转型后的缅甸：中美博弈新战场（二）奥巴马四大利器“务实接触”缅甸

2015-01-06 外交观察 缅甸金凤凰中文报社

    作者：杜兰

    来源：《中美外交：管控分歧与发展合作》2014年12月

    二、奥巴马政府对缅政策的调整

    美缅关系的改善，是缅甸新政府在对外关系方面取得的最大突破。奥巴马政府将对缅政策从颠覆政权调整为修正政权，与缅甸官方增加接触，恢复外交关系。美缅关系走出了二十余年的僵局，逐渐迈向正常化。

    一奥巴马政府之前的美国对缅政策

    缅甸在摆脱英国殖民统治、获得独立之后即与美国建交。冷战时期，美国给予了缅甸大量援助，避免缅甸受到“共产主义渗透”。1988年缅甸发生军人政变，美缅关系出现重大转折。美国以缅甸政府压制政治权利为由，对其实施制裁与孤立政策。1990年大选后，由于军政府拒不交权，监禁昂山素季，美国以民主、人权和禁毒三方面原因加大了对缅甸的制裁，撤销贸易普惠制，中止对缅援助和贷款，阻止世界银行、亚洲开发银行、国际货币基金组织、联合国开发计划署等国际组织向缅甸提供多边、双边贷款和援助，停止军事合作。美国还召回了驻缅大使，将两国外交关系降为代办级。

美国驻缅甸大使馆，与其一湖之隔的便是昂山素季被软禁的府邸。

    1993年10月，在美国政府的支持下，一些美国社团与流亡美国的缅甸反对派组织共同组建了名为“撤离缅甸联盟”的组织。在该组织的鼓动下，百事公司、苹果公司、德士古石油公司在内的美国大型跨国公司纷纷从缅甸撤资。1996年10月，克林顿总统签署法令，禁止缅甸官员及直系亲属进入美国。1997年，美国又出台《对外行动法案》，禁止美国公司在缅甸进行新的投资。2003年5月30日，缅甸政府支持者与昂山素季的支持者发生冲突，造成许多人员流血伤亡。美国立即将此次事件提交联合国安理会，小布什总统并签署了《缅甸自由与民主法》强化对缅制裁。2005年1月，美国政府公开宣称缅甸为“暴政前哨”和“边远的暴政”。在美国的压力下，缅甸被剥夺了2006年担任东盟轮值主席国的权利。2007年9月，缅甸爆发“袈裟革命”后，美国与欧盟发表联合声明予以谴责，并呼吁联合国安理会考虑对缅甸实施制裁。2008年，小布什政府通过《汤姆·兰托斯禁运缅甸玉石法》，禁止从缅甸进口任何货物，冻结缅甸军政府在美所有资产，进一步升级了对缅经济制裁。

    在1988年至奥巴马上任前的20年时间里，美国的对缅政策总体上表现为经济和军事上制裁，在国际社会对其孤立打压，同时积极培植和支持以昂山素季为领袖的民盟及其它反对派，致力于以亲美的政治反对派取代军政府。

    被软禁期间的昂山素季

    二奥巴马政府调整对缅政策的原因

    2009年奥巴马政府上台后，对缅甸政策进行了较大调整，由制裁为主的孤立打压向接触加制裁的“务实接触”（Pragmatic Engagement）方向转变，在政治、经济、军事、人文等领域加强与缅甸的接触，两国关系解冻回暖。奥巴马政府调整对缅政策的原因，主要有以下几点：

    2011年11月30日，时任美国国务卿希拉里抵达缅甸，开始对缅甸进行访问。这也是50多年来美国派出访问缅甸的首位国务卿。12月2日，希拉里正式在昂山素季的住宿举行会面前。

    第一，缅甸通过改革向西方释放改善关系的信号，为美国转变政策提供了难得机会。长久以来，美缅关系的症结在于缅甸的政治体制。缅甸民选政府的改革举动，使奥巴马找到了将其价值观外交与国家利益协调一致的机会，即在缅甸推动民主和人权的同时，实现维护美国领导力的亚太战略目标。因此，在缅甸政治改革能走多远尚不明朗的情况下，奥巴马政府仍然以积极的姿态给予了正面的回应。2009年奥巴马上台伊始，美国国务院就开始进行对缅政策审议。9月，负责东亚事务的助理国务卿坎贝尔公布评估结果，称鉴于缅甸已表现出与美接触的兴趣，美国打算与之开展持续互动。

    第二，美国过去单纯的打压政策效果不彰。美国对缅甸实行了20年 “以压促变”的孤立制裁政策未取得效果，不仅没能改变军政府政权性质，实现建立亲西方政权的目的，改善缅甸国内民主、人权状况，反而使美国逐渐失去了缅甸的资源和市场，甚至民心，对其影响日渐式微。美国缅甸问题专家大卫·斯坦伯格教授多次呼吁美国尽快解除制裁，认为制裁既不会改变缅甸政权，也不会鼓励其改革，只会加强缅甸政府的论断，即西方在任何情况下都反对缅甸政府，且缅甸的发展不符合西方利益。

    2012年11月19日，作为首位访问缅甸的美国总统，奥巴马在仰光分别会晤了缅甸总统吴登盛、民盟主席昂山素季等人。图为当时街头墙壁上欢迎奥巴马访缅的涂鸦。

    第三，美国需要平衡中国的影响力。为应对西方的孤立与制裁，缅甸加强了同中国的政治、经济等各方面联系，中国成为了对缅甸影响最大的国家。奥巴马政府意识到，如果美国仍旧一味实行孤立政策，只会将缅甸完全推向中国。前众议院外交事务委员会主席伯曼在缅甸政策听证会上就说：“过去20年我们所采取的孤立政策的后果是中国在缅甸不断上升的政治和商业影响力。历史上中国与缅甸的关系曾经并不稳定，但美国的缺失让两国关系得到了巩固。”缅甸战略位置十分重要，是中国走向印度洋的必经之地。中国在缅影响力上升，通过缅甸走向印度洋，不仅改变地区力量结构，甚至还将影响美国全球战略，是美国极不愿看到的。

    第四，奥巴马政府加强与东盟关系的需要。奥巴马上台之后，提出“重返亚太”，重点是加强在东南亚的战略存在。缅甸过去不只是美国在东南亚的战略空白，也是横亘在美国与东盟之间的一个障碍，双方在如何对待缅甸的问题上存在分歧。美国改变对缅孤立政策，一定程度上可缓解东盟在美缅之间的尴尬地位，增加美国与东盟的合作空间，有利于其实现“重返东南亚”的目标。坎贝尔在谈到缅甸时曾表示，对美国来说，加强与东盟的关系是压倒一切的战略重点。

2013年05月20日，美国总统奥巴马在白宫同来访的缅甸总统吴登盛举行会谈。这是缅甸国家元首47年来首次访美。

    第五，美国受经济利益驱动，欲重回缅甸市场。缅甸拥有丰富的石油、天然气、金、银、矿石及木材等资源，被称为“亚洲最丰富的资源库”。缅甸人口已达六千余万，未来经济发展潜力巨大。近年来，中国、东盟、日本、欧洲等国资本纷纷涌入缅甸抢占市场，美国经济利益无形中遭受了巨大损失。在当前美国急需向外开拓市场之时，美国公司要求进入缅甸的呼声日益高涨，期待随着缅甸民主进程和经济开放踏入这片市场“处女地”。

    三奥巴马政府的对缅政策特点

    奥巴马对缅实行的是“务实接触”政策，其特点是柔性施压，采取“行动换行动”措施，注重促压结合，一方面巩固和增强缅甸改革派力量，一方面继续制裁和打压美国所认定的阻碍改革的保守派。接触对象十分广泛，既有缅甸现政府和军方，也包括昂山素季领导的民盟和其他反对派，以及国内少数族群和民众。

    1.官方深入接触

    2009年9月，奥巴马政府公布对缅新政策，即在维持现有制裁同时，恢复与缅直接接触并有条件扩大对缅人道援助。此后，美缅官方接触日益频繁，级别越来越高，商讨议题也愈加广泛、深入。2009年11月，奥巴马在新加坡与包括时任总理吴登盛在内的东盟国家领导人举行会晤。2009年11月和2010年5月，美国务院助理国务卿坎贝尔两次访缅。2011年8月，参议院批准米德伟（DerekMitchell）担任缅甸事务特使。11月18日，奥巴马总统在参加东亚峰会前夕发表声明称，已见到缅甸“一些进步的苗头”，如果缅甸继续推进民主改革进程，美国将与缅甸建立新关系，掀开两国关系新篇章。11月30日，国务卿希拉里到访缅甸，实现了美国国务卿56年来的首次访缅。希拉里分别会见了总统吴登盛、人民院议长吴瑞曼、昂山素季和民间组织代表等，表示美国准备采取谨慎措施回应缅甸改革，但缅甸政府需释放所有政治犯，与少数民族和解，并与朝鲜断绝军事关系。

    2012年11月19日，美国总统奥巴马成为历史上首次访问缅甸的美国现任总统。

    2012年7月，美国驻缅大使米德伟到任，两国恢复大使级外交关系。9月，美国国际发展署办公室在缅甸重新开放。9月19日，美国财政部将吴登盛总统以及人民院议长吴瑞曼从特别关注国民（SDN）名单上删除。同日，昂山素季赴美进行为期17天的访问，这是昂山素季40年来的首次访美。9月25日，吴登盛赴美参加联合国大会并访问。11月19日，奥巴马总统到访缅甸，成为首位在位期间访缅的美国总统。与吴登盛总统会晤后，奥巴马说，“Myanmar（缅甸军政府改用的国名）”的改革可以让“这个美丽的国家”释放出“惊人的潜力”[10]，并推出的“美国与缅甸增进民主、和平和繁荣的伙伴关系”联合项目。2013年5月，缅甸总统吴登盛访美，成为了继奈温后47年来首位访美的缅甸总统，美缅元首实现了互访。

    德里克·米切尔成为22年来首位美国驻缅甸大使。

    2.逐步解除经济制裁

    2012年以来，奥巴马政府根据“以行动对行动”原则，先后出台了多项放松对缅制裁的措施，鼓励缅甸深化改革。缅甸释放200余名政治犯后，2012年2月7日，国务卿希拉里签字取消了《2000年贩卖人口受害人保护法》规定的部分制裁措施，同意让世界银行、国际货币基金组织和亚洲开发银行等国际金融机构派遣评估团，对缅甸提供有限技术援助。4月1日，缅甸举行议会补选，民盟取得大胜。4月17日，美国财政部宣布，允许美国人在缅甸从事发展援助、教育、宗教、民主建设和改善政府治理等非盈利活动，涉及这些活动的金融交易将免受制裁。7月11日，奥巴马签署行政命令，允许美国企业对缅甸进行投资和提供金融服务，但要求美国企业对他们与缅甸的经济往来提供详细报告。10月6日，奥巴马再次签署行政命令，允许美国通过国际金融机构向缅甸提供经济援助。

    2013年5月2日，吴登盛访问前，美国进一步解除了对几百位缅甸军队领导人及其家人和生意伙伴的签证禁令。解除经济制裁的同时，美国还在有针对性地加强对缅甸国内可能阻碍改革的势力的压力。2013年7月2日，美国政府宣布，尽管缅甸新政府有意与朝鲜断绝军事关系，但军方一位高级将领仍采购朝鲜军火，故被美国列为制裁对象。10月，奥巴马发布行政命令，延长从缅甸进口翡翠和红宝石的禁令。12月17日，美国财政部将与朝鲜进行军火交易的缅甸一名军官和3家公司列为制裁对象。

    2013年，可口可乐开始在缅甸本地进行罐装生产和销售。

    3.发展经贸关系

    2012年7月，美国负责商业和农业事务的副国务卿罗伯特·霍马茨和负责商务和国际贸易的副国务卿弗朗西斯科·桑切斯率领包括40多家大企业的商业代表团访缅，成为25年来美国访问缅甸的最高级别经贸代表团。

    2013年2月，美缅两国商会在仰光举行了为期一天的会议，雪佛龙、通用汽车、百胜、康菲石油和卡特彼勒等美国大企业的高管在此间展开了为期5天的商业访问。谷歌董事长埃里克·施密特于3月访问了缅甸，福特公司则于4月宣布将进军缅甸市场。2013年5月吴登盛总统访美期间，两国签署了《贸易与投资框架协议》，明确缅甸经济改革与贸易相互促进的重要性。美方宣布援助缅甸农业发展、仰光—曼德勒公路升级改造及缅甸军警人员培训，提供技术帮助支持缅甸石油与天然气开发。

    美缅贸易额增长较为迅速。美国对缅出口额2011年前九个月为2500万美元，到2013年同期已增长到1亿1800万美元，美国从缅甸进口也从零猛增到了1700万美元。[11]2014年2月11日，缅甸国家航空公司与美国通用电气集团在新加坡航空展场外签订合约，租用10架总值近10亿美元的波音飞机，这次合约是近几十年来美国公司与缅甸的最大宗“商业交易”。

    4.恢复军事接触

    美国对缅甸军方的目标是鼓励军队继续支持改革，尽快实现“职业化”。2012年6月，美国防部长帕内塔在香格里拉会议上表示，如果缅甸继续改革开放的政策，美国愿意改善与缅甸的军事关系。2013年4月25日，负责东亚和太平洋事务的代助理国务卿约瑟夫·云在国会听证会上表示，为了让缅甸军队成为从属于文人政府的现代化军队，美国将扩大与缅甸军队的接触。

 
    美国对缅甸实施的“军事接触”目前侧重在以下几个方面：（1）推动美缅中高级军官的互访交流。2012年10月16日，美国助理国务卿波斯纳和副助理国防部长辛格率政府代表团在缅甸举行了首次美缅人权对话。代表团中有数名军方官员，包括美军太平洋地区指挥官弗朗西斯·威尔辛斯基中将。（2）为缅甸军方提供诸如人道主义援助、军事医疗以及国防改革等方面的培训及项目援助，利用现有的“对缅国际军事教育及培训计划”，以及美国亚太安全研究中心的相关交流活动，让缅甸年轻军官接受美式训练。（3）邀请缅甸参加美国在东南亚地区的军事演练，开展双方在反海盗、航行自由等非传统安全方面的合作。2013年2月两名缅甸军官作为观察员参加了“金色眼镜蛇”联合军事演习，主要参与了有关人道主义援助和军事医疗方面的活动。（未完待续）