一、什么是资源民族主义

    资源民族主义是一个国家基于对本国自然资源的认识，将发展理论与民族主义相结合，通过控制或支配资源等手段来实现经济、政治等国家发展目标的一种民族主义。

    虽然资源民族主义源于西方，但目前正逐渐为发展中国家所用。20世纪70年代后，拥有丰富资源的国家纷纷推行资源民族主义政策，掀起本国资源国有化浪潮。21世纪以来，基于经济利益的驱使以及国内发展的需求，各国普遍加强了对资源的控制，尤其是拥有较多资源的发展中国家。

    缅甸有较高的自然资源禀赋，现已探明石油储量达32亿桶，天然气储量达25400亿立方米；伊洛瓦底江、钦敦江、萨尔温江和锡当河四大流域的水电开发潜力估计超1亿万千瓦。现代缅甸作为一个资源丰富，且遭受过殖民统治的发展中国家，自独立以来资源民族主义一直如影随形，尤其是在政治转型以来，更是不断发酵、愈演愈烈。

    二、五大兴起原因

    缅甸资源民族主义兴起有多方面原因，其产生和发展既受到历史因素的影响，也不乏现实利益的考量。此外，缅甸政治转型以来，西方国家对缅关注度不断提升，其中也包括对缅资源的觊觎。新形势下，大国干预也成为缅甸资源民族主义不断发展的重要因素。

    （一）佛教民族主义影响

    缅甸近代史上，佛教作为缅各民族共同的信仰，已成为民族主义运动的思想基础和起源。在1920年后的反英斗争中，佛教民族主义者尽管没有直接提出把控制资源作为手段，但其所领导的反殖民斗争唤醒了民族意识，使民众普遍反感外国对缅资源的掠夺行为。独立后，支持缅甸走社会主义路线的人士主张“以石油、天然气等自然资源建立起来的企业应该由国家主导经营”。近年来，由缅甸佛教民族主义发展而来的佛教极端主义势力极力鼓吹“保卫缅甸联邦神圣主权完整，保卫祖国资源，不做大国殖民地”。

    （二）殖民主义残留影响

    1948年缅甸独立后，英国依然通过缅甸石油公司(Burmah Oil Company)垄断缅石油资源的开发权。为追求经济独立，维护国家统一，缅政府采取资源民族主义政策，即对殖民期间被外国公司占有的资源进行国有化并拒绝接受外资，试图巩固缅甸政治的独立。因此，英国殖民主义在缅甸的残余影响是缅甸资源民族主义兴起和发展的又一重要原因。

    （三）现实利益推动

    资源民族主义实质是维护一国的现实利益，主要表现在追求国内发展和提高资源价格带来的利益。纵观国际市场，欧美消费国仍牢牢把握国际市场主动权，缅甸等资源国还处于弱势地位。为了在国际竞争中占据更有利地位，缅甸也效仿其他资源国家，通过干预外国公司在资源领域的投资来实现其国家利益最大化。

    （四）缅国内多方政治势力介入

    转型以来，缅甸国内的民主化进程不断加快，外资投资缅甸资源成为国内焦点，多方政治势力介入成为新一轮资源民族主义的导火索。首先，非政府组织势力崛起，成为煽动资源民族主义情绪的重要力量。随着政府逐步放宽对非政府组织的限制，关注环境保护领域的非政府组织势力崛起，其中不少具有西方资助的背景，有着明显的政治色彩，煽动民众游行示威，抗议外资掠夺缅甸资源，对国内舆论产生了一定误导作用。

    其次，政党利用资源民族主义扩大自身利益。在野党为备战总统或议会大选，试图通过反对外资扩大自身影响力，要求重新审查缅甸前政府签订的资源合作项目，甚至带头组织相关抗议示威活动，赢得更多民意支持。

    最后，“民地武”也逐渐意识到，资源产业是地区经济发展的重要支撑，遂加强了对本地资源的控制。例如2011年缅甸政府军与“民地武”在缅北地区发生战事，便是因为双方争夺“太平江电站”的控制权。

    （五）西方国家挑拨

    缅甸作为中国主要资源投资目的地之一，一向被西方视为中国的“后院”，很自然成为西方国家遏制中国的一个重要突破口。西方国家通常利用有西方背景的缅甸国内非政府组织来助推缅甸资源民族主义发展，进而达到其围堵中国的战略目的。

    三、四大历史发展阶段

    随着缅甸控制国内资源意识的逐步提高，从独立后至今缅甸资源民族主义的发展大致历经了四个阶段。

    （一）第一阶段

    自发产生资源民族主义，争取资源经营权。缅甸独立后，随着掌握国家资源的意识不断提高，国内主张将不动产收归国有的情绪十分高涨，资源民族主义思潮开始涌动。1954年缅政府认购缅甸石油公司的三分之一股权，收回部分经营权。

    （二）第二阶段

    自觉使用资源民族主义，实行彻底的国有化政策。1962年奈温政权成立后，提出建设“缅甸的社会主义”，采取激进的资源民族主义政策，对本国国际石油公司进行彻底国有化。

    （三）第三阶段

    借助温和的资源民族主义，获得资源收益。与奈温掌权期间不同，1988年新军人政权上台后，采取温和政策，1994年的《矿业法》规定，政府允许外国对矿产资源进行勘查、勘测和生产，但对重要矿物的开采，缅政府必须占有30％股权或者分取30％利润。在缅政府无法实现完全国有化时，通过协议使外国公司获得特许经营权，而缅甸则获得相应的资源经济收益。

    （四）第四阶段

    灵活利用资源民族主义，保障国家发展目标。军政府时期结束后，新上台的民选政府更加重视民意，缅甸对资源民族主义的驾驭达到灵活利用的程度。新政府对过去军政府签订的合同重新评估，如搁置中缅密松水电站，并表示在未经评估前不会重启，此举既体现新政府尊重民意、倾向民众声音的积极姿态，又削弱中国在缅资源领域一家独大的局面，在大国关系上达致某种均衡。

    四、四大政府治理作用表现

    （一）政府部门加强资源管理

    缅中央政府根据不同资源设立不同资源管理部门，比如专门管理石油、天然气的能源部；负责电力生产、运输和销售的电力部；管理各种矿产的矿业部。而且在不同部门下又设立国有公司，比如能源部下设计划司、缅甸石油与天然气公司、缅甸石油化工公司和缅甸石油产品贸易公司；电力部下设缅甸电力公司；矿业部下设第一、第二、第三矿业公司、珠宝公司、珍珠公司和盐业公司。同时为能有效管理基金，缅政府还制定相关法律，并组建基金管理委员会。

    （二）控制资源企业所有权

    缅中央政府通过控制主要资源领域的企业所有权，包括油气、电力、煤矿等资源，增加了缅甸与外国投资者谈判的筹码。缅甸石油天然气公司(Myanmar Oil and Gas Enterprise)是彻底的国营企业，缅甸石油化工公司则垄断了石油精炼业务；缅甸电力公司负责全国的电力生产、输送和销售，控制全国约73％的总装机容量；隶属于矿业部的第3矿业公司，主要负责与国内外合作采煤。

    （三）重新制订资源合作开发协议

    缅甸资源合作开发协议包括利润分成合同、合作模式和恢复开发生产协议。如2012年初，缅甸对产品分成合同减少了一些资源国的强势条款，增加了纠纷解决、提高承包商收益、银行或母公司保函、当地份额要求、关税及其他税费减免等条款；在油气收益分配条款规定上，缅甸要分享陆上原油天然气合作生产收益的60％—80％，海上原油合作生产收益(在一些具体的产出层级上，水深600米以上与以下，收益分配有所不同)的60％—90％，海上天然气合作生产收益的65％—90％(水深600以下)或60％—90％(水深600米以上)；水电领域，缅政府以BOT形式与外国公司合作。

    （四）提高外资进入资源领域的门槛

    缅甸资源民族主义在提高外资进入资源领域的门槛方面主要表现在“调整、完善相关政策法规”与“制定、提高环境安全准入标准”两方面。比如2013年1月颁布的《缅甸联邦共和国外国投资法实施细则》就明确规定玉石、宝石的勘探、开发与生产，中、小规模矿业生产，在河道区域开采金属矿产(含黄金)等领域严禁外国投资；而诸如生产和销售以缅甸国内自然资源为基础制成的化学品(石油、天然气及油气制品除外)，生产和销售大麦、大麦酿制酒类等必须以合资形式开展。由于政府认为国内资源是保障国民经济发展的重要基础性条件，因此在石油、天然气等矿产资源开发方面仍没有完全放开管制。在制定、提高环境安全准入标准方面，在2012年缅甸颁布《环境保护法》前，外资进入缅甸实际并没有相关环境安全标准的约束，而当外国在缅投资发生环境问题时，迫于缅甸民众和非政府组织的压力，缅政府更多实行“一刀切”，例如密松水电站停工和莱比塘铜矿的搁置。但到了2012年，新颁布的《环境保护法》就明确规定，外国投资者必须向缅环保部申请项目许可，只有批准后才能开展，禁止所有未经许可提前动工的项目。

    五、三个层面的影响

    在缅甸政治民主化影响下，当前缅甸资源民族主义已经被高度政治化。其固然有助于维护缅甸的资源主权、凝聚国内民心、巩固国内政权，然而，任何一种形态的民族主义都是一把双刃剑。

    （一）政治层面

    一方面，缅甸资源民族主义加强了缅政府的统治，巩固了缅政府在国内的合法地位。缅政府通过资源民族主义的宣传和执行相关措施，保护了缅甸的资源，维护了缅甸的利益，从而在人民心目中塑造了政府“新”形象，为缅甸下一步推动民主化改革打下坚实的群众基础。

    但是另一方面，缅甸资源民族主义在加剧缅中央政府与少数民族地方武装组织（其控制着缅甸水利、矿产等资源富集的边远山区）发生冲突的同时，也成为缅政治派别间相互倾轧的手段。近年来，缅甸资源民族主义因高度政治化，已经成为部分在野党利用外国在缅投资做文章，向执政党施压，以渔取更多政治利益。例如，缅甸民盟部分领导人在上台前就曾以莱比塘铜矿为题，激起新一轮资源民族主义情绪，借此削弱执政党巩发党影响，抬高民盟声望。

    （二）经济层面

    缅甸是全球通电率最低的国家之一，全国仅有33％的人口能得到电力供应。而缅甸对外资以及水电站等电力基础设施领域的投资限制政策，是导致这一局面迟迟得不到根本改观的最重要的原因之一。

    此外，外资无法自由进入缅甸石油、天然气开采等领域，而缅甸国内的石油和天然气企业又普遍存在资金、技术不足的问题，这使得转型以来，缅国内石油市场供需矛盾日益突出。目前缅国内每天石油供需缺口约2万桶，石油对外依赖程度超过50％。

    从长远来看，缅甸资源民族主义政策或将导致国内资源型经济长期低度发展，无法满足国内日益增长的能源需求，最终将制约缅甸国家经济发展。此外，这一政策也不利于能源技术革新，未来缅甸能源安全将受到很大挑战。

    （三）对外关系层面

    缅甸通过资源民族主义展示了捍卫主权和利益的决心，在本国资源政策上获得了裁判权，认为理所当然就可以制定符合本国利益的投资规则和贸易政策。但实际情况是，资源开发是外国在缅甸的主要投资领域，且投资额通常较大，这些大型投资项目被迫停工和搁置，在使得外国投资遭受巨大损失，同时也影响到投资国与东道国缅甸的关系。

    例如中缅合资的莱比塘铜矿投资额达10.65亿美元，自开工以来因为缅甸地方政府的抗议停工数次，不仅给中方造成巨额经济损失，每月停工的损失高达200万美元，还使得中缅关系也因此受到一定冲击。此外，缅甸中央政府还通过修改国内投资法等方式，使得与部分投资国企业已经签署的合同，可能面临废除、重新修订、增加新款项等风险，恶化了缅甸的投资环境。

    六、写在最后的话

    缅甸资源民族主义既是一个历史问题，也是一个现实问题。其兴起与发展满足了缅甸国内政治经济发展的需要，为缅甸本国攫取了更大的政治经济利益，同时缅甸国内各派政治势力也利用其来分享政治红利，而使其进一步政治化、功利化。

    针对在政治转型后又一次高涨的缅甸资源民族主义，包括中国在内的外国投资者有必要对未来缅甸资源民族主义的发展趋势进行风险评估，加强风险防范意识，及时规避风险；在投资领域的选择上力求多元化，分散在单一投资领域的风险；加强对缅甸投资市场的调研工作，及时掌握相关市场信息；遵守缅甸当地法律法规，规范在缅投资企业行为，同时督促企业切实履行社会责任，树立良好的企业投资形象，以积极应对和化解缅甸资源民族主义所带来的不利影响。

    来源：iCover全球安全研究信息数据库；作者：《世界知识》罗圣荣、安东程。