团体一直主张与缅交好。此外，还有一些在缅甸有着既得利益，或觊觎缅甸市场的日本企业组织，他们一直在关注着国际舆论和美国的态度，一旦缅甸与西方关系有所缓解，这些企业团体便加入到亲缅行列持续给政府施压，要求日本调整对缅政策从而为其进入缅甸市场扫清障碍。

    3、推行日本式“价值观外交”的需要

    冷战后，美国开始在全球推行“普世价值”，在非战争状态下选择以经济制裁作为促进美式民主扩张的手段，并且带有明显的选择性和双重标准。

    对此，日本也是有样学样，其追求“对外实施经济援助时必须收到相应的回报”，这一点尤其体现在了对缅甸的援助换民主计划上，只是日本推行的“普世价值”经济色彩更浓厚，因此政策实施上显得更为务实和灵活。

    在这样的历史沿袭下，到了2006年安倍内阁执政时期，时任外相麻生太郎抛出了所谓“价值观外交”的论调，即主张“重视民主、自由、人权、市场经济等普世价值”的外交，从欧亚大陆外围呈带状相连的，

    包括东南亚、南亚、中东、中东欧到波罗的海各国，形成所谓与日本拥有相同价值观的富裕而稳定的“自由与繁荣之弧”。

    2012年安倍内阁重新上台后，围绕“价值观外交”又开始老调重弹，目的依然是希望通过经济援助等方式，去改变与日本经济社会体制完全不同的国家的价值观。因而此番的对缅政策调整，除了经济、国内政治因素外，还希望通过对缅甸进行巨额经济援助，推进其社会实现所谓的民主化进程。

    无论从历史溯源，还是从现实情况来看，日本都一直以政府开发援助为手段鼓励缅甸的民主化进程，目的是希望其能够成为认可并推行日本价值观的国家，因此日本对缅甸的“价值观外交”，实质是与其历史上推行的“普世价值”外交一脉相承的。

    4、构筑对华包围圈，遏制中国影响力的需要

    近年来，中日两国经济实力及区域影响力的此消彼长之势，令日本的冷战思维日盛。出于对“零和”的焦虑，以及对中国发展的恐惧和紧张，日本开始大力拉拢东盟国家，从2006年的“价值观外交”与构建“自由与繁荣之弧”，到“东亚共同体”，再回到强化版的“价值观外交”，其意图就是为了构建对华包围圈，并遏制中国在该区域日益增强的影响力。

    对日本而言，要遏制和平衡中国在东南亚的影响力，构建“CLVM”（即柬埔寨、老挝、越南和缅甸）民主之弧围困中国，缅甸是不可或缺的一个重要环节。希望固然美好，但现实情况却不利于日本人的算计。无论从历史还是从现实来看，中缅关系一直保持了友好，尤其是在日缅关系进入冰冻期后，中缅关系得到了迅速发展。

    冷战后，中国成为了缅甸最重要的支持者，两国高层往来频繁，经济联系日益加深，截止2013年底，中国已经成为缅甸的第一大贸易伙伴国和最大的外资来源国（包括中国大陆和香港），而日本截止目前在缅甸的总投资只有中国的六十分之一。

    中缅、日缅经济联系及外交上的非均势对比如此强烈，如果日本继续延续2011年之前的对缅政策，那么利用缅甸围堵和遏制中国终究将只是一句空话。因此，日本必然要寻找契机调整政策，拉拢并说服缅甸参与“对华包围”，遏制中国在缅甸以及东南亚地区日益扩大的政治、经济影响力，从而扩大日本在东南亚地区的战略发展空间。

    此外，无论从现实还是从预期来看，在缅甸的政治经济利益方面，除了中国因素，日本还要面对来自东盟、印度及西方国家的竞争。因此，日本积极调整政策，迅速推进日缅关系发展，除了遏制中国外，还有其不甘人后，为今后在缅甸的大国竞争中占据有利地位的考虑。

    3缅甸民主改革以来日本对缅政策的实施

随着缅甸民主改革的不断深入，日本对缅政策的实施主体、实施范围和实施手段都发生了许多值得关注的新变化，这也是近年日本能够成功推进日缅关系正常化以及获得其他相关成果的主要原因。

    （一）日本对缅政策实施的主体和领域

    1、不断增加政策实施的参与主体

    缅甸政治转型之前，日本对缅政策实施主要是通过在缅有巨大利益的从事政府开发援助项目及其他投资的政府机构及企业组织来实现的。此外，日本非官方组织（NGO）和非营利机构（NPO）也在其中发挥了巨大的作用。

    2011年之后，日本对缅政策实施的参与主体开始不断扩大，出现了全民动员推动政策实施的局面。政府、NGO/NPO等各团体组织、企业及民众都纷纷参与进来，而且这些实施主体的内部凝聚力及相互配合力度也大为增强。一是由日本政府重新进行政策的顶层设计并牵头实施。2011年迄今，日本内阁高层频繁访问缅甸，通过增强两国互信和关系正常化为其政策实施扫清了障碍。

    二是日本政府各部门积极配合，经济省、外务省和财务省各司其职促进了日缅的政治、经济、外交联系，并于2012年完成了免除缅甸债务、重启对缅官方援助和日元贷款等系列措施。

    三是民间NGO及具有官方背景的NGO持续深入缅甸各区域各社会阶层，这些NGO大多与外务省有密切联系，而外务省也常年为它们提供着无偿资金支援。

    四是各团体组织纷纷跟进，主要有：成立于1933年的“日本—缅甸协会”，其成员不仅有日本众多大公司的总裁和董事会主席，还包括了上议院议员、自民党议员以及前驻缅甸大使等高官；成立于1970年的“日缅文化协会”，主要成员包括了二战老兵后裔、商人、知识分子和普罗大众；成立于1946年，

    对日本决策具有强大影响力的“日本经济团体联合会”，该组织包括有1300家日本代表性企业、121个行业组织和47个地区经济组织（2013年数据），这些团体组织要么权倾朝野，要么经济实力雄厚、或者拥有较大的社会影响力，历来都在对缅政策实施中发挥着重要的作用。

    五是日本各企业集团迅速行动，为实施重返缅甸市场的计划，迄今已经有600多家日本企业对缅甸进行了调研考察，其中伊藤忠商事、丸红株式会社等大型企业已经开始积极投资缅甸市场。

    2、不断拓展政策实施的领域

    1988年以后，日本对缅政策实施的大多数活动都集中在政府开发援助及NGO/NPO组织的社会公益活动方面，其余领域及空间则都被大幅压缩，期间，日本对缅甸的政治、经济影响力大大落后于中国及其他东盟国家。

    近两年来，随着缅甸改革进程日渐深入，日本开始积极恢复与缅甸在各领域的更具深度的合作，意欲为重建日缅亲密关系打下良好的基础。如2013年1月，日本副相麻生太郎访问缅甸期间，就表示要加强两国在工业、司法、文化、体育、电力、教育、医疗及仰光市交通基础设施等方面的合作事宜。

    在现实运作中，除了延续和提升冷战后一直保留下来的政府开发援助、企业基建项目及NGO/NPO等领域的活动外，日本还加强了对缅农业、制造业、基础设施及经贸方面的合作和金融支持，并开始涉入缅甸民主化进程及地区军事安全合作领域，以及在文化教育、禁毒及社会发展等领域继续扩大影响。总体来看，日缅两国已经基本形成了双边政治、经济技术、社会和民族问题以及地区安全防务等领域的全方位合作。

    （二）日本对缅政策实施的举措

冷战后，日本对缅政策实施最主要的工具就是政府开发援助。随着日本重返缅甸计划及政策的开展，日本对缅政策落实的措施越来越灵活多样。

    1、恢复并加大政府开发援助的力度

截止2011年，日本已经为缅甸提供了合计63.87亿美元的政府开发援助，其中无偿资金援助为19.25亿美元，技术援助达到了4.32亿美元，贷款总额为40.3亿美元。从发展来看，2003年后，日本对缅的政府开发援助金额开始下降，而且停止了对缅日元贷款，但是从表1可以看出，日本对缅政府开发援助的资金、技术援助一直没有断过。

    近两年来，日本恢复并加大了对缅政府开发援助，其主要的进程及援助内容包括：2011年11月28日，日本政府开发援助政策咨询会议在内比都召开，日本同意视缅甸民主化进程展开对缅援助及经济合作；

    2012年4月18日，日本同意通过世界粮食计划署，为包括缅甸少数民族贫困地区粮食援助在内的项目提供无偿资金援助；2012年4月21日，日本同意无偿援助缅甸“伊洛瓦底江三角洲地区加强防灾的红树林恢复项目计划”和“人力资源发展奖学金”项目；

    2013年3月，日本政府向缅甸赠款2.15亿美元，主要用于缅甸部分少数民族地区的基础设施、社会公益及人道主义援助；2013年5月26日，日本重启对缅日元贷款，免除了缅甸对日本的全部债务，并对无偿援助缅甸的注意事项进行换文。

    从数额来看，这些援助在缅甸改革之初保持了谨慎过渡，直到2013年因日元贷款的启动，才使得日本对缅官方发展援助数额急剧增加。从援助内容来看，除了传统的救灾、无偿援助外，最大的改变就是日方在中断26年后重启了对缅日元贷款，而日本政府开发援助的实施主体——日本国际协力组织（JICA）驻缅负责人表示，这笔款项的主要用途将是针对缅甸的公共建设、饮用水改善、电力设施等三大类项目。

    2、加强与缅甸在政治和安全领域的合作

首先，采取积极的外交手段。2011年迄今，日本高官频繁出访缅甸，并先后邀请缅甸政府及其他党派领导人访日，试图利用积极主动的高层外交和互访，为双边关系改善及各领域合作扫清障碍。

    期间的主要高官互访有：2011年6月，时任外务政务官菊田真纪子访问缅甸，这也是三年来日本政府首次派出高官访缅；12月26日外交大臣玄叶光一郎访问缅甸；2012年4月20日起，缅甸总统吴登盛访问日本，这也是缅甸国家元首28年来的首次访日；2013年起，日缅关系发展实现了重大突破。

    1月5日起，日本外相麻生太郎出访缅甸，除了为安倍访缅铺垫、提升日缅战略协作关系外，还为日本大规模投资缅甸，并将产业从中国转移到缅甸做好准备；4月18日，日本首相安倍晋三超规格接待缅甸反对党领袖昂山素季，凸显出了日本对缅的长远战略；5月24～26日，日本首相安倍晋三访缅甸，这是1977年后首位日本首相访问缅甸，此次访问将近年持续热络的日缅关系推向了新高潮。

    其次，开始逐渐介入缅甸政治事务。冷战后，虽然两国关系走低，但日本一直都在关注着缅甸政治变化的情况，近年来更是加强了与缅甸民选新政府及反对派领导人昂山素季的联系。这期间，日本对缅甸政治影响力大幅下滑，只能通过利用官方发展援助作为间接影响缅甸政治事务，特别是影响缅甸民主化进程的重要工具。

    国际大环境变化后，美国的重返亚太战略及其对缅政策转变，使得日本获得了重拾对缅政治影响力的绝佳机会。和过去政经分离的政策实施不同，这一次，日本人终于可以采取政治手段，逐渐地参与到缅甸的政治事务中去了。

    如2012年3月起，缅甸中央政府正式聘请了日本专家协助其起草新的经济特区法，一些省邦在制定本地发展规划时也同样聘请了日本、新加坡等国的专家；而更为典型的例子是，2013年2月19日，日本财团会长笹川阳平被日本政府任命为“缅甸国民和解担当政府代表”，负责支援缅甸民族和解和民主化进程，这也是日本第一次为了他国的民族和解及民主化问题设置政府代表。

    第三，推动与缅甸的安全合作。缅甸位于印度和中国之间，从地区安全保障角度考虑，其战略位置显得十分重要。

    日本一直希望推动日缅在安保等广泛领域的合作，加强区域和安全问题对话，一则是谋求扩大日本对缅甸的影响力，二来是想要遏制中国势力的南下，第三还希望通过推动横跨印度洋及太平洋的合作，保护其在两洋上的贸易通道和能源通道安全。2013年5月24～26日，日本首相安倍晋三访问缅甸，就加强地区事务磋商，推进防务领域交流与合作与缅方进行了磋商并达成了共识。

    3、构建在缅经济发展的“日本模式”

    首先，实行“官民一体”模式。也即政府先行，积极为日企重返缅甸开道铺路。如2013年5月日本首相安倍晋三的缅甸之行，就安排了一支包括50位日本企业家的豪华经贸代表团随行考察。

    而日本再三承诺免除缅甸债务并重启对缅日元贷款，就是希望通过援助缅甸的国内改革帮助日企进军缅甸市场。除了利用外交、官方发展援助及日元贷款等手段，日本还为在缅日本私企提供了优惠贷款，旨在帮助这些日企解决在缅发展的资金问题。

    第二，采取基础设施先行的多领域投资规划。迄今为止，大约有近600家日本企业到过缅甸考察，但几乎都没有进行实际投资，主要原因之一就是缅甸没有足够配套的基础设施。

    为解决这个问题，日本政府已经开始对投资公共建设、饮用水改善、电力设施三个项目的缅甸私营企业提供了占项目总成本70%的贷款，这是日本政府首次向缅甸私营企业提供贷款。在基础设施布局安排的同时，日本企业对缅甸的投资开始向潜在市场广阔的批发业、建筑业和制造业集中，并逐渐向金融业、电信业和能源行业等涉及国家经济命脉的领域不断拓展。

    如2012年12月，日本三菱东京UFJ银行同缅甸合作银行签订谅解备忘录，宣布成立战略联盟，进军缅甸金融业；日本JCB信用卡公司、电信运营商KDDI公司以及三菱、日立、东芝、雅马哈等具有世界影响力的日企纷纷进军缅甸。此外，伊藤园、全家等便利店也在研究进入缅甸市场事宜。

    第三，将缅甸纳入新的“雁阵”发展。随着中国劳动力成本的上升及中日关系的持续紧张，“世界工厂”战略性转移已成为不可避免的趋势。日本一些低端制造业已在加速向缅甸等东南亚国家转移。随着中国、东盟的崛起，以及日本经济实力的下滑，以日本为领头雁的亚洲雁行发展模式已日见势微，日本希望通过此番对缅转移制造业，重塑“雁阵”并复制在东亚领军产业发展的成功。

    第四，构建关注当地民生与发展的互利共赢模式。日本的目标在于缅甸的资源、能源和市场（劳动力市场和销售市场）以及较高利润的投资和生产地。但体现在其发展模式上，却表现出了对人权状况、环保和当地民生的关注。日本在缅甸开展经济活动的一个重要特点，就是寻找两国共同利益并加以促进。

    如，日缅联合开发迪洛瓦经济特区时，就计划吸引汽车、机械、电子零部件等企业入驻，这将为推动当地的基础设施建设和产业发展、提高就业率和改善民生做出贡献。此外，日本还通过为缅甸培训技术人员、加大与缅甸在环境，社会福利等方面的合作大搞民心工程，不仅赢得了缅甸民众的好感，也为日企今后的发展奠定了基础。

    4、通过双边、多边平台拓展多渠道国际合作空间

为了促进日缅关系，采取了单边给予、双边合作、多边合作及利用国际多边合作平台等手段，不断拓展日缅合作空间。单边给予，即日本单方面给予缅甸许多援助和优惠。如，日本在2013年5月全部免除了缅甸拖欠的5000亿日元债务，同时宣布向缅甸提供1000亿日元的政府开发援助及500亿日元贷款。

    此举被视为日本时隔26年后对缅甸实施的巨额经济援助；双边磋商，即日缅两国之间双边方面，进行了许多谈判，就军事、政治、经济合作达成了意向；多边合作，即日本积极联合印度、东盟各国加强对缅甸的合作和渗透；国际多边合作平台，即通过日本—东盟合作，日本与大湄公河次区域高峰会谈，东盟全面经济伙伴关系协定（AJCEP）、还有联合国，IMF及亚洲开发银行（ADB）等国际机构，对缅拓展合作。

    4日本对缅政策实施的阶段性效果评价

    （一）日本对缅政策实施取得了一定的成效

    首先，日缅双边政治互信与联系逐渐增强。从目前日本对缅政策实施的效果来看，日缅关系已经实现了正常化并日渐亲密。此外，通过政府开发援助等手段，日本已经逐渐开始重拾对缅影响力，因此，在缅甸未来的民主化进程中，日本还将发挥重要的作用；其次，日本在缅经济实力有所提升。

    一是日缅双边贸易额不断增加。日本对缅进出口总额从1990年的205亿日元，增加到了2012年的1540亿日元（约合14.14亿美元，见表2），增长了7.5倍，而根据缅甸官方预计，2013年日缅双边贸易额将达到15亿美元，（其中，日本出口为10.9亿美元）。从趋势来看，2007年后日缅双边贸易已经开始呈现上升势头，尤其是2011年以来的上升势头非常迅猛（图2）。

    二是日本在缅企业迅速发展。截至2012年10月末，进驻缅甸的日本企业已达91家，除了对基础设施领域进行投资外，日企已经开始向金融业、电信业和能源行业等涉及缅甸国家经济命脉的领域不断拓展。

    三是日缅对经济特区的合作建设。2012年8月，日本和缅甸在仰光签署了联合发展迪洛瓦经济特区的谅解备忘录，该经济特区预计将于2015年建成；第三，日缅初步实现了双边区域安全合作。

    2013年9月30日，日本海上自卫队混编舰队首次访问缅甸，体现了日本与缅甸就海上安全进一步合作的“先兆”。2013年12月15日，日本与缅甸等东南亚国家协商将加强双边经济与安全联系，日本不仅在双边会谈中宣布给予对方经济援助，还表示将加强双边海防合作与防务人员交流；第四，日缅的民间交流往来日益增加。

    日本很注重与缅甸的民间及文化交流。2013年日本邀请1000名缅甸青年访问日本，而应吴登盛的要求，日本设计师也为当年12月在缅举办的东南亚运动会参赛者设计服装。此外，日本NGO在缅甸社会、民生、环境与援助事务中的普遍存在及其成功的工作开展，也让缅甸国民对日本的好感不断增加。

    （二）日本对缅政策实施的效果离预期目标差距较大

    日本调整对缅政策的预期目标主要有四个：一是争夺缅甸的资源、市场和地缘战略优势，确保日本在缅安全和战略利益并助力日本经济增长；

    二是围堵中国并平衡中国的区域影响力，为日本创造更广阔的战略空间；

    三是既配合美国“亚太再平衡”的大战略，又利用自己在缅甸的外交成果增加日本在美日关系中的筹码；四是通过向缅甸及东南亚扩张影响力，减少对美国的依赖，推动日本转向“正常国家”甚至成为政治大国。从目前的情况来看，日本离其预期目标实现还有较大的差距，而且在可预见的未来这些目标的达成也是很困难的。

    首先，日本在缅甸的经济实力不如中国与东盟国家，其想对缅甸经济发展产生较大影响还需要一个过程。根据缅甸官方的统计，截止2013年2月底，共有32个国家和地区在缅甸投资了554个项目，投资总额为420.9亿美元。

    投资最多的6个国家和地区分别为中国（141.8亿美元）、泰国（95.68亿美元）、中国香港（63.81亿美元）、英国（29.89亿美元）和新加坡（22.16亿美元），而1988年迄今日本在缅甸投资总额只有2.7亿美元，在缅甸外资来源国家中仅居第十一位。从贸易量来看，中国商务部数据显示，截止2013年底日缅贸易额只有15亿美元，同样远逊于中国（65亿美元）、泰国（45亿美元）和新加坡（30.6亿美元）；

    其次，缅甸的基础设施非常落后，日企短期内想要大举进军缅甸还有很多困难。如果缅甸基础设施建设进展缓慢，或者缅甸政府在制定相关投资环境的法律方面受阻，就会对日企进军缅甸产生制约，进而影响到日本在缅甸的经济合作及经济利益实现；

    第三，缅甸民地武与政府之间的关系前景并不乐观，而许多资源性产业的原料来源地都在民地武势力范围内，因此日本对缅资源领域的开拓也将面临着与中国目前同样的困境；

    第四，日缅关系虽然日趋热络，但很多实质性的合作至今尚未展开，在缅甸“大国平衡战略”的影响下，日本想要拉拢缅甸对中国进行围堵的目标，目前看来效果并不是很明显，因为缅甸对中国的经济利益诉求和军事安全依赖性依然很大；第五，日本想通过改善日缅关系提高其在东盟的影响力，从而摆脱美国桎梏的目标同样很难实现。

    美国重返亚太是为了平衡中国的影响力，但不可能放任日本突破现行美日同盟格局及亚洲均势。虽然谈不上很重视，但美国目前已经在金融、技术方面给予了缅甸许多投入，随着缅甸民主化改革进程的推进，预计美国未来在缅甸及东盟的存在感将会不断增加，如此一来，日本就极可能沦为美国在缅甸及亚洲平衡中国影响力的工具而无法借助东盟实现“国家正常化”。

    5结语

    从历史与现实的分析来看，日本在缅的政策推行具有一定优势。

    首先，日缅关系发展具有较好的历史基础及基于政府发展援助的经常性联系，两国的军、政、民间都有较多的往来和较好的关系；

    其次，日本产业的雁行转移模式成熟度高，制造业的国别转移复制经验丰富，这将提高日企转移在华产业至缅甸的成功率；

    第三，缅甸需要日本等国的多元投资来源促进本国经济发展、民主化进程并减少对中国的依赖，同时，缅甸也需要日本在美缅间斡旋以帮助其取消制裁。从现实情况来看，日缅关系改善为日本实现在缅利益创造了条件，

    但与此同时，日本的政策实施也存在着诸多困难。除了缅甸的法制建设不健全、基础设施极度匮乏、民主化进程中存在不确定性因素，以及民地武力量和教派冲突不可控外，日本所提供要素的可替代性，东盟以及中、美、印等域外大国的竞争，以及缅甸本身的外交独立性及所奉行的大国平衡外交政策，都将对日本对缅政策的实施形成挑战。

    虽然日本重返缅甸的各种目标实现存在困难，但其对缅政策调整及实施将会对该区域的政治经济格局带来较大影响，从而也会影响到中国在缅的既得利益及长期战略安排，因此有很多问题是中国必须关注和思考应对的。

    首先，日本进军缅甸的行为已经不可逆转，日本可能借机将自己塑造成能影响东南亚的大国，并对中国的在缅传统利益提出挑战。虽然中国不大可能会失去缅甸市场，中缅关系也会在总体上继续保持友好，但日缅关系的发展将对中国在缅发展的势头有所遏制，事实的发展也是如此；

    其次，日本的介入将加剧在缅的大国博弈竞争，从而可能会带来在缅甸乃至在整个中南半岛的势力再平衡，届时缅甸的竞争格局将会更加复杂，且缅甸周旋于大国间的平衡政策可能会进一步削减中国的在缅利益及影响力；

    第三，虽然中日在缅经济发展存在着一定的互补性，但由于零和博弈思维的影响，中日互信问题一直未能得到解决，因而中日在缅甸问题上将很难形成合作，这也将是造成该地区安全形势不稳定的重要因素之一。

    基于以上分析，笔者认为，中国要做的不仅是战略调整，还要考虑外交策略及对缅发展模式调整，而且这些战略措施的调整与构建，不仅要针对竞争对手，更要针对所要争取对象国的情况进行设计。

    首先，可以考虑通过升级大湄公河次区域合作组织（GMS）和构建孟中印缅经济走廊（BCIM）两个合作机制“挟持”缅甸，因为一旦将缅甸纳入经济合作的框架中，使得中缅两国经济融合度增加，就仅是出于发展经济的考虑，缅甸也不会轻易与中国“分手”。

    对BCIM和GMS这两个多边合作机制的建设和升级，同样也会加大周边各国与中国的经济融合与共赢合作，一旦经济、安全等路径依赖形成后，就能自然化解和消除日本所谓“自由民主之弧”的围堵；

    其次，应该持续增加与东盟各国的互信与合作，在这个缅甸最看重的区域一体化组织框架机制中实现合作，就可以在大周边框架下削减美国对亚洲势力再平衡中不利于中国的诸多因素；第三，要真正以平等、互利的态度和方式，去对待和实践中缅合作。在政治上，要采取恰当方式帮助缅甸推进民主化进程。

    虽然中缅关系问题一定程度上受到了缅甸与美、日等西方国家关系改善的影响，但主要原因还是源于缅甸国内局势发展的制约，因此建成一个和平、稳定、开放的缅甸才是中国最需要看到的，中国应在缅甸民主化和市场化中与其建立起更加稳固的战略合作伙伴关系。

    在外交方面，要总结从前对缅外交工作中的得失，发挥外交途径在中缅合作中的正面力量。在经济合作方面，应该考虑加强对中国企业进入缅甸经营的管理和协调，并对合作中的环保因素、就业因素、当地福利等因素进行充分的考量

    此外，还应支持中国NGO组织在缅甸的活动，使其能在非官方舆论阵地上消除其他国家和地区的某些对华负面宣传，并为促进中缅民间交流和了解做出积极的贡献。

    来源：《南亚研究季刊》，2015年01期。

    转自国关国政外交学人平台。