作者：杜兰

    来源：《中美外交：管控分歧与发展合作》2014年12月

    三、美国对缅政策前景

    一奥巴马政府的对缅政策目标

    奥巴马政府上台后，实施“亚太再平衡”战略，旨在强化对正在崛起的中国的牵制和防范，重振美国在亚洲的领导地位，而缅甸正是美国围堵中国南下印度洋战略通道的关键国家。若在缅甸树立强大影响力，美国可威慑中国与中南半岛国家的陆地联络，堵上对华弧形包围圈的缺口，有效配合其“重返东南亚”战略的实施。奥巴马政府对缅甸的新政策，有着明显的针对中国、制衡中国影响力的战略考虑，意在影响到中国西南边疆安全、能源供应通道安全及地缘政治安全，形成从中国西南“围堵”的态势。

    其次，如缅甸能够成功转型，且与美国关系实现正常化，将为美国树立起新的“民主样板”，帮助美国向世界证明其仍然拥有其他国家无可比拟的硬实力和软实力。同时美国可向世界，特别是朝鲜这样的敌对国家证明，一旦做出符合美国意愿的改革，美国也将给予相对应的回应。缅甸的成功转型从而也将成为奥巴马本人的重要外交功绩。

    在上述考虑下，美国当前在缅甸的目标主要是使缅甸成为亲美的民主国家，不在经济和战略上对中国依赖。首先，奥巴马希望在他2016年卸任前，缅甸彻底实现民主化，建立多党制的选举政治制度，2015年大选中亲西方政党能够选举上台。其次，缅甸需解决国内民族、宗教冲突和人权问题，消除美缅发展关系的障碍。再次，缅甸断绝与朝鲜等反美政权的军事来往，不发展核武器。最后，缅甸与美国发展军事安全关系，成为美国在印太之间新的战略支点。未来一段时期，美国对缅政策都将围绕这些目标来展开。

    二美国实施对缅政策的制约因素

    奥巴马政府实现上述目标并不容易。目前来看美国对缅影响手段依然有限。首先，美国不愿也很难完全解除对缅甸的制裁。一是2015年大选前修宪前景还不明朗，缅甸军方仍然掌握大权。而且，缅甸国内民族冲突尚未解决，佛教徒与穆斯林之间的宗教矛盾越来越严重，人权问题突出。美国仍需利用制裁向缅甸政府施压。二是来自美国国会、人权组织反对的声音依然很大。2013年11月18日，国会众议院通过决议，敦促缅甸政府解决罗兴亚人的问题。且制裁措施由五项法律和多条行政命令组成，通过国会全部解除需耗时数年。受制于制裁，美缅关系还不能完全实现正常化，军方也无法开展深入交流与合作。

    其次，奥巴马政府虽然已经解除了大部分经济制裁，并且积极鼓励美国公司赴缅投资，但目前基本还没有美国大公司进入缅甸投资，多数仍停留在市场调查阶段，只有少数公司如可口可乐、卡特彼勒、通用等在缅做市场拓展。原因主要在于缅甸目前投资环境不稳定，法律不健全，基础设施落后，美国公司不愿冒风险。这一局面短期内难以得到改善。

    最后，美国对缅外交投入恐怕力不从心。奥巴马第二任期，由于国际形势的变化和人事因素影响，美国外交资源向中东和欧洲回摆，在亚太调门比第一任期降低。即使在亚洲内部，由于朝鲜半岛和中日局势的紧张，东北亚事务的重要性和紧迫性也大于东南亚。此外，美国国内府院矛盾加剧，政府预算问题严重，债务危机突出。美国对外援助能力从而受到影响，介入外部事务的能力也有所下降。

    三奥巴马政府对缅政策走向

    在余下任期内，奥巴马政府将继续在促压结合政策的基础上，深化和拓展同缅甸各阶层的政治接触，加大对缅发展援助和治理能力培训，在经济上帮助进行制度建设，扶持公民社会发展，推进军事接触，以全面介入缅甸未来的民主改革和经济发展。

    美国近期的工作重点将是2015年大选，如何保证选举公平、透明是一大挑战。美国在积极培养缅甸的非政府组织和媒体，提高他们监督选举的能力。2013年3月，美国国际开发署宣布了一项为期三年的着眼缅甸“选举和政治进程”援助项目，旨在帮助缅甸政府改善选务管理，以确保2015年的选举自由、公正、公平和具有公信力；推动选民教育；为加强议会提供协助以及支持政党发展。[12]但在大选之前，缅甸是否能完成修宪，使昂山素季获得参选资格？如昂山素季未能参选，但大选过程公正透明，美国是否将承认选举结果？这些是摆在美国面前的棘手问题，需要奥巴马政府提前做出判断和准备。

    至于美缅军事关系，除非缅甸2015年选举结果得到美国充分认可，否则美国为了避免授予缅甸军方和准军事政权过多的合法性，双方军事合作还不会走得太远，将主要集中在“非致命性”军事议题和项目上；至于防务合作、武器销售等敏感议题则恐怕难以触及。不过，美国必将加大接触缅甸军方，以促使其接受改革和缅甸吴登盛政府中改革派的领导，巩固现有改革成果，最大限度地削减中国对缅甸的军事影响力。[13]

    四、对缅甸改革后中缅关系变化的思考

    一中缅关系遭遇波折

    中缅关系历史积淀深厚，缅甸是最早与新中国建交的国家之一。在西方孤立缅甸的时代，特别是从2003年到2010年大选之前，由于中国的经济持续高速增长，对外援助和投资能力明显增强，中缅两国在各个领域的合作深度和广度都达到了前所未有的密切程度，中国成为缅甸的最大外资来源和第二大贸易伙伴，也是缅甸最大援助和贷款来源。

    然而，吴登盛政府上台后，中缅关系遭受了一些冲击和波折，双边关系的不确定性增加。最突出的例子就是2011年9月30日，缅甸联邦议会宣布突然宣布，吴登盛总统在其任期内搁置中缅两国密松电站合作项目。中国的其他大型投资项目，如莱比塘铜矿、油气管道也频频遇到抗议，进行困难。中方原以为可以拿到的皎漂经济特区开发权也花落他家，由新加坡公司中标为开发区作咨询。中国对缅投资受到沉重打击。缅甸2013年度（2013年4月-2014年3月）来自中国的直接投资锐减，预计全年投资额在2000万美元上下，不到2012年度（约4亿美元）的10%，中国对缅投资额4年来首次失去榜首位置。[14]缅甸民间的反华情绪也开始浮现。缅甸民众有一种被中国掠夺、威胁的感觉，在社交网站上，人们发表评论，给中国贴上掠夺的标签，给缅甸政府贴上背叛国家利益的标签。

    美缅关系的改善对中缅关系产生了实质性的影响。中国密松电站项目被搁置、莱比塘铜矿受阻等事件的背后均有美国的影子。例如，一些美国的非政府组织在反对密松电站建设方面扮演了非常积极和重要的角色。缅甸政府对中缅之间的合作也变得更加谨慎，始终会把美国的态度和反应作为重要考量因素，以免引起美国的不满。在重大国际和地区事务方面，一旦中美双方意见不一致，缅甸不再是坚定地和中国站在一起，而是在中美之间谋求平衡。此外，美式民主与价值观对缅甸民众的影响在不断扩大，缅甸民众对中国的认同感在逐渐下降。

    但把中缅关系中出现的问题全部归咎于美国并不客观。中缅关系遭遇挫折，是缅甸变革带来的必然影响。一方面是缅甸国内各种政治势力之间长期积累的矛盾的外溢，是内部斗争在对华关系中的反映；另一方面，缅甸人民把对过去军政府的不满转嫁到中国上，随着言论的开放，反华情绪开始得到释放，执政者为了得到民众支持，不得不对中缅关系有所牺牲。

    二缅甸在回归中立主义外交

    缅甸新政府大力推动民主化改革的一个重要原因是向美国等西方示好，改变孤立局面，获得政权的合法性，并以此改善国际形象，扩展在国际舞台上的空间。美国的态度是左右西方态度的重要砝码，缅甸政治转型的合法性在唯一超级大国美国首肯的前提下，才能得到国际社会的广泛认同。但缅甸实现与美国等西方国家关系的回暖后，中立的平衡外交将是其对外关系坚持的原则。

缅甸是夹在大国中间的小国，民族主义思想根深蒂固，素有“中立”和“不结盟”的传统，不愿将自己的命运系在某个国家身上，而是尽可能在各大国间保持平衡。缅甸过去对中国的依赖是西方孤立造成的。中缅两国综合国力相差悬殊，缅甸对中国的需求远大于中国对缅甸的需求。缅甸难免对过于密切的中缅关系心存疑虑，担心成为中国的依附。其于2009年8月不顾中方反对与果敢军发生冲突，以及在2011年9月单方面宣布停建密松水电站，均体现出向中方表明政策独立性的考虑。

    而缅甸各政治势力对美国也并非言听计从，不少人对美国“口惠而实不至”的做法开始有所不满。缅甸一些有识之士也认识到，美国推行的民主制度并不适合所有国家。美国在中东、非洲很多国家企图移植民主制度，但都留下了一堆烂摊子。未来，缅甸会逐渐寻找并走出自己的发展模式，不会照搬西方模式。

    吴登盛政府对美欧等西方国家表现出友好姿态的同时，也在努力与中国维护良好关系，避免和任何一边走得过近，防止得罪其他力量。可以预见，不论下一次大选是哪一派上台，缅甸都将坚持民族主义的独立外交政策，不会因意识形态或个人利益原因而改变。

    三中国需总结得失，改善自身政策

    整体来看，中国仍是对缅甸影响最大的国家，两国关系基础牢固，双方没有根本利益冲突。中国与缅甸执政党、军队都有良好的关系，吴登盛总统在2011年上任后四次访华，建立了“中缅全面战略伙伴关系”。昂山素季也多次表示要与中国发展友好关系。即便是一些对中国与缅甸军政府关系持强烈批评态度的组织和个人，也大多认可两国之间保持良好关系以及中国对缅甸的投资是有利于缅甸的稳定与发展的。由于地缘政治和经济因素的影响，缅甸今后的执政者仍然会实行对华友好与合作的政策，不会主动和中国进行对抗，中缅关系将保持友好而不过分亲近的状态。

    当然，未来中国的对缅政策还将面临新的问题和挑战。加强中缅关系，对于中国的周边外交和全球战略是一个重要的考验。中国应总结对缅外交工作中的得失，改善对缅政策，努力推进中缅关系的正常发展，建立更加稳固的“全面战略合作伙伴关系”。

    首先，需在缅甸开展全面接触的多元化外交。在进一步加强与执政党和军队关系的同时，还要积极与反对派和少数民族政治派别接触，对任一政党都不宜忽视。中国可通过党际交流、学术交流等民间交往方式与民盟和其他政党建立起互动机制，并在适当的时机邀请昂山素季访问中国。

    其次，夯实中国在缅甸的民意基础。中缅政府间关系较为理想，但对缅民间影响不够，软实力方面仍有很大欠缺。中国需加强民间交流、文化交流，给缅甸百姓提供更多文化产品，加强佛教联系，并为缅甸年轻人提供更多的培训和留学的机会。此外，还要加强对缅甸的交通、教育、医疗卫生等民生项目的援助，使缅甸老百姓真正感受到中国人民的善意。

    最后，需统筹对缅投资，协调安排走出去的步伐和范围。中国企业尤其是大型国企进入缅甸要加强协调和管理，有序地对缅甸进行投资。在能源类投资受阻的情况下，中国对缅投资可更多缅甸迫切需要的转向市政建设、农业、金融业、劳动密集型产业上。中国可同缅甸共同探讨企业社会责任行为准则，并带头执行。缅甸对中国改革开放经验非常感兴趣，中国可积极回应缅方诉求，增加对缅甸的经验援助。

    四中美应避免在缅零和博弈、探讨合作

    美缅改善关系是出于各自战略需要，两国关系的正常化是长期趋势。随着中美对缅甸的经济和战略投入的同时上升，两国在缅竞争态势愈益明显，利益摩擦增多。但如果双方竞争加剧，甚至引起对抗，不仅会损害缅甸的利益，也不利于中美关系的发展。从缅甸来说，缅甸了解中美利益存在竞争，不希望成为中美零和游戏的平台，不愿在中美之间选边站队。为了各自利益和地区稳定，中美应努力实现良性竞争，避免零和博弈。如何避免中美在缅甸发生战略角力，合作帮助缅甸实现稳定发展，实现中美涉缅利益互利共赢，已成为中美关系中的新课题。

    尽管中美在缅利益有一定对立，但也有很多共同利益。首先，中美都不希缅甸战乱，两国在缅利益实现的前提都是缅甸和平与稳定，中美也不希望缅甸发生动荡影响周边安全。其次，中美都支持缅甸经济发展，可以成为能源来源地、投资目的地和市场，帮助国内产业转型。再次，中美都不希望缅甸孤立，成为发展与东盟关系的障碍。最后，都需要防止缅甸毒品走私、艾滋病、贩卖人口等的外溢。

    奥巴马政府始终强调中美可在缅合作，美国驻缅大使米德伟也多次到访中国表示希望能与中国合作。美方考虑主要是，中国是缅甸最大的邻国，美国不可能把中国赶出去，中国对缅甸的影响不可能消除。如处理不好在缅甸与中国关系，不仅不利于其与缅甸发展关系，还会加剧中美之间的竞争和矛盾。而且美国目前在缅影响力还较为有限，在缅甸问题上需适当缓和中国的疑虑，寻求与中国的协商合作。

    从中国来说，与美国合作可以让缅甸和国际社会了解，中国不想，也没有能力主导缅甸、独占缅甸。中美可在沟通协调过程中增进了解，对各自利益划界，避免触及对方红线，引发冲突。中美在缅合作可作为中美亚太磋商的子课题，为两国合作树立新模式，成为建立“中美新型大国关系”的一个具体实践。

    五、结语

    2011年开始的民主化改革给缅甸国内带来了巨大的变化，也使缅甸与美国等西方国家关系得到解冻。缅甸的转型与奥巴马政府的“重返东南亚”政策产生了共振。奥巴马政府积极调整政策，通过官方、民间的全方位接触和渗透，在缅拓展价值观外交，目的是将缅甸打造成新的民主典范和美国在亚洲新的战略支点，制衡中国在东南亚的影响力。

    缅甸改革有减少对中国依赖的考虑，但并不想与中国交恶，美国政策调整也并非完全针对中国。尽管如此，缅甸转型后，中国在缅利益受到了实质损害，发展双边关系的挑战大大增加。而且中美在缅利益、追求目标、处理方式等都存在分歧，对缅甸影响力的争夺在明显加强。为了维护中缅关系和周边外交的大局，中国一方面应认真总结得失，积极调整对缅外交、经济等政策，另一方面需与美国在缅甸的经济、社会发展等问题上进行适当协调与合作，防止缅甸成为中美在东南亚的战略角力点。（全文完）