作者：杜兰

    来源：《中美外交：管控分歧与发展合作》2014年12月

    在历经近半个世纪军政府统治后，2011年3月，吴登盛任总统的缅甸文人政府通过选举上台。吴登盛政府对内推行政治、经济和社会改革，对外与西方大国积极改善关系，变化之快引起世人瞩目。奥巴马政府抓住缅甸改革的契机，积极调整对缅政策，逐步放松制裁，恢复外交关系，力图从外部推动缅甸更快地朝民主化方向迈进，填补美国在该地区的空白。对缅新政是美国 “亚太再平衡”战略的重要组成部分，服务于美国亚太战略的总体目标，即维护美国的领导力，平衡与规制中国。随着美国介入的加深，中美在缅甸形成了竞争态势，缅甸再次成为大国博弈的竞技场。

    一、缅甸改革的背景与进展

    在被军人集团统治的半个世纪里，缅甸长期陷于经济困境，人民生活水平低下，国内危机不断，少数民族武装问题也使政府疲于应对。由于西方国家的打压与制裁，缅甸在国际社会长期处于孤立状态。长期内外交困带来的执政压力，促使缅甸军人集团脱下军装，组建文人政府，并实施了一系列令人眼花缭乱的改革措施。

    一缅甸改革的背景

    1948年1月4日，缅甸脱离英联邦宣布独立，以吴努为首的政府实行多党民主议会制。1962年，国防军总参谋长吴奈温将军发动政变，夺取政权，废除了联邦宪法，排除民选制度，开始了近半个世纪的军人独裁统治。

    1955年9月28日，中国周恩来总理和国防部长彭德怀元帅在会见以缅甸联邦武装部队总司令奈温中将为首的缅甸军事友好代表团全体人员。图为会见时情形。左是奈温中将，右是周恩来。

1971年8月，毛泽东主席会见来访的缅甸联邦革命委员会主席、政府总理奈温(前排左二)。

    1988年，缅甸爆发大规模的反政府示威游行，民众提出实行多党制和民主化的要求。军政府镇压了“8888民主运动”后，苏貌将军接班，成立“国家恢复法律与秩序委员会”（后改为“国家和平与发展委员会”）。

88民主运动

    为缓和国内矛盾，军政府最终承诺实行多党制选举。在1990年的选举中，昂山素季为总书记的全国民主联盟（简称“民盟”）获得了压倒性多数的胜利，大大出乎军政府的意料。随后军政府宣布大选结果作废，提出“先制宪、再交权”的政治方针，并软禁了昂山素季。

遭到软禁的昂山素季

    西方国家以其无视民主和人权为由，对缅甸实施制裁。1992年，丹瑞将军取代苏貌将军全面接掌军政大权，继续一党专政。

丹瑞大将

    2003年8月，缅甸军政府宣布了旨在实现民族和解、推进民主进程的七点民主政治路线图计划，向“有纪律的民主”过渡。其主要内容包括恢复中止了8年的制宪国民大会、全民公投新宪法草案、依法举行大选和组成新政府等。2008年2月，军政府宣布完成新宪法的起草工作。5月，在特强气旋风暴纳尔吉斯灾难时期，缅甸举行了宪法公投，并以92.4%支持率通过了新宪法。这次投票因具有胁迫和不公正性而遭到很多批评。2010年11月7日，缅甸在完成制订一系列新选举法后，举行了20年来的首次全国大选，最终军方支持的联邦巩固与发展党（简称“巩发党”）赢得国会两院的大多数席位。

2010年11月6日，缅甸仰光，街头的巩发党竞选海报。

    2011年3月30日，吴登盛总统、两位副总统及新政府内阁成员宣誓就职，“和发委”正式解散，缅甸完成了从军政府向民选政府的过渡，实现了七步路线图计划。

    二吴登盛政府的改革进展

总统吴登盛

    吴登盛在就职演说中雄心勃勃地表示，“将在宪法基础上建立一个廉洁、高效的新政府，发扬民主，把缅甸建设成一个现代、发达和民主的国家”。上台后，他采取了一系列大刀阔斧的改革措施，步伐之大、速度之快令世人惊叹。

    1.政治改革

    缅甸的改革以政治先行，最引人注目的是缅甸政府与昂山素季以及她所领导的民盟实现了政治和解。在确信巩发党已获大选胜利的情况下，政府于2010年11月13日解除了对昂山素季的软禁。2011年8月，新政府与昂山素季会谈后发表联合声明称，“双方将合作寻求政府的稳定和国家的发展”，为此“双方将避免提出与对方相矛盾的观点，在互利对方的基础上展开合作。”[1]

2011年8月,总统吴登盛（右）与昂山素季会面时合影。

    11月4日，登盛总统颁布了经议会通过的《政党注册法修改法》，为民盟重新成为合法政党扫清了障碍。2012年4月1日，民盟参加议会补选，一举赢得了45个席位中的43席，昂山素季本人也当选为人民院议员。昂山素季还历史性地被允许出国参加世界经济论坛，出访欧美多国。吴登盛在谈到昂山素季成为总统可能性时表示，“如果人民接受她，我也必须接受她。”[2]

    其次，吴登盛政府放松了对国内的政治控制。议会先后制定并通过了《和平集会与和平游行法》、《劳动组织法》和《劳工争议解决法案》等有关保障民权的法案，允许工会合法存在、民众举行和平示威游行。缅甸政府大大放松了出版审查和网络审查。2011年9月，三万个被封的网站获得解禁，其中包括Facebook、Twitter、YouTube等国际媒体网站和海外反对派的网站。2012年8月20日，缅甸政府进一步取消出版审查制度，2013年4月1日起还允许社会人士和团体创办日报，媒体自由度从位列东南亚国家末位跃升前列。

    到2013年底，缅甸政府释放了全部政治犯，共约1100多人，其中包括许多重要人物，如前学生运动领袖、少数民族地方武装领导人、2004年被废黜的前总理钦纽等。

    2.经济改革

    2011年以来，缅甸实施了多项务实的经济改革措施。一是规范市场经济制度，如鼓励国有和地方组织、合作社、个体户等经济实体参与经济工作，发展小、中型项目以防止市场垄断和操纵；采取出售、租赁等灵活方式，加快国有企业私有化；放宽对电信、能源和金融等领域的控制。二是鼓励出口，先后两次降低出口税，2011年6月由10%降为7%，8月再降至2%。三是改善民生，增加对教育和卫生领域的投入。2012-2013财年预算中教育投入比上一财年增加了三倍，卫生投入增加了两倍，而军费开支则相对下降。四是实行统一汇率制。长期以来，缅甸官方汇率和黑市汇率并存，二者相差120多倍。在国际货币基金组织和世界银行的技术支持下，缅甸中央银行自2012年4月1日起实行基于市场情况并加以调控的浮动汇率制。五是增加贷款，刺激投资。2011财年，银行贷款利率由17%降为13%。2011年9月，议会通过了《小额信贷法》，扩大对农民的小额贷款。

在缅外国投资逐渐活跃，不少外资选择投资缅甸的房地产行业。

    此外，新政府修改了《外国投资法》，进一步放宽对外资有利的吸引政策，比如规定外方持股比例可以由缅外合资双方商议决定，将100%批准出口企业和开放70%的服务行业（其中30%用于保护本国利益），允许外国人租用缅甸国有及私有土地，对外国投资者将给予8年免税待遇。

    3.民族和解

    缅甸全国共有135个民族，主要包括缅族、克伦族、掸族、克钦族、克耶族、孟族等，其中缅族是主体民族。少数民族人口占全国人口的近30%，但其聚居区超过国土面积的一半。

    自1948年独立以来，由于多方面的原因，缅族与少数民族关系始终处于紧张状态，十多个人口较多的少数民族分别组建了民族地方武装与中央政府对抗，使国家长期陷于内战状态。可以说，民族和解问题是攸关缅甸能否实现稳定和发展的首要问题。

一组缅甸克钦独立军士兵2012年5月16日在缅北的一个哨所

    自2011年3月执政以来，吴登盛政府致力于推动民族和解，其目标是同所有武装组织签署全国停火协议，进而通过政治对话实现持久和平。他在就职演说中说，要“把民族团结放在最重要的位置”，以克服多年的民族冲突所导致的“难以言说的痛苦”。[3]

2014年08月，代表政府方的联邦和平中央工作委员会与代表各少数民族武装组织的全国停火协调委员会15日至17日在仰光和平中心举行了为期三天的第五轮和谈。

    在2011年8月17日的讲话中，他邀请所有的少数民族武装团体与所在邦或地区的政府进行对话，并随后任命了联邦政府国内和平缔造团指导联邦一级的和平对话。2012年8月18日，新政府发表声明邀请少数民族武装举行和谈。其后，政府分别与多支少数民族武装进行和谈，到目前已与16个少数民族武装组织进行了和谈，并已与其中的14个武装组织签署了联邦级停火协议，与克钦独立军等两个武装组织的谈判也在进行之中。

    2013年10月30日，缅甸17支少数民族武装组织代表在克钦独立军总部所在地拉咱举行峰会。各派就政治进程安排、全国停火协议主要内容、举行政治对话、建立互信等事项达成了广泛共识。这是自缅甸独立后政府首次与多家少数民族武装举行集体会谈。2014年1月，缅甸少数民族武装组织再次举行峰会。与会的少数民族武装组织同意先同政府签署全国停火协议，再进行政治对话，缅甸和平进程取得了重要进展。

    三对缅甸改革的评价

    应该说，缅甸的民主转型开始于2003年制定的“七步走路线图”，酝酿已久，是军人集团主导的自上而下的改革。缅甸军方推行改革的动力来自其内部温和派对国内外形势的判断。

缅甸资源丰富，物产富饶

    缅甸幅员辽阔，是东南亚国土面积第二大的国家，石油、天然气、玉石等矿产资源和木材等森林资源非常丰富。历史上，缅甸曾是世界上最大的大米出口国，一度成为东南亚最富有的国家之一。但经过20多年的独裁统治，民族矛盾、政局动荡加之西方经济封锁与制裁，一直制约其经济社会的发展，这个昔日富庶的国家成为了世界上最贫穷的国家之一。2010年联合国人类发展报告的统计中，缅甸在169个国家中排名第132位。

    落后与长期封闭的困境，使得缅甸军政府内部发生了变化，意识到继续维持高压政策和敌视外部世界的度，对缅甸来说是死路一条。1990年大选后，军政府就一直在思考如何逐步进行改革，实现其政权的合法性。2007年的“袈裟革命”[4]和2008年纳尔吉斯风暴造成的国内动乱，特别是2011年西亚北非乱局，更是给了军人集团以警醒，担心若国内经济无法好转，民众就业困难，缅甸也会发生类似“阿拉伯之春”的动乱。

2007年的“袈裟革命”

    目前来看，缅甸的改革并非权宜之计，而是国家的战略转型，执政集团内部对改革已达成了基本的共识。虽然面临如何提高治理水平、真正实现民族和解、解决军队地位及避免落入“资源诅咒”陷阱等诸多深层难题，未来缅甸改革可能会放缓甚至停滞，但改革的总方向已难以逆转。

    对于缅甸的民主转型，西方国家一开始反应谨慎，不承认新政府的合法性，担心改革只是军政府过去改革姿态的重现，怀疑其诚意。但随着缅甸改革的深入，国际社会逐渐意识到缅甸实现历史性变革的时机已来临。吴登盛大胆的改革措施得到了西方的认同，各个国家领导人纷纷到访缅甸，表示对缅甸改革的支持。吴登盛也已经先后访问了日本、美国及英、法等多个欧盟主要成员国。东盟成员国还一致同意由缅甸担任2014年东盟轮值主席国。缅甸的国际形象得到极大改善，逐渐融入了国际社会。（未完待续）