罗圣荣 安东程 看东盟

    罗圣荣：云南大学国际关系研究院东南亚所／缅甸研究院副研究员；

    安东程：云南大学国际关系研究院东南亚所研究生

    本文研究得到以下项目支持：云南省髙校国际政治经济学理论与次区域合作科技创新团队；云南省高校新型智库“西南周边环境与周边外交”建设项目；云南大学第四批“中青年骨干教师培养计划”项目

    内容提要

    肇始于西方的资源民族主义，在二战后逐步蔓延到广大发展中国家，成为后来广大发展中国家反对经济殖民、维护国家资源主权的一面旗帜。缅甸的资源民族主义发轫于反抗帝国主义压迫、争取民族独立运动的过程中，既是殖民主义退出缅甸的产物，亦为当今缅甸发展国内经济、维护国家利益的重要手段之一。

    尽管缅甸的资源民族主义在维护缅甸国家利益上曾经产生过一些积极影响，但在全球化发展的今天，过度政治化下的资源民族主义带来的消极影响也不容忽视。如何应对当今日益政治化了的缅甸资源民族主义，营造互惠共赢的局面，是包括中国在内的在缅主要外资来源国须认真思考的一个问题。

    1资源民族主义   　　

    作为在战后新建立的民族主义国家捍卫国家利益、巩固新生政权、甚至反对西方主导的旧国际经济秩序的一种主要方式和手段，资源民族主义从二战后发展迄今已逾70年。尽管如此，学术界对资源民族主义仍有不同的定义。美国能源问题专家戴维·R·马雷斯(David R. Mares)认为，“自然资源是一种国家继承的遗产，资源民族主义的目标是最大程度地获得收益以推动国家发展，其手段是政府设定能源的勘探、生产、运输和分配的条款”;澳大利亚学者杰费瑞·威尔逊(JeffreyD. Wilson)认为，“资源民族主义是资源丰富型国家，利用对自然资源的法律管辖权，来实现其无法通过国际资源开采市场实现的特定的国家发展目标”;张建新把资源民族主义视为矿产资源领域日益流行的一种国家主义或新重商主义政策，“反映了主权国家及其政府维护或控制本国矿产资源的一种强烈的思想意识”;肖洋认为资源民族主义是“指资源丰裕型国家利用对自然资源的法律管辖权来推动资源营运国有化，并服务于国家政治目标的现象”;余建华的看法是，“资源民族主义属于经济意义范畴，但同时又是政治独立国家追求现代化过程中将经济手段与民族主义结合的产物，只不过其载体局限于自然资源上”。综合借鉴以上学者观点，本文认为，资源民族主义是一个国家基于对本国自然资源拥有充分和永久主权的认识，将发展理论与民族主义相结合，通过控制或支配资源等经济手段来实现经济、政治等国家发展目标的一种民族主义。

    虽然资源民族主义源于西方，但是自产生以来正逐渐为发展中国家所用。1960年9月14日，石油输出国组织(Organization of Petroleum Exporting Countries)成立，从协调各国石油政策到商定原油产量和价格，各成员国联手推行资源民族主义政策取得显著成效。进入20世纪70年代，拥有丰富资源的国家纷纷推行资源民族主义政策，掀起了对本国资源实行国有化的浪潮。新世纪以来，随着各国对资源需求的增加，资源价格也水涨船高。基于经济利益的驱使以及国内发展的需求，各国普遍加强了对资源的控制，尤其是拥有较多资源的发展中国家，资源民族主义开始逐步兴起并迅速蔓延。缅甸作为一个资源丰富，且遭受过殖民统治的发展中国家，自独立以来资源民族主义一直如影随形，尤其是在政治转型以来，更是不断发酵、愈演愈烈。

    2缅甸资源民族主义的影响因素及其发展  

    缅甸有着较高的自然资源禀赋，特别是拥有丰富的油气资源和水力资源。缅甸现已探明的石油储量达32亿桶，天然气储量达25400亿立方米;流经伊洛瓦底江、钦敦江、萨尔温江和锡当河这四大流域河流的水电开发潜力估计超1亿万千瓦。这为缅甸资源民族主义的产生和发展提供了必要的前提条件。

    (一)缅甸资源民族主义兴起的原因

    缅甸资源民族主义兴起的原因是多方面的。缅甸资源民族主义的产生和发展既受到历史因素的影响，也不乏现实利益的考量。此外，缅甸政治转型以来，西方国家对缅甸的关注度不断提升，其中也自然包括对缅甸资源的凯觑。新形势下，大国的干预也成为缅甸资源民族主义不断发展的重要因素。

    佛教民族主义的影响。在缅甸近代历史上，佛教作为缅甸各民族共同的信仰，已经成为民族主义运动的思想基础，“而且是近代缅甸民族主义的起源”，佛教与民族主义的结合形成了佛教民族主义。佛教民族主义在凝聚人心，反抗殖民统治的斗争中发挥了重要的作用。在1920年后的反英斗争中，佛教民族主义者提出了“发展那些能够改进缅甸人生活的经济领域，还要求削减外国投资”建议。尽管没有直接提出把控制资源作为手段，但佛教民族主义者所领导的反殖斗争唤醒了民族意识，使民众普遍反感外国的经济掠夺行为，特别是对矿产资源的掠夺。因此，缅甸资源民族主义与佛教民族主义的目标是一致的，即都是为了争取缅甸的平等权利。缅甸佛教民族主义的传播，可以说是为缅甸资源民族主义的兴起奠定了思想基础。在独立后，支持缅甸走社会主义路线的人士认为，“社会主义化是完全与民主自由和传统的佛教准则相一致的”，主张“以石油、天然气等自然资源建立起来的企业应该由国家主导经营”。近年来，由缅甸佛教民族主义发展而来的佛教极端主义势力极力鼓吹“保卫缅甸联邦神圣主权完整，保卫祖国资源，不做大国殖民地”。缅甸国内资源民族主义力量在佛教民族主义势力的推动下日益发展壮大，成为影响缅甸政治、经济发展的重要因素之一。  

    殖民主义残留的影响。殖民统治时期，英人在缅甸力推“分而治之”政策，为独立后缅甸爆发长期民族冲突的一大诱因。缅甸独立后仅逾三个月便爆发了民族冲突，此后局势一直动荡不安。虽然殖民主义退出了缅甸，但长期的殖民统治留下的后遗症并未立刻消除，宗主国的影响仍然存在，重要资源仍掌握在英国手中。如创立于1871年的缅甸石油公司(Burmah Oil Company)，其实际控制权被牢牢掌控在英国人手中，即使1948年缅甸独立后，英国依然通过该公司垄断着缅甸石油资源的开发权。为追求经济独立，维护国家统一，缅甸政府采取了资源民族主义的政策，即对殖民期间被外国公司占有的资源进行国有化并拒绝接受外资，试图通过这种方式来巩固缅甸政治的独立。可以说，英国殖民主义在缅甸的残余影响是缅甸资源民族主义兴起和发展的又一重要原因。

    现实利益的推动。资源民族主义的实质是维护一国的现实利益，主要表现在追求国内发展和提高资源价格带来的利益。在缅甸国内层面，为了把“以农业为基础全面发展其他领域经济”的经济目标转变为“进一步发展农业、建立现代化工业国家、全面发展其他领域经济”，缅甸政府加大了对资源的控制力度，把发展能源工业作为缅甸提高工业化水平的一大突破口。为此，缅甸能源部制定了“21世纪缅甸能源业发展政策”，其中重要的一条就是保持本国的能源独立。在国际层面，当高价资源时代来临之后，受到资源价格不断上涨的驱动，资源丰富的国家纷纷利用本国资源获取更多的经济利益，缅甸也不例外，石油和天然气出口成为缅甸重要的外汇收入。但纵观国际市场，欧美消费国仍牢牢地把握着国际市场的主动权，缅甸等资源国还处于弱势地位。为了在国际竞争中占据更有利地位，缅甸也效仿其他资源国家，通过干预外国公司在资源领域的投资来实现其国家利益最大化。

    缅甸国内多方政治势力介入。转型以来，缅甸国内的民主化进程不断加快，外资投资缅甸资源成为国内焦点，多方政治势力的介入成为新一轮资源民族主义的导火索。首先，非政府组织势力的崛起，成为煽动资源民族主义情绪的一股重要力量。随着政府逐步放宽对非政府组织的限制，关注环境保护领域的非政府组织势力崛起，其中不少具有西方资助的背景，有着明显的政治色彩。一些非政府组织简单地认为资源开发破坏环境，就煽动民众举行游行示威，抗议外资掠夺缅甸的资源，对国内舆论产生了一定的误导作用。其次，政党利用资源民族主义扩大自身利益。中小在野党为备战2015年大选，试图通过迎合国内的资源民族主义，要求重新审查缅甸前政府签订的资源合作项目，赢得更多民意支持。以若开民族发展党为首的缅甸民族民主政党联盟，除了一向有着较强民族主义情绪之外，还通过反对外资扩大自身影响力，要求重新审议中缅油气管道项目，甚至带头组织相关抗议示威活动。最后，“‘民地武’也逐渐意识到，资源产业是地区经济发展的重要支撑”，遂加强了对本地资源的控制。例如2011年缅甸政府军与“民地武”在缅北地区发生战事，便是因为双方争夺“太平江电站”的控制权。

    西方国家的挑拨。缅甸资源民族主义的不断兴盛跟西方国家的挑拨也有一定的联系。随着美国亚太再平衡战略的推进，西方国家再次把战略聚焦在中国的周边地区，缅甸作为中国的主要资源投资目的地之一，一向被西方视为中国的“后院”，缅甸很自然地成为西方国家遏制中国的一个重要突破口。西方国家通常利用有西方背景的缅甸国内非政府组织来助推缅甸的资源民族主义发展，进而达到其围堵中国的战略目的。  

    (二)缅甸资源民族主义的发展  

    随着缅甸控制国内资源意识的逐步提高，从独立后至今缅甸资源民族主义的发展大致历经了四个阶段。  

    第一阶段，自发产生资源民族主义，争取资源的经营权。缅甸独立之后，随着掌握国家资源的意识不断提高，国内主张将不动产收归国有的情绪十分高涨，资源民族主义的思潮开始涌动。1954年缅甸政府认购缅甸石油公司的三分之一的股权，收回了部分的经营权。但缅甸政府所持股份总数不到50%，合营公司的经营权仍由原英国公司掌握。虽然缅甸没能收回全部的经营权，但是这次行动，表明这一时期缅甸资源民族主义思想已经产生，并开始付诸实际行动。  

    第二阶段，自觉使用资源民族主义，实行彻底的国有化政策。1962年奈温政权成立后，便提出建设“缅甸的社会主义”，并颁布“公司国有化法”，由于“缅甸型社会主义的基本动力是强烈的民族主义”，在资源领域，自然而然地滋生出强烈的资源民族主义。缅甸奈温政府采取了激进的资源民族主义政策，对本国的国际石油公司进行了彻底的国有化。1963年，缅甸政府宣布将缅甸石油公司和印缅石油公司收归国有，并成立缅甸国家石油公司。1973年3月，矿产部成立了缅甸石油公司，1985年更名为缅甸石油天然气公司，到1989年，缅甸石油天然气公司享有在缅甸陆上和海上勘探、开发和生产石油的专有权。  

    第三阶段，借助温和的资源民族主义，获得资源收益。奈温掌权期间，虽然成功将资源国有化，但完全排斥外资的做法也造成缅甸国内在资源产业发展上，存在技术和设备水平较为落后、人才和资金短缺以及管理僵化等问题，日益影响到资源的正常开发。这使缅甸当局认识到在资源领域一味地拒绝外资并不是最理想的选择。因此，1988年新军人政权上台后，采取的是较为温和的资源民族主义政策，颁布的《缅甸联邦外国投资法》规定，吸引以平等互利为基础的外国投资;1994年的《矿业法》规定，政府在拥有资源主权的前提下，允许外国对矿产资源进行勘查、勘测和生产，但对重要矿物的开采，缅甸政府必须占有30%的股权或者分取30%的利润。在缅甸政府无法实现完全的国有化时，通过协议使外国公司获得特许经营权，而缅甸则获得相应的资源经济收益。  

    第四阶段，灵活利用资源民族主义，保障国家发展目标。2010年11月举行大选以来，缅甸的政治转型不断加快。随着各种社会力量的参与，缅甸国内出现了反对外资掠夺资源的呼声，认为军政府与外资签订的资源合作项目存在运作不透明及开采过程中破坏生态等问题。新上台的民选政府更加重视民意，也使得资源民族主义在缅甸进一步发展。为实现社会、经济和外交等国家发展目标，缅甸对资源民族主义的驾驭达到了灵活利用的程度。新政府对过去军政府签订的合同重新进行评估，叫停了一些反对声音较大的项目，如搁置中缅密松水电站，并表示在未经评估前不会重启，此举既可以体现新政府尊重民意、倾向民众声音的积极姿态，又可以削弱中国在缅甸国内在资源领域一家独大的局面，在对大国关系上达致某种均衡。

    3缅甸资源民族主义的表现    

    从历次缅甸资源民族主义运动来看，缅甸资源民族主义的表现主要有以下几个方面:  

    政府部门加强资源的管理。资源管理部门在缅甸资源民族主义发展过程中扮演着重要角色。缅甸中央政府根据不同的资源设立不同的资源管理部门，比如专门管理石油、天然气的能源部;负责电力生产、运输和销售的电力部;管理各种矿产的矿业部。而且在不同的部门下面又设立国有公司，比如能源部下设计划司、缅甸石油与天然气公司、缅甸石油化工公司和缅甸石油产品贸易公司;电力部下设缅甸电力公司;矿业部下设第一、第二、第三矿业公司、珠宝公司、珍珠公司和盐业公司。同时为能有效管理基金，缅甸政府还制定了相关法律，并组建基金管理委员会。缅甸政府通过加强对主要资源的管理，进而加强了对缅甸境内资源的控制和掌握。

    控制资源企业所有权。缅甸中央政府通过控制主要资源领域的企业所有权，包括油气、电力、煤矿等资源，通过强化其资源主权，最终达到垄断该资源领域的目的。缅甸石油天然气公司( Myanmar Oil and Gas Enterprise)是100%的国营企业，缅甸石油化工公司则垄断了石油精炼业务;缅甸电力公司负责全国的电力生产、输送和销售，控制着全国约73%的总装机容量;隶属于矿业部的第3矿业公司，主要负责与国内外合作采煤。缅甸通过控制主要资源企业的所有权，把这些资源牢牢掌控在政府手中，增加了缅甸与外国投资者谈判的筹码。    

    重新制订资源合作开发协议。随着缅甸政治经济改革的不断深化，在与国外企业合作开发国内资源的过程中，发现原有的一些条款越来越不利于缅甸一方的利益，于是通过调整国内相关的法律法规，以达到修改和完善现有的一些同外资企业签订的资源合作开发协议的目的。缅甸的资源合作开发协议包括利润分成合同、合作模式和恢复开发生产协议。例如“2012年初，缅甸方面对产品分成合同进行了调整和完善，修改了一些表述模糊和存在争议的条款，减少了一些资源国的强势条款，增加了纠纷解决、提高承包商收益、银行或母公司保函、当地份额要求、关税及其他税费减免等条款”;在油气收益分配条款规定上，缅甸方面要分享陆上原油天然气合作生产收益的60%-80%，海上原油合作生产收益(在一些具体的产出层级上，水深600米以上与以下，收益分配有所不同)的60% -90%，海上天然气合作生产收益的65 % -90%(水深600以下)或60%-90%(水深600米以上);水电领域，缅甸政府以“建设一运营一移交”形式与外国公司进行合作，在成立的合资公司中占有部分股份，在新电站运营了一定的时间之后，将其全部接管。  

    提高外资进入资源领域的门槛。缅甸资源民族主义在提高外资进入资源领域的门槛方面主要表现在“调整、完善相关的政策法规”与“制定、提高环境安全准入标准”两个方面。缅甸近年来不断通过完善法律法规，进一步巩固缅甸政府在资源领域的主导地位，维护资源利益，对一些关乎国家重大利益的资源领域禁止对外资开放，同时针对一些重要的资源领域规定必须以合资的形式开展。比如2013年1月颁布的《缅甸联邦共和国外国投资法实施细则》就明确规定玉石、宝石的勘探、开发与生产，中、小规模矿业生产，在河道区域开采金属矿产(含黄金)等领域严禁外国投资;而诸如生产和销售以缅甸国内自然资源为基础制成的化学品(石油、天然气及油气制品除外)，生产和销售大麦、大麦酿制酒类等必须以合资的形式开展。由于政府认为国内资源是保障国民经济发展的重要基础性条件，因此在石油、天然气等矿产资源开发方面仍没有完全放开管制。在制定、提高环境安全准入标准方面，在2012年缅甸颁布《环境保护法》以前，外资进入缅甸实际并没有相关的环境安全标准的约束，而当外国在缅甸的投资发生了环境问题时，迫于缅甸民众和非政府组织的压力，缅甸政府更多的是实行“一刀切”的措施，例如密松水电站的停工和莱比塘铜矿的搁置。但是到了2012年，新颁布的《环境保护法》就明确规定，外国投资者必须向环保部申请项目许可，只有当环保部批准之后才能开展，禁止所有未经许可提前动工的项目。

    4缅甸资源民族主义的影响  

    在经济全球化发展的今天，作为一个具有强烈独立自主意识的民族主义国家，缅甸的资源民族主义正在逐渐增强，甚至在政治民主化转型的助推下，缅甸的资源民族主义发展到了一个新的高潮。在缅甸政治民主化的影响下，当前的缅甸资源民族主义已经被高度政治化。缅甸的资源民族主义固然有助于维护缅甸的资源主权、凝聚国内民心、巩固国内政权，然而，任何一种形态的民族主义都是一把双刃剑。缅甸的资源民族主义发展到了今天，已经对国内的政治、经济乃至对外关系等方面都产生了诸多影响。

    在政治层面，一方面，缅甸的资源民族主义加强了缅甸政府的统治，巩固了缅甸政府在国内的合法性地位。缅甸政府通过资源民族主义的宣传和执行相关的措施，保护了缅甸的资源，维护了缅甸的利益，从而在人民的心目中塑造了政府“新”的形象。同时，缅甸通过完善法律法规，制定和提高外国投资的环境安全准入标准，不仅可以从资源上获取更大的利益，还可以实现资源的可持续发展，既满足了缅甸政府的利益，也照顾了缅甸广大人民的利益。这种做法也符合缅甸未来发展的长远利益，有利于巩固缅甸政府在国内的合法性地位，为缅甸下一步推动民主化改革打下坚实的群众基础。但是另一方面，缅甸的资源民族主义在加剧了缅甸中央政府与少数民族地方武装之间的冲突的同时，也成为缅甸不同政治派别之间相互倾轧的手段。少数民族武装能够与政府军在长期对抗中生存下来，与其控制着缅甸水利、矿产等资源富集的边远山区不无关系。缅甸推行资源国有化政策，加强对边境地区的自然资源的控制，禁止少数民族地方武装与外方签订资源性开发合同，也有在经济上围困少数民族地方武装的考虑。缅甸进行资源国有化后，产生了利益分配不均的问题，一定程度上加剧了政府与民地武之间的冲突。少数民族地方武装认为，缅甸中央政府在少数民族地区进行的资源开发项目，并未真正照顾到当地少数民族的利益。近年来，在资源利益再分配上的分歧和矛盾，正日益成为双方经常发生摩擦和冲突的重要诱因。而由于缅甸资源民族主义的高度政治化，缅甸的资源民族主义已经成为部分在野党利用外国在缅投资做文章，向执政党施压，以渔取更多的政治利益。例如，缅甸民盟部分领导人就曾以莱比塘铜矿为题，激起新一轮的资源民族主义情绪，借此削弱执政党巩发党影响，抬高民盟声望。

    在经济层面，缅甸资源民族主义一方面从自发到自觉地使用资源民族主义手段，成功地摆脱了殖民国家的经济控制，争取到了资源主权，在高价资源时代获得了可观收益。但另一方面资源民族主义又阻碍了缅甸社会经济的发展。缅甸是全球通电率最低的国家之一，全国仅有33%的人口能得到电力供应，电力缺乏已经成为制约缅甸发展的一大瓶颈。而缅甸资源民族主义对外资以及水电站等电力基础设施领域的投资的限制政策，是导致这一局面迟迟得不到根本改观的最重要的原因之一。此外，缅甸资源民族主义使得外资无法自由进人石油、天然气开采等领域，而缅甸国内的石油和天然气企业又普遍存在资金、技术不足的问题，这使得转型以来，缅甸国内石油市场供需矛盾日益突出。缅甸的石油储量虽然高达犯亿桶，但现有的石油产量却无法满足缅甸发展经济的需求。目前缅甸国内每天的石油供需缺口达到约2万桶，石油对外依赖程度超过50% 从长远来看，缅甸的资源民族主义政策或将导致国内资源型经济长期低度发展，无法满足国内日益增长的能源需求，最终将制约缅甸国家经济发展。此外，这一政策也不利于能源的技术革新，未来缅甸的能源安全将受到很大挑战。  

    在对外关系层面，缅甸的资源民族主义虽然在一定程度上有效地应对了西方国家技术民族主义，但也影响到了与资源投资消费国的关系。西方发达国家通过技术垄断，制造了不平等的国际经济秩序，缅甸始终充当着廉价资源供给者的角色，资源输出不仅没有得到应有的合理回报，反而使本国的经济更加脆弱。缅甸通过资源民族主义展示了捍卫主权和利益的决心，在本国资源政策上获得了裁判权，认为理所当然地就可以制定符合本国利益的投资规则和贸易政策。但实际情况是，资源开发是外国在缅甸的主要投资领域，且投资额通常较大，缅甸资源民族主义的兴起导致这些大型投资项目被迫停工和搁置，在使得外国投资遭受巨大损失的同时，这种经济上合作的不成功也影响到了投资国与缅甸之间的关系。例如中缅合资的莱比塘铜矿投资额达10. 65亿美元，自开工以来因为缅甸地方政府的抗议停工数次，不仅给中方造成巨额经济损失，每月停工的损失高达200万美元，还使得中缅关系也因此受到一定冲击。此外，缅甸中央政府还通过修改国内投资法等方式，使得与部分投资国企业已经签署的合同，可能面临废除、重新修订、增加新款项等风险，恶化了缅甸的投资环境。业界对此的评估认为，“制度规范的稳定性、合同条约的严肃性及履约率在下降，而投资政治风险却在逐渐加大”。

    5结 语

    缅甸的资源民族主义既是一个历史问题，也是一个现实问题。缅甸资源民族主义的兴起与发展不是偶然的，它是因应了全球解放殖民地运动以来广大发展中国家维护切身经济利益的一个产物，是对西方制定的世界不合理的旧经济秩序的一个回应。同时，这种做法也满足了缅甸国内政治经济发展的需要，为缅甸本国攫取了更大的政治经济利益，同时缅甸国内各派政治势力也利用其来分享资源民族主义所带来的政治红利，而使其进一步政治化、功利化。针对在政治转型后又一次高涨的缅甸资源民族主义，包括中国在内的外国投资者有必要对未来缅甸资源民族主义的发展趋势进行风险评估，加强风险防范意识，及时规避风险;在投资领域的选择上力求多元化，分散在单一投资领域的风险;加强对缅甸投资市场的调研工作，及时掌握相关市场信息;遵守缅甸当地法律法规，规范在缅投资企业行为，同时督促企业切实履行社会责任，树立良好的企业投资形象，以积极应对和化解缅甸资源民族主义所带来的不利影响。

    来源：《世界民族》201604期