东盟参考(廖春勇)

西非国家冈比亚2019年11月11日代表伊斯兰合作组织向国际法院提起对缅甸诉讼，指控缅甸政府对罗兴亚人采取有体系的种族灭绝行为，认为“缅甸政府对罗兴亚族群成员直接采取和间接纵容的行为”违反了《防止及惩治灭绝种族罪公约》。基于此前联合国的调查结果，冈比亚认为从2016年10月起，缅甸国防军就在若开邦通过大规模残杀、强奸妇女以及焚烧村庄等手段对罗兴亚人展开广泛而系统的“清除行动”。  

一、冈比亚何以在国际法院起诉缅甸？

冈比亚作为拥有210万人口的西非小国，与缅甸地理相隔遥远，并未直接卷入罗兴亚问题，但何以在国际法院起诉缅甸呢？笔者以为主要原因有下述三点。

 一是共同的宗教信仰和强大的后援团使然。冈比亚是一个以伊斯兰教信仰为主的穆斯林国家，罗兴亚人则是缅甸国内主要的穆斯林少数族群。根据联合国相关报道，冈比亚此次发起的诉讼请求得到伊斯兰合作组织和一个国际律师团队的支持。由于现行国际法不允许以组织的名义起诉一个主权国家，因此只能以一个国家的名义发起。有意思的是，冈比亚在前总统贾梅执政期间曾被指控侵犯人权，此次作为伊斯兰合作组织的马前卒，大有与过去历史划清界限、积极融入国际社会之势。

二是冈比亚司法部长兼总检察长阿布巴卡尔·坦贝杜（Abubacarr Tambadou）具有关于种族灭绝诉讼的丰富经验。二战结束以来，国际法院仅承认三起“种族灭绝”案件：分别是1970年代后期柬埔寨大屠杀、1994年卢旺达大屠杀以及1995年波斯尼亚塞族军队对穆斯林的屠杀。此前坦贝杜曾在卢旺达问题国际刑事法庭工作，参与调查1994年卢旺达境内种族灭绝事件并成功起诉被认为是大屠杀主谋的卢旺达前军官毕济穆谷。此次针对缅甸的“种族灭绝”指控，坦贝杜得到伊斯兰合作组织的支持，在孟加拉国的罗兴亚难民营的实地走访中获取了大量的现场材料。

 三是冈比亚争取国际经济援助的需要使然。目前，冈比亚是世界上最不发达的国家之一。农业、转口贸易和旅游业是主要经济来源，工业基础薄弱，粮食尚不能自给。2018年国际货币基金组织发布《全球各国人均GDP排名》显示，冈比亚人均GDP仅有480美元。现任总统阿达马·巴罗2017年总统就职仪式上曾因前总统贾梅出逃卷款1145万美元而一脸苦相，因为冈比亚当年全国GDP总额仅为14.89亿美元。对于巴罗而言，最大限度争取国际组织尤其是伊斯兰世界的经济援助成为其推动国家经济社会发展的必然要求。

二、关于“罗兴亚人问题”，双方在国际法院的控辩

国际法院成立70多年来不乏主权国家之间关于种族灭绝的控诉案件，但这次则是涉及非邻国之间的第一起案件，也是首次出现在任国家领导人直接与15名法官现场对峙的情况。此次控辩，国际法院规定冈比亚将于荷兰当地时间12月10日上午10时至下午1时进行首轮口头陈述，缅甸则于11日同一时间进行第首轮口头陈述。12日，冈比亚与缅甸将分别于上午和下午进行第二轮口头陈述。

12月10日，冈比亚律师代表团就缅甸侵犯人权、种族屠杀等罪名进行3个多小时的指控，并向法庭提交7项缅甸种族屠杀的罪状。作为抗辩方，昂山素季在11日的听证会上进行了30分钟的阐述。她否认冈比亚关于缅甸种族灭绝的指控，认为军方于2017年8月以来在若开邦开展的军事行动是针对非法武装和恐怖势力的清除行动，事关缅甸主权国家的内部冲突。

通篇辩控，昂山素季主要从以下三方面就冈比亚的指控进行有力反击。第一，她指出“缅甸不具有种族清洗罗兴亚人之意图”。鉴于罗兴亚问题历史与现实的复杂性，冈比亚呈递给国际法庭的事实指控并不完整，容易给国际社会造成误导。当前，缅甸国防军在若开邦的军事行动是在罗兴亚救世军开展针对政府机构以及平民的恐怖袭击后作出的合法反恐行为。第二，昂山素季认为，缅甸军事法院已就若开邦的暴力冲突进行审理，因而国际司法机关不应对本案横加干涉。她坦承缅甸军事法院在克钦邦因丁村军事案件的审理中存在不尽如人意的地方，但国内司法制度才是问责的常态，国际司法应当扮演一种补充的角色。第三，昂山素季指出缅甸当局已经采取积极措施改善若开邦局势，任何国际社会的干预只会使得这些努力功亏一篑。她认为缅甸政府已经在生计、安全、教育、健康、公民资格和社会凝聚力等方面采取一些积极举措，并联合孟加拉国就流离失所者返回缅甸形成一些框架性决议。鉴于缅甸政府在罗兴亚问题上的积极举措，其不应该被认为怀有“种族灭绝”的意图，希望国际法院不应受理此案。

第二轮控辩于荷兰当地时间12月12日上午10点开始。冈比亚律师代表Philippe Sands引用缅方代理律师William Schabas在2013年接受媒体采访的观点进行指控，认为缅方律师关于若开邦境内穆斯林新生婴儿的身份问题、种族之间的冲突以及穆斯林族群的民族历史被国家否认等现象说明若开邦可能发生种族屠杀的言论实际上是支持冈比亚的指控。紧接，冈比亚律师代表Paul S.Reichler指责昂山素季在面对罗兴亚危机时缄默不语，缅甸国防军也未就若开局势发表声明，因此要求国际法庭对缅甸采取紧急措施以防止罗兴亚问题再次恶化。

12日当地下午4点30分，昂山素季率领律师团在国际法庭进行第二轮抗辩并代表缅方作最后陈述。昂山素季首先指出法治精神是缅甸政府一贯追求的。她认为缅甸法治思想深入人心、法律体系是完整的。由于法律面前人人平等，因此即便是军人也不可能摆脱法律的制裁。其次，她对冈比亚未就罗兴亚问题深入调查就妄下结论表示遗憾。缅甸军方与罗兴亚救世军的内部冲突已持续两年多，她建议冈比亚应该就交战双方时是否遵守军事条例进行深入调查。最后，昂山素季向国际法庭再次表达驳回冈比亚对于缅甸种族屠杀的控诉。她表示，为了若开邦各民族能够恢复往日的和平与团结，缅甸政府一直在做相关工作。缅甸是一个充满机遇的国家，同时也伴随着很多挑战，当务之急是尽快解决军方与若开邦武装之间的内战。

此次听证会仅有控辩双方陈述观点，未有罗兴亚人出庭作证，其主要意图并非是启动正式的法律诉讼程序，而是要就冈比亚提出的临时管制措施申请作出裁决。国际法庭最后发表声明称，将充分尊重各方意愿并尽快发布关于临时管制申请的判决。

三、“罗兴亚问题”国际辩论对缅有何影响？

随着罗兴亚问题的持续发酵，西方国家对于缅甸罗兴亚问题的干涉逐渐从道德谴责提升至法律层面。昂山素季被西方媒体所描绘的民主“女神”、“自由斗士”形象轰然倒塌，一夜间转变成彻头彻尾的“大屠杀的辩护者”。从她毅然应诉前往海牙国际法庭那一刻起，这起诉讼给昂山素季以及缅甸内政带来的影响则是显著而巨大的。

在国际层面，昂山素季与西方社会的结构性矛盾将逐渐凸显，她在西方国家的形象危机更加恶化。一直以来，昂山素季一直被描绘成承袭缅甸国父昂山将军遗志忍辱负重、带领缅甸人民打破独裁走向民主的女神。从参与并领导“8888”学生运动、几度被软禁却始终坚持民主运动到最后问鼎缅甸国务资政，昂山素季的民主奋斗史堪称“道德的楷模”。美国前总统奥巴马曾亲笔致信称她是“激励了全世界的人”。然而，2017年罗兴亚问题持续恶化以来，昂山素季在该问题上的态度使得西方国家对她的态度出现剧烈反转。牛津自由奖、都柏林自由奖、埃利·威塞尔人权奖、爱丁堡市荣誉市民、加拿大荣誉公民、良心大使奖等荣誉先后被褫夺足见西方社会对她的失望之极。

实际上，昂山素季与西方的矛盾从一开始就是非对称的，而且也是结构性的。西方国家需要在缅甸这样历经军政府独裁统治的国度培养出“民主之花”，昂山素季的民主斗士形象则是基于此背景而被塑造。也正因为有了西方的政治和舆论影响力，昂山素季登上缅甸政治权力巅峰更加如虎添翼。然而，西方的期待与缅甸国家治理的现实成为二者不可逾越的鸿沟。一边是西方强硬的人权标准；一边是缅甸复杂的国情尤其是军方与政府的“双权力”结构使得昂山素季想要跳出最优美的民主舞姿时不得不考虑军方的掣肘。

应该说，由57个成员国组成的伊斯兰合作组织首次就罗兴亚问题向缅甸发难表明昂山素季的再次面临身份和认同危机，她的国际形象全然尽失。英国《泰晤士报》评论称，这对昂山素季是一个“危险的策略”，会引发国际社会对她更大的厌恶和敌意。大赦国际发表声明称昂山素季试图消弭缅甸政府对罗兴亚人迫害的严重性。该机构地区主席Nicholas Bequelin甚至质疑缅甸的治理能力，认为缅甸政府可在国际司法体系的框架下独立地调查对罗兴亚的犯罪简直就是天方夜谭。某种意义上，这标志着昂山素季与西方国家亲密关系的破裂，但二者的决裂有其结构上的必然。

在缅甸内部，昂山素季作为“国家保护者”的形象却因祸得福般得到强化。在2015年缅甸大选赢得压倒性胜利后，昂山素季领导的民盟政府以修宪、民族和解、经济发展作为政府三大目标。然而任期将近结束，这些目标一个都没有实现，同时罗兴亚问题的意外恶化都难掩缅甸民众的失望情绪，国家凝聚力再次面临巨大危机。也正是74岁高龄的昂山素季决定飞越万里出席国际法庭的听证会给民盟政府以及她本人带来前所未有的机遇。出庭当日，仰光、曼德勒、钦邦哈卡、伊洛瓦底省壁磅、马圭省棉因、克耶邦垒固等地举行大型集会表达对昂山素季的支持。缅甸民众高举昂山素季画像并打出“素妈，我们与你同在”标语，同时高唱国歌。更有数十名缅甸民众组成旅行声援团，自费飞赴海牙为昂山素季提供精神支持。听证会结束后，缅甸民众自发到机场迎接，感谢昂山素季再次从危难中挽救国家。

就缅甸内政而言，主要体现在缅甸不同政治力量的分化重组以及民族和解进程方面。一方面，随着缅甸2020年11月大选的帷幕逐渐拉开，缅甸不同政治力量的角力开始暗自较劲。作为民盟最大竞争对手的巩发党，在历经2015年败北之后励精图治、改进工作作风和工作方法，赢得部分选民的青睐。原本计划在2020年大选打出“唯一有能力保卫国家的政党的”旗号参选，而在此之后该党再次陷入沉寂。就民盟政府与国防军关系而言，部分西方媒体指责昂山素季与国防军沆瀣一气，共同制造对罗兴亚人的暴行。然而，昂山素季此行并未反映出她与军方达成实质性和解。推动修宪仍然是昂山素季最为首要的政治议题，作为执掌政治、经济特权的军人集团不可能在短期内接受军队国家化的改造。事实上，军方与昂山素季在此次听证会上仍存在一定的嫌隙。昂山素季出发当日，军方人员并未机场送行，而缅甸代表团亦没有军方代表。陪同昂山素季出席听证会的缅甸代表有国务资政政府部张吴觉丁穗、国际合作部长吴觉丁，以及相关国内外律师。从一定意义上说，此次听证会更可以视为昂山素季以及民盟应对国际谴责的战斗。

另一方面，此次风波造成的缅甸政治力量分化也给其民族和解进程带来更多不确定性。截至目前，缅甸“21世纪新彬龙会议”召开已逾三届，但和解、包容、发展、共建的“彬龙共识”正在遭遇侵蚀。各方力量“以打促谈”，和平进程实质性进展有限。作为缅甸实力最强的民地武，佤邦对缅甸民盟政府表达了支持，希望国际社会体察若开邦复杂形势，避免不恰当干预造成缅甸局势更加恶化。而由果敢同盟军、若开军以及德昂民族解放军则偏向冈比亚一方，希望国际法院伸张正义，愿意向相关国际组织提供缅军罪证。这些民地武的两极化声明恰恰表明缅甸内战以来民族矛盾不断加剧、民族隔阂越发深刻，缅甸统一的国族建构和国家建设面临的深层次问题尤其是政治互信得不到根本解决。与此同时，随着美国、日本、印度等大国在缅甸角力的加剧，缅甸国内和平前景尚不明朗。

就罗兴亚问题未来走向而言，此次听证会不会推动该问题取得实质性进展。罗兴亚问题的核心是赋予罗兴亚人公民权问题。2015年大选以来，缅甸佛教民族主义和民粹主义交相呼应，尤其在选举政治影响下，最大限度地争取佛教徒选民的支持是各方党派的当务之急。从长远来看，昂山素季领导的民盟势必要谋求连选连任，其不可能得罪佛教徒而付出选举的代价。进一步而言，对于罗兴亚问题造成的外交危机，正如缅甸时政评论员貌貌索所言，“此事对缅甸更应视为一次机遇，因为它向国际社会传达了缅甸当前的形势以及发出了缅甸的声音”。应该说，此次事件给缅甸政府带来的道德和外交压力是巨大的。未来，缅甸军方与昂山素季在罗兴亚问题上的合作依然持续，但在国际法框架下寻求国际社会支持、谋求主要大国背书以及加强官方的宣传报道将成为缅甸政府解决该问题的可能方向。