2016-07-09 瞭望智库

    7月6日，全国人大外事委员会主任委员、中国社科院国家全球战略智库首席专家傅莹应邀在英国皇家国际问题研究所（RIIA）发表题为《失序与秩序再构建》的演讲，从亚太的角度谈对秩序的看法，并回答提问。

    在谈到南海问题时，傅莹表示，中国在南海的目标首先是维护主权权益。中国人民和政府始终对涉及领土主权完整的问题高度敏感，绝不会允许再丢失哪怕是寸土。

傅莹演讲全文如下：

    文︱全国人大外事委员会主任委员、中国社科院国家全球战略智库首席专家傅莹

    本文摘编自政经咨询新媒体《观察者网》（ID：guanchacn），转载已获授权，不代表瞭望智库观点

7月6日，傅莹应邀在英国皇研所演讲谈“失序与秩序再构建”问题

探讨失序抑或秩序再构建问题

——傅莹在英国皇家国际问题研究所发表演讲

尊敬的罗宾·尼布里特博士，女士们、先生们，

感谢皇研所邀请我来发表演讲。

    今天主办方希望我谈谈对秩序问题的看法，特别是从亚太的角度，包括中国如何处理与美国的关系和南海争议。

    进入正题之前我想先说一下，很高兴又回到伦敦，感觉空气中都漂浮着熟悉的气息，自别伦敦我一直继续关心这里的动态，对英国复苏经济和应对多种挑战的努力印象深刻。

    习近平主席去年十月对英国的“超级国事访问”为中英合作谱写了新篇章，两国打造黄金时代的前景令人充满期待。

    英国人一向善于制造惊奇，最近脱欧公投获得通过令世人始料不及，而第二天看新闻时，已经有人追悔莫及甚至想重新投票，再次让世人跌破眼镜。

    现在还难以预料事态的前景，但我们都看到世界在发生变化。人们在问：欧洲一体化是否已经止步甚至走向瓦解？这是否会加快以西方为中心的世界权力结构的去中心化？我看到的各种评论和分析中最为深刻的是基辛格博士的呼吁，他希望不要忘记欧洲如何终结了纷争和开展一体化的初始目的，主张即便英国要脱欧，英伦和欧陆也要保持团结之心，不要让欧洲从小的分离走向大的分裂。

    许多人问，此事对中国何益何损？其实中国对世界一向持整体观念，中国的最大利益在于全球的稳定发展。目前我们要表明的是，中国仍然要与英国更加紧密地合作，也要继续支持欧洲一体化进程。

    对于当今世界的秩序，一方面有人担心中国要挑战美国主导的世界秩序，或者另起炉灶；另一方面又有人忧虑21世纪的世界将滑向失序。我今天主要谈第一个问题，当然两种担心既是相互矛盾，又是相互关联的。

    请允许我借用雷蒙德·卡佛的一句经典句式：当我们谈论秩序的时候，我们在谈论什么？

    在英国和西方，人们认为当今世界秩序是由美国建立和主导的，是“美国治下的和平”（Pax Americana）。概括看这个秩序有三个支柱：一是美国或西方的价值观；二是美国主导的军事联盟；三是联合国及其下属机构组织。这个秩序有其形成的历史原因，也在现代世界发挥作用，美国作为主导者从中获利匪浅。

    讨论中国对这个秩序持什么立场，首先需要搞清楚中国与之是什么关系？必须承认，所谓美国主导的世界秩序从未完全接纳中国。尽管中国经过30多年的改革开放取得巨大成功，但因与西方体制有差异，长期以来在政治上受到排斥。美国主导的军事联盟也不关心中国的安全利益，甚至在亚太对中国构成安全压力。所以至少可以认为，这个秩序在包容性上存在缺陷。

    同时，这个“世界秩序”确实面临多重挑战，但并非源自中国，而主要是源于它无法为今天世界的所有复杂难题提供解决方案，有时甚至制造的问题多过解决的问题。

    例如，美欧在全球推广西方价值观的做法已被证明效果不彰，尤其是在一些国家，当旧的治理体制被破坏时，新嫁接的体制却不能有效运作，权力真空引发更多混乱，甚至动荡外溢,结果带来的不是秩序，而是失序。想想看，反恐战争打响的时候，谁能想到有朝一日恐怖主义会发展到准国家形态？在阿拉伯世界燃起革命之火的时候，谁又想到后来欧洲会面临数以百万计的难民潮？

    在防御领域，美国主导的军事联盟将其安全利益置于他国之上，在全球安全中引发新的矛盾，尤其在一些地区争端中导致更为复杂的局面。这如果控制不好在某种程度上也会加快失序。

    全球化的进程改写了世界，同样也改变着世界力量格局。过去几十年来，我们先看到资本、技术和市场从西方发达中心向更加广泛的边缘地区扩散和转移，使较不发达国家有条件实现经济超越型发展。而现在我们也开始看到，伴随这个转移和扩散，世界权力也出现分散化的趋势。新兴国家被期待更多地参与世界事务和分担责任。

    权力的分散化是当今世界的一个现实，然而，世界是否必然要走向失序？难道国际社会不能及时应对、重新构建或者是补充秩序结构？

    中国作为崛起性力量，已经认识到外界对中国发挥更大国际作用的期待和关切，那么，中国是否要发起挑战，是否必然走向与美国争夺世界权力？

    世界常听到中国领导人讲，中国是“国际秩序”的一部分。需要澄清的是，此处讲的“秩序”指的是联合国及其附属机构组成的“国际秩序”，也包括国际法原则。它或许与“美国治下的世界秩序”有重叠，但不完全重合。中国对这个由联合国主导的国际秩序有很强的归属感。中国当年参与其创立，现在是受益者、贡献者，也是改革者。用中国国家主席习近平的话来讲，中国的意图“并不是推倒重来，也不是另起炉灶”。

    中国正在学习和适应伴随成长而来的高涨的国际期待，正更加主动地为改革和完善国际秩序贡献力量。例如：中国启动了亚投行,英国也加入其中。中国还提出了能更好地连接亚欧大陆的“一带一路”倡议。再比如，在安全领域，中国国家主席倡导共同安全、综合安全、合作安全与可持续安全。

    目前的一大挑战是南海争议问题，中美双方陷入分歧的困境。

    显然，美国更多的是从地缘竞争的角度看待和处置与中国在南海的分歧的。

    从学理的角度讲，美国这样表现有其战略文化根源。在座各位对地缘政治学并不陌生，是英国议员和学者的麦金德（Halford John Mackinder）20世纪初最早提出“中心地理”学说（Heartland Theory），主张“谁控制了欧亚大陆心脏地带就掌握了世界”，这个思想影响了以欧洲为中心的地缘政治思维，乃至其后的战争与争夺。

    当美国上升到称霸世界之后将重点转向海洋。美国学者斯皮克曼（Nicholas John Spykman）提出“边缘地带”理论，主张谁控制了边缘地带，谁就控制了欧亚大陆，也就掌握了世界的命运。

    我回顾这一段是试图理解，美国的霸权战略基于对海上要冲的控制，由此可以了解为什么这个国家对其他国家的海上行为天生地敏感，对中国在南海扩建岛礁如此紧张。

    事实上，南海总面积达350多万平方公里，而南沙群岛所有岛礁面积加起来不到20平方公里，而且远离国际航道。美国媒体无限放大中国的岛礁建设，让中国看起来有地缘政治的野心。我在美国常听到秉承“现实主义者”理念的人预测，如果中国经济持续增长，美中冲突不可避免。

    然而对中国而言，尤其是中国民众，南海的核心问题是围绕处于南海四个群岛最南面的南沙群岛部分岛礁的领土主权和相关海域的争议。中国民众坚信，中国自古以来就对南沙群岛拥有主权。

    中国在南沙群岛的治权二战后被日本交还中国，一直得到外界尊重，包括美国在内的许多国家的海洋勘测等事项都是向中方申请的。冷战时期有东南亚国家开始侵占南沙岛礁，甚至声称发现了“新领土”。然而，二战以后地球上哪里还有新领土可以被“发现”？后来在南海发现的油气资源使问题更加复杂化。

    90年代中国与周边国家改善关系，经过多年努力，与存在争议的国家达成共识，我们决定通过双边谈判和平解决问题，解决之前搁置并且寻求共同开发。这个分歧没有影响东亚地区成功地走向多边合作。《南海各方行为宣言》的签署为管控好争议提供了制度框架。

    然而，令中国苦恼的是周边个别国家没有遵守《宣言》的精神，试图把对中国领土的占领永久化和合法化，包括扩建设施和划分附近海域。中国在忍耐多年劝说无果后，采取了应对和强化在南海存在的举措，包括更加严格地警戒和扩建岛礁改善设施。

    而美国的再平衡战略突出军事安全色彩，更多强调盟国利益，给南海地区领土争议增加了新的维度。尤其美国不断派军舰军机靠近中国岛礁，甚至进入几海里内，构成对中国军事和安全上的威胁。越来越多的中国人相信美国正在支持一些国家与中国对抗。

    行动引发行动，错误判断导致相应反应。要走出因南海问题形成的安全困境，中美需要澄清彼此意图，避免误判。

    中国在南海问题上的目标首先是维护主权权益。观察中国不能忽略历史维度。这个国家是在首都被帝国铁蹄践踏之下跌跌撞撞进入20世纪的，曾有一个多世纪屡遭外敌入侵、强权欺凌的屈辱经历。也正是基于此，中国人民和政府始终对涉及领土主权完整的问题抱有极强的敏感性，绝不会允许那样的事哪怕在局部重演，哪怕是寸土。也为此，我们需要足够的军事防御能力。

    第二，南海有重要国际航道，中国是最主要使用者，希望它保持畅通，航行自由。中国需要提高在南海提供公共服务能力。三座大型灯塔已建成投入使用，同时我们也有海洋监测和环境保护方面的计划。

    第三，中国与周边国家在南海的共同利益是维护地区和平稳定。我们没有旨在谋求地区霸权的动机和设计。中国也正同东盟国家全面有效落实《宣言》，加紧磋商“南海行为准则”，共同构建地区规则。

    第四，美国在南海问题中不是争议方。根本上讲，中美都需要南海和平和保持航行自由，应该也需要逐步走向合作。

    我不认为中美应该进入地缘竞争的状态。一旦开启，双方将难免陷入漫长的权利争斗，焉知其尽头不是“修昔底德陷阱”？

    刚刚过去的7月1日是中国共产党建党95周年纪念日。中国国家主席、中共中央总书记做了重要讲话，提醒全党“不忘初心，继续前进”，坚守为人民服务的承诺。在讲话中，他也谈到外交政策和对国际秩序的看法，重申了中国促进世界和平与发展的外交理念，表示中国愿意与世界一道，为构建公平的国际秩序努力。

    借此，让我们回到秩序的话题。在考虑未来秩序时，也许我们需要超越现有概念，提出“全球秩序”这样一个更加宏观的概念，最大限度地容纳全球治理、大国协调、多边合作、南北对话等等，把我们这个时代所需要的各种支柱和环节都包容进来，包容各个国家和地区的利益和关切。提供一个大家都能舒适地居于其中的秩序屋顶。

附文：

傅莹：南海局势如何走到了今天这一步

    南海局势无疑是最近一段时间的国际热点话题。今年5月，中国全国人大外事委员会主任委员傅莹与中国南海研究院院长吴士存近日在《中国新闻周刊》和美国《国家利益》同步发表关于南海问题的联合署名文章。该文梳理了南海局势演进过程中发生的许许多多或大或小的事件，展示出它们之间可能的关联，希望借此反映出问题延展的脉络，为关心南海问题的人们更好地了解和认识其实质提供参考，同时也希望能为避免误解的加深和局势的螺旋升级提供一个警醒。文章摘要如下：

文丨傅莹、吴士存

    本摘要摘编自微信公众号“新华网思客”（ID：sikexh），原文刊于《中国新闻周刊》（微信ID：chinanewsweekly）

中国在南海的利益诉求多少年来一以贯之，那就是维护国家领土主权完整性和维护地区和平安宁的需要。

    近年南海问题渐成为关于中美关系的最重要话题，双方在外交和舆论场不断相互喊话，军事上也出现紧张气氛甚至摩擦。中美之间的竞争与对抗似乎正在通过南海问题展现出来，彼此都开始从战略层面评估对方意图。

    回顾历史不难发现，20世纪30年代以前，国际上对中国南沙群岛的主权状况没有任何争议，世界有不少地图和百科全书标明南沙群岛属于中国。南沙争议缘起于日本帝国主义扩张和战后的秩序安排，发酵于冷战。菲律宾、越南等国对南沙群岛的侵占发端于20世纪50年代末，到了20世纪七八十年代，由于南海油气资源的发现以及专属经济区制度的谈判与出台，这类侵占行动进入到一个疯狂的阶段。

    二战后，美国实际上长期承认中国拥有南沙群岛的主权。美国曾通过外交询问、申请测量、通报航行飞越计划等方式，显示了其承认中国对南沙群岛主权的立场，中国台湾当局还曾在南沙有关岛礁上接待过美国军事人员。对于菲律宾、越南等国在南沙夺岛占礁的疯狂举动，美国长期未有明确态度，但曾多次向台湾当局咨询过对这些岛礁主权归属问题的意见。而同期，美国出版的地图和书籍等，例如1961年版的《哥伦比亚利平科特世界地名辞典》、1963年版的《威尔德麦克各国百科全书》、1971年版的《世界各国区划百科全书》，也均确认中国对南海诸岛的主权。

    美国冷战时期在南海问题上的政策困境是，虽然基于道义和国际法理应承认中国对这些岛礁的主权，但另一方面由于反共和推进亚太战略的考虑，美国又不情愿让中国大陆占有这些岛礁，更不愿因此损害与菲律宾等盟友的关系。

    20世纪90年代初至21世纪初，在冷战终结、亚太国家关系缓和、经济发展成为主基调的大背景下，中国与东南亚国家和东盟的关系发展步入快车道。在此期间，中国与东盟关系的快速发展基本掩盖了南海局势的起伏波动。为缓和局势紧张，中国提出了“搁置争议、共同开发”的主张，并与东盟国家签署了《南海各方行为宣言》（DOC）。《南海各方行为宣言》签署后的10年，事实上只有中国基本遵守了其规定和原则，未采取使争议扩大化的行动，并且积极推动海上和平合作和共同开发。然而，越、马、菲等国从一开始就没有全面和认真地落实《宣言》，不断对所占据岛礁改建和扩建，加强行政管理，加紧油气资源开采，不时抓扣中国渔民等，这些国家的一个共同指向，就是固化非法侵占所得，否定存在争议，而不是“搁置争议”。这些做法不断刺激中国国内民众和舆论的反感情绪，使得他们对南沙问题的关注热度不减。

    南海形势是从2009年、特别是从2012年后开始紧张起来的。在2009年以前，虽然各种摩擦不断，但南海局势总体上是可控的，局势复杂化的转折大约发生在2009年，这与联合国大陆架界限委员会关于提交200海里外大陆架界限信息的期限（2009年5月13日）有一定关系，而美国亚太战略的调整则是一个更大的刺激因素。

    中美在南海的军事摩擦变得更加频繁，仅2009年，美国军舰与中国船只在侦察与反侦察过程中，至少发生了5起对峙摩擦事件。其中，最著名的当数“无暇号”事件。进入2010年，美国对南海的政策加快转变，表现出“选边站”的倾向。

    东盟部分国家和美国的这些动作在中国受到媒体的密切关注，而媒体的广泛报道也激起公众的强烈反响。中国的克制政策面临政策延续性和民意的双重压力。2012年4月发生的黄岩岛事件可以说是“压倒骆驼的最后一根稻草”，突破了中国政策和忍耐的底限，中国不得不采取了一些反制措施。

    2013年1月22日，菲律宾正式向联合国海洋法法庭提请针对中国的仲裁。对此，中国外交部多次发表声明，指出“菲律宾和仲裁庭无视仲裁案的实质是领土主权和海洋划界及其相关问题，恶意规避中国于2006年根据《联合国海洋法公约》第298条有关规定作出的排除性声明”，强调中方“不承认、不参与”。

    显然，中方对菲启动仲裁是持完全否定立场的。菲律宾声称其提出仲裁的理由是与中国之间的协商和谈判已陷入僵局，但事实上，菲方自黄岩岛事件以来一直拒绝与中方进行任何严肃的对话，遑论谈判，也未与其他DOC成员协商。再者，中国已在2006年根据《公约》第298条做出了排除性声明，由于仲裁庭的管辖涉及到主权、历史性权利及所有权，因而已免于管辖。无论仲裁结果如何，《公约》中没有任何条款规定可以执行对中国不利的仲裁结果。

    针对南沙整体形势的变化，并且为了彻底改善中国南沙岛礁民生、基本军事防御和维护主权权益的需要，中方于2013年底在自己控守的岛礁上开始了扩建工程，这些岛礁都远离国际航道，完全不存在影响航行自由的问题。但美国和菲律宾等国反应强烈，并且大肆炒作和指责中国。

    在中国许多人看来，美国是当前南海局势紧张的最大推手。首先，美国在加快推进“亚太再平衡”战略时，愈来愈将中国视为在亚太的主要针对目标。此外，美军抓住一切机会炒作中国“反介入与区域拒止”威胁，积极完善为中国量身打造的“空海一体战”等作战概念。这些举动无疑都增加了包括南海在内的亚太局势的复杂化与紧张程度。中国许多学者开始关注，美国是否在为其亚太战略调整预设威胁甚至危机，然后导致“预言的自我实现”？

    近两年来，美国更是走向前台，公开的选边站，直接对中国施压恐吓。“成本强加”战略开始成为美国政策选项，即动用政治、外交、舆论、军事等各类手段，增加中国南海行动的成本，迫使中国后退，以期在不发生武装冲突的情况下制止中国的所谓南海扩张。

    美国南海政策的大幅调整不仅削弱了美方公正说话的地位，也进一步加深了中方对自身利益受到更多损害的担忧，刺激中方增强捍卫自身利益能力的决心。

    南海局势发展到今天这个地步，是各种行为和言论在多条线索上相互纠缠、影响、互动的结果，也是国际环境和地区安全形势变化使然。造成局势螺旋升级、各方不断相互刺激的因素中，不仅有基于主权、资源、战略安全诉求的现实利益纠葛，也有各方记忆中历史脉络的缺失和信息的不连贯，更有相互之间战略意图和政策目标的揣测与猜度。美国作为一个南海域外大国，其加大介入和立场的调整变化是2009年以来南海局势复杂化的主要肇因。大家关心的是未来的局势会如何发展？美方关注中国下一步将采取什么新的行动，而中方对美方意图也产生深深的怀疑。围绕南海局势和南沙群岛的争议，存在矛盾激化甚至战略误判的风险。

    中国在南海的利益诉求多少年来一以贯之，那就是维护国家领土主权完整性和维护地区和平安宁的需要。观察中国不能忽略历史维度。中国虽然正在成长为一个强大的国家，但是历史的烙印仍然深刻，我们这个国家是在帝国主义铁蹄侵略践踏之下跌跌撞撞进入20世纪的，中国人民无法忘怀曾有一个多世纪的屡遭外敌入侵、强权欺凌的屈辱经历，那是国家和民族不可磨灭的记忆。也正是基于此，中国人民和政府始终对涉及领土主权完整的问题抱有极强的敏感性，绝不会允许那样的事哪怕在局部重演，这是外界在看待和判断中国时必须了解和考虑的。诚然，现在已经没有能对中国的生存与发展构成根本性挑战的重大外部威胁，中国坚定不移地走和平发展道路，致力于促进世界的和平、发展与合作，这方面的信念与承诺没有也不会改变。

    中国国家主席习近平2016年4月28日在亚信外长会议上强调指出：中国一贯致力于维护南海地区和平稳定，坚定维护自身在南海的主权和相关权利，坚持通过同直接当事国友好协商谈判和平解决争议。从王毅外长与东盟国家的接触中可以看到，中方提出的“双轨”思路，即由直接当事国通过谈判协商妥善解决争议、中国和东盟共同维护南海的和平稳定，得到许多国家的认可和支持。东盟也认识到控制局势，重回对话轨道的重要性。

    未来形势如何发展取决于各方的认识和选择，如果选择合作，可能是多赢；如果选择对抗，则可能是僵局甚至冲突，任何一方都难以从中完全获益。