美国教授:为什么美国的制裁越来越是"纸老虎"?

编辑:观察者网 文章类型:综合资讯 发布于2021-10-12 13:44:00 共225人阅读
文章导读 近日,美国塔夫茨大学弗莱彻法律与外交学院国际政治学教授丹尼尔·德雷兹纳在《外交事务》上发表长篇文章,剖析了美国制裁的现状。他指出,美国政府越来越热衷制裁,但效果不佳,……

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近日,美国塔夫茨大学弗莱彻法律与外交学院国际政治学教授丹尼尔·德雷兹纳在《外交事务》上发表长篇文章,剖析了美国制裁的现状。他指出,美国政府越来越热衷制裁,但效果不佳,而且缺乏对制裁的政策审查和退出机制,并试图给出“药方”。观察者网翻译此文,供读者参考,本文为上篇。

丹尼尔·德雷兹纳 美国塔夫茨大学弗莱彻法律与外交学院国际政治学教授

翻译 常宜

从理论上讲,超级大国应该拥有一系列的外交政策工具:军事力量、文化魅力、外交说服力、技术实力、经济援助等等。但是,在过去十年以来关注美国外交政策的人看来,很明显,美国最依赖的工具是:经济制裁。

制裁是一个国家为破坏与另一个国家的经济交流而采取的措施,已经成为几乎所有外交政策问题的首选解决方案。

在奥巴马总统的第一个任期内,美国平均每年发布了500道制裁令,原因包括侵犯人权、核扩散和侵犯领土主权。在特朗普的总统任期内,这一数字几乎翻了一番。

拜登总统在他上任的头几个月,对缅甸、尼加拉瓜和俄罗斯实施了新的制裁。除了取消对国际刑事法院的制裁外,他没有从根本上改变特朗普政府的任何制裁计划。为了惩罚谋杀持不同政见者卡舒吉的行为,拜登政府制裁了某些沙特官员,但人权活动人士希望看到更多官员被制裁。活动人士还呼吁美国对中国、匈牙利以及以色列进行制裁。

美国制裁导致俄罗斯伊朗迅速靠拢

如果经济制裁能够特别有效地让其他国家按照华盛顿的要求行事,那么这种对经济制裁的依赖是自然而然的,但事实并非如此。在学术上,对制裁效力最宽松的估计是2014年北卡罗来纳大学根据数据库的研究,该项发现制裁最多只能在三分之一到二分之一的概率内迫使对方让步。

2019年美国政府问责署的一项研究表明,甚至联邦政府都不一定知道制裁何时能够起作用。报告指出,财政部、国务院和商务部的官员表示,“他们对制裁能否更广泛地实现美国政策的目标还未展开机构评估”。

事实是,华盛顿对经济制裁这一措施的执着与它们的效力关系不大,而与其他方面有关:美国的衰落。美国不再是一个无人挑战的超级大国,它不能再像以前那样大展拳脚。相对而言,它的军事力量和外交影响力已经下降。20年的战争、经济衰退、两极分化,以及现在的新冠疫情都削弱了美国的实力。沮丧的美国总统们发现他们的箭筒里剩下的箭更少了,他们很快就会伸手去使用制裁这个更简单、可用的工具。

然而,问题是,制裁并不是没有代价的。它们使美国与盟国的关系紧张,与竞争者敌对,并给无辜平民带来经济困难。因此,制裁不仅表示了美国的衰落,而且还加速了它的衰落。

更糟糕的是,这个工具每年都在变得越来越迟钝。未来的制裁可能会更加无效,因为中国和俄罗斯会高兴地跳出来拯救被美国打击的国家,而美国的盟友和合作伙伴也会对反复施加经济压力感到厌倦。这些情况加在一起,将使美元在全球金融中的核心地位下降,从而降低依赖美元主导地位的制裁的效果。

德国“北溪二号”项目也不能免于美国的制裁威胁

华盛顿应该外科手术式地、有节制地使用制裁。在一个更规范的经济国策战略下,官员们将明确某一特定措施的针对目标,以及废除该措施的标准。但最重要的是,他们知道还有其他工具可供他们使用。制裁是一种专门的工具,最好在能够控制的情况下使用,而不是日常使用的万能工具。政策制定者应该把它当作一把手术刀,而不是一把瑞士军刀。

经济暴力的历史

自美利坚合众国成立初期,经济国策一直是美国外交的一个重要组成部分。杰斐逊总统推动通过《1807年禁运法》,以惩罚英国和拿破仑时期的法国对美国船只的骚扰。这次制裁是一场灾难。在当时,美国对欧洲市场的需求,远远大于英国和法国对新世界一个新生国家的市场的需求;禁运法给美国带来的损失远远大于对欧洲大国的损失。即便如此,美国仍然将贸易作为其主要的外交工具,专注于撬开外国出口市场和促进国内的外国投资。

鉴于美国军队在19世纪大部分时间里的规模都小到微不足道,这就是很自然的一件事。英镑在全球金融中的优势地位也意味着美元不是一种重要的货币。这时,贸易是美国开展外交的主要方式。

第一次世界大战结束时,美国重新热衷于将贸易制裁作为调节世界政治的一种手段。威尔逊总统推动美国人支持国际联盟,他认为国际联盟的制裁权可以代替战争。他在1919年说:“一个经济上被制裁的国家,就是一个眼看着就要投降的国家。”他还说:“运用这种经济的、和平的、沉默的、有效的纠正措施,就不需要使用武力了。这是一个可畏的纠正措施。”

美国人对此不以为然,美国也从未加入国际联盟。最终,国际联盟实施的制裁未能阻止意大利在1935年入侵埃塞俄比亚,也未能阻止导致第二次世界大战的其他任何一种交战行为。相反,美国对流向日本的燃料和其他战争物资的禁运倒是促成了对珍珠港的袭击(观察者网注:1941年美国对日本禁运战略物资,是鉴于日本扩大侵华规模并进入东南亚,威胁到美国的战略利益。日本在日美谈判中谋求的目标是迫使美国承认日本支配亚洲和西太平洋,而不仅是解除禁运。这里单纯认为美国禁运导致日本袭击珍珠港,是日本右翼在战后投靠美国而炮制的伪历史。而美国为了拉拢日本,一定程度上也默认了这一伪历史。)

美国电影《珍珠港》场面宏大,但跳过了最重要的历史事实:早在美国提出答复前,日本海军已经向珍珠港出击

冷战的爆发使得美国能够在更大的范围内使用经济政策。美国第一次提供了大量的多边和双边外国援助;停止援助是施加经济压力的一个简单方法。美国在这一时期最成功的经济制裁是在1956年的苏伊士危机期间。华盛顿对英国、法国和以色列对埃及的入侵感到愤怒,阻止英国提取在国际货币基金组织的份额来保护英镑。随后,英镑受到挤兑迫使伦敦撤军。

然而,大多数时候,美国的制裁都失败了。在冷战初期,美国对苏联的盟友实施禁运,不让他们获得重要的资源和技术。这种禁运作为一种遏制行为取得了成功,但这些制裁措施迫使苏联盟友改变政治立场的目的,却并没有取得什么效果。因为苏联介入,向被美国制裁的对象提供了经济支持。例如,在20世纪60年代初,当美国收紧对古巴的出口禁运时,苏联通过向哈瓦那提供大量援助,为卡斯特罗政府在经济上提供了空间。

在冷战后期,美国利用经济制裁向盟国和对手施压,以改善这些国家的人权状况。除了制裁亲密盟友的罕见成功之外,经济压力只有在来自广泛的多边联盟时才起作用,比如联合国对种族隔离时代的南非的制裁。

冷战的结束给制裁带来了最初的希望。随着苏联较少在安理会使用否决权,多边贸易制裁似乎有可能取代战争,就像威尔逊所梦想的那样。现实很快证明并非如此。1990年,伊拉克入侵科威特后,安理会对伊拉克实施了全面的贸易禁运。这些严厉的制裁使伊拉克的国内生产总值减少了一半。然而,它们无法迫使萨达姆从科威特撤出;海湾战争才完成了这一任务。

战后,对伊拉克的制裁仍在继续,但从人道主义的视角来看,代价是惊人的:人们普遍认为婴儿死亡率急剧上升,人均收入在15年内一直停滞不前。伊拉克操纵数字,夸大了制裁的人道主义代价,但这种欺骗行为是有效的。决策者们开始相信,贸易制裁是一种钝器,它伤害的是普通平民,而不是他们想要改变的精英们的行为。因此,他们寻找更聪明的制裁手段,以打击一个政权的执政集团。

美元的中心地位似乎提供了实现这一目标的途径。从20世纪90年代末开始,并在9·11事件后加速发展的是,美国使任何金融机构更难与被制裁的政府、公司或个人进行美元交易。美国和外国银行需要获得美元才能运作;即使是被拒绝获得美元的隐性威胁,也使世界上大多数银行不愿意与受制裁的实体合作,这就有效地将被制裁的国家驱逐出了全球金融体系。事实证明,这种制裁更有效。对贸易的限制刺激了私营部门的行为者投入黑市业务,而对美元交易的措施则起到了相反的作用。由于金融机构关心自己的全球声誉,并希望得到美国监管机构的青睐,它们往往热衷于遵守制裁,甚至先发制人地抛弃被认为风险过大的客户。

随着美国的制裁力度越来越大,他们取得了一些明显的胜利。小布什政府打击了恐怖主义融资和洗钱活动,各国政府为保留自己进入美国金融系统的机会而不惜一切代价。奥巴马政府加强了对伊朗的制裁,这促使该国就限制其核计划的协议进行谈判,以换取一些制裁措施的解除。

特朗普政府威胁墨西哥政府,声称要提高关税并关闭美墨边境。它采取这样的措施是为了迫使墨西哥拦截中美洲移民;而作为回应,墨西哥政府也部署了更多的国民警卫队来限制移民潮。

然而,这种手段的每一次成功,都伴随着更多的失败。美国对白俄罗斯、古巴、俄罗斯、叙利亚和津巴布韦都实施了长达数十年的制裁,但几乎没有任何实际效果。特朗普政府增加了对伊朗、朝鲜和委内瑞拉施加的经济压力,作为其“最大限度施压”的一部分,来限制这些国家对经济限制的哪怕是最微小的规避。这些努力还依赖于所谓的“二级制裁”,即如果被制裁方以外的第三方国家和公司不同意参与制裁,他们将受到经济上的胁迫。

在每一种情况下,被制裁的国家都遭受了严重的经济损失,但它们却没有做出任何让步。甚至连委内瑞拉这个在美国后院经历恶性通货膨胀的破产国家也没有默许美国提出的要求。

制裁政策遭遇挫折

美国目前采用的经济制裁方式存在多种问题。最大的问题,也是最常见的问题是:最大限度的施压也带来了最大限度的要求。美国希望朝鲜无核化、伊朗无核化,还有就是希望委内瑞拉结束“玻利瓦尔式统治”。对这些国家的领导人来说,这些要求基本等同于要求政权更迭。他们选择忍受经济上的痛苦,而不是做出如此巨大的让步,这一点也不奇怪。

伊朗事件凸显了另一个问题:美国施加经济压力的做法越来越具有单边性。直到最近,美国还通常能够在盟国的明面上或者暗地里的合作下实施金融制裁。然而,当特朗普政府决定重新对伊朗实施金融制裁时,它并没有顾及到欧洲盟友对这项制裁的反对。政府通过威胁对其他国家进行“二次制裁”,成功地贯彻了增加对伊朗经济施压的政策。这些国家原本反对的国家最终妥协了,这种举措增加了伊朗付出的代价,但成功的代价是使美国与其他国家的长期关系变得紧张。

与此同时,美国政府对制裁其他大国也越来越得心应手。然而,对墨西哥有效的做法对中国或俄罗斯却不起作用。被制裁的国家越大,就越有更多的资源可用来抵制制裁。在乌克兰危机后对俄实施的制裁,可能会阻止俄政府在其周边地区采取更多的侵略行动,但这已经是一个标准很低的胜利。从任何合理的尺度来衡量,这一制裁都没有实现其目标,因为俄罗斯仍在违反国际规范。

同样,特朗普政府在2018年对中国实施的五花八门的关税和其他限制性措施,也未能让中国做出任何实质性的让步。为了将中国经济从“国家资本主义”转变为更有利于市场的模式,美国发起了贸易战,但贸易战最终产生了一些令人沮丧的结果,制裁适得其反,损害了美国的农业和高科技部门。根据穆迪的数据,关税增加的成本中只有8%是由中国承担的;而超过90%是由美国进口商支付的,并最终以价格上涨的形式转嫁给美国消费者。

美国消费者承担了中美贸易摩擦的大部分成本

一个相关的问题是棘轮效应(译者注:指人做某事习惯形成后,易于加量而难于减量的效应)。总统们总是热衷于实施制裁,但对取消制裁却很谨慎,因为这样会有人指责其外交政策上软弱无能,这使得美国很难真正地做出结束制裁的承诺。例如,当拜登考虑取消对伊朗的一些制裁时,共和党议员批评他是一个天真的绥靖主义者。

此外,美国的许多制裁——例如对古巴和俄罗斯的制裁——是法律规定的,这意味着只有国会可以永久地撤销这些制裁。鉴于目前国会政治观点上两极分化,矛盾双方相互掣肘,如果总统倡议要与一个长期的对手建立和平的关系,不太可能有足够的赞成票使倡议得以通过。

即使这问题能够被克服,制裁的法律丛林也是难以驾驭的。一些国家受到如此多的重叠制裁,以至于他们发现自己陷入了卡夫卡式的境地,不知道自己到底能做些什么才算妥协。

让美国取消对一些国家的制裁是如此之难,这使美国与所有其他国家进行政治磋商的努力变得复杂。如果被制裁的国家不相信美国政府能取消其胁迫性措施,它们就没有动力再去谈判了。如果没有用,与美国妥协又有什么意义?这就是萨达姆在20世纪90年代拒绝与美国谈判的原因之一,同样也是伊朗拒绝与特朗普政府谈判的原因之一。

制裁还造成了人道主义损失。有针对性的金融制裁本应减少与全面贸易禁运相关的危害,其理论基础是,对银行系统和不良行为者持有的资产进行制裁影响不到普通民众。然而在实践中,大多数金融制裁措施都是在贸易制裁的基础上进行的,这对被制裁的国家的整体经济损害更大。国际关系学者在很多方面意见不一,但关于制裁的研究文献在这些措施对被制裁国民众造成的伤害上,观点是一致的。即使是金融制裁,也可能引发镇压、腐败和人类发展指标的倒退。

最后,被制裁的国家已学会适应制裁下的生活。就中国和俄罗斯这样的大国而言,这意味着找替代的贸易伙伴;中国政府在贸易战中对美国进行报复的同时,也降低了对欧洲国家的关税。俄罗斯反过来制裁欧洲粮食进口,以刺激国内生产。

被制裁的国家也以报复性制裁作为回应,导致政策冲突的升级,给美国生产商和消费者增加了支出。随着其他主要经济体将美国表面上出于国家安全原因实施的制裁视为贸易保护主义掩护,这种趋势只会加剧。

当中国公司华为的首席财务官在加拿大被捕,并被美国司法部指控试图躲避美国对伊朗的制裁时,中国将此举视为规模更大的贸易战的一部分;当特朗普非正式地建议释放该高管以换取贸易优惠时,他也并未真的帮助此事解决。

对制裁更严重的长期性担忧是,金融制裁会削弱美元作为世界主要储备货币的地位。正是由于美元的突出作用以及美国资本市场的核心地位,才使得金融制裁首先得以蓬勃发展。然而,在经历了一代制裁之后,被制裁的国家正在寻找美元之外的其他选择,以保护自己免受胁迫。

数字货币提供了一条出路。中国人民银行已经推出了一种数字人民币,那些使用它的人能够完全绕过美元。甚至美国在欧洲的盟友也开发了“支持贸易交流工具”(INSTEX),通过这种手段绕过美元,与伊朗进行贸易。因此,美元在全球外汇储备中的份额在2020年底降至25年来的最低点,也就不足为奇了。目前,美元仍然是主要的全球储备货币。但是,如果美元的使用率进一步下降,美国的金融国策的力量也会下降。

美国的制裁已经取得了一些重大成就。但是,这些制裁政策也使得美国疏远了盟友,使人民陷入贫困,并实际上促进了脱离美元的多样化货币选择,而所有这些都未能使被制裁国采取多少实际的让步。

决策者们似乎把制裁的威力和效果混为一谈。就像将军们在谈到越南战争时错误地将尸体数量作为衡量成功的标准一样,决策者们现在把制裁造成的痛苦作为衡量成功的标准。例如,2020年11月,美国国务卿蓬佩奥称对伊朗的最大压力运动“异常有效”。作为证据,他指出,“伊朗的经济面临货币危机,公共债务不断增加,通货膨胀率不断上升”。蓬佩奥没有说的是,虽然在经济上饱受压力,伊朗实际上正在加速其核开发。

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