尹鸿伟《中缅铁路搁浅背后》（2014年）

摘自 新浪博客 尹鸿伟

    最近两年，中国对缅甸投资的已经锐减，而其他外资份额却急剧增加，似乎说明缅甸吸引投资的情况已经发生了变化。仅就中国的投资遭遇而言，原因既有缅甸中央政府与地方少数民族的利益冲突，也有缅甸高层政治派别利益的博弈，总之缅甸国内的种种不正常状态给中国大多数投资项目带来了不尽的烦恼。     

中缅铁路搁浅背后

    一个酝酿许久的庞大建设项目，突然被单方面宣布取消，使得中国与缅甸的关系再度受到国际舆论的关注。

    2014年7月18日，缅甸铁路运输部部长吴丹贴对媒体表示：由于公众强烈反对以及工期拖延，计划耗资200亿美元的中缅铁路项目已被取消。他还强调，中缅铁路旨在让中国通过缅甸获得印度洋的出海口，但中缅两国签署《谅解备忘录》后的三年期限里却没有取得任何进展，而且中国也没要求另外签署一份合同。

    原计划中的中缅铁路包括中国境内昆明-瑞丽段(690公里)和缅甸境内木姐-皎漂(810公里)，几乎所有具有影响力的国际媒体都对这个事件进行了迅速报道，令他们感兴趣的不仅仅是这条铁路的本身，更有缅甸的民主进程，以及中国对东南亚及印度洋地区的战略部署。

    在过去的20多年时间里，中国一直是缅甸军政府最亲密的政治和经济伙伴。而缅甸民选政府2011年3月上台后，中国在缅甸的投资额却不断锐减，2013年终于让出了头把交椅。

签署《谅解备忘录》

    长期被国际社会指责不断的缅甸军政府终于在2011年3月30日迈出了历史性的一步，其向转型的民选政府交出了权力。虽然总统府和议会的主要官员们几乎都是刚辞去军职不久的将军和军官，但传统的军人政权力量要想掌握国家走向，也必须通过政党、议席来实现，而不是像以往一样可以随意发号施令了。

    缅甸之所以会出现如此巨大的政体变化，除了回应国内外的民主压力，更希望能够借此重新回归正常国际社会。贫困落后的国家现状，迫使缅甸新政府不得不在筹措资金、发展经济方面多努力，即不能尽快改善民生，将很难赢得老百姓的支持。

    2011年5月下旬，上任仅两个多月的缅甸总统吴登盛即对中国进行了一次低调的访问活动。随后新华社披露：中国和缅甸签署了7.65亿美元信贷协议及其他一些经济合作协议。显然，吴登盛此番到中国是一次“招商行”，并且收获颇丰。  

    在此次访问中，吴登盛对时任中国总理温家宝表示，中国是缅甸值得信赖的友好邻国，为缅甸经济发展提供了积极支持和无私的帮助。而温家宝也热情回应，表示中国愿意尽可能为缅甸的发展提供帮助，确保两国合作项目的“顺利进展”。

   （缅甸现有铁路约4800公里，基本都是建造于英国殖民时期的老旧铁路，无论里程和质量都远远不能满足经济发展的需要。尹鸿伟/摄）

    长期以来，中国与缅甸保持着良好的政治、经济和军事交往，并且不断给予后者大量援助及投资，而为了帮助中国化解潜在的能源安全危机，继同意中国石油和天然气管道后，缅甸还同意“中缅铁路”连接两国。

    众所周知目前缅甸的基础设施比较落后，因此交通方面的基础建设将是其与中国合作的重要内容，尤其是综合效应最好的铁路建设。规划中的中缅铁路全程1920公里，设计时速170至200公里，预计2015年完工，其中中国段已于2010年开工。由于缅甸无法提供有效的劳动力，同时也缺乏技术，所以缅甸境内的铁路工程均由中方施工建设。

    事实上，早在吴登盛出访中国前的2011年4月27日，中国铁路工程总公司便与缅甸铁道部铁路公司就建设缅甸境内横跨南北的铁路项目，在缅甸首都内比都签署了一份《关于缅甸木姐-皎漂铁路运输系统项目合作谅解备忘录》，因此其与温家宝只是强化了对该项目的重视。

    2011年5月27日，中缅双方又在北京人民大会堂签署了《关于缅甸木姐-皎漂铁路运输系统项目谅解备忘录补充协议》，时任中国国家主席胡锦涛和来访的缅甸总统吴登盛共同见证了签字仪式。按照中国铁路工程总公司披露的信息，《备忘录》的约束期限为三年，该项目将由中方以BOT方式建设，相应拥有50年运营权。

    不过，逐步面对国际市场开放的缅甸，交往与合作的对象已经不再限于中国，美国、欧盟和日本等都成为其原意靠近的经济伙伴。2013年，中国在缅甸的投资额为2000万美元左右，仅为2012年约4亿美元的1/20，更与2010年高峰时期约82亿美元相去甚远。而在投资额排名上，中国首次让出第一名的位置，跌至10名左右。

    值得注意的是，2011年中缅铁路项目计划公告后，的确有部分缅甸民间组织和铁路途径地区的居民不断向缅甸政府抗议，称该工程将给地方环境造成负面影响。另外，密松水电站、莱比铜矿塘和中缅油气管道等中国参与投资的项目，都无一例外遭遇了“缅甸民间抗议”。

（2011年开始民主化进程后，缅甸获得了大量的外来投资，经济得以不断发展。尹鸿伟/摄）

    2014年3月，日本宣布将投资新建及改造缅甸最大城市仰光到中部城市曼德勒之间约600公里的老旧铁路，还表示将再向缅甸提供约80亿日元（约合人民币4.9亿元）的无偿援助，用于完善以仰光为中心的铁路运行监控系统，以及为当地医院引进最新的医疗设备。对于日本的慷慨，缅甸政府很快表示了乐于接受的态度。

    日本在缅甸铁路建设上的横空出世，而且不断染指邻近泰国的高铁项目，自然令中国方面紧迫感聚升。2014年6月，缅甸政府批准注册成立“中国铁路建设总公司缅甸公司”，标志着中国已经抢占中缅铁路的先机，日本的努力暂时受挫。

    缅甸现有铁路3000多英里（约为4800公里），但基本都是建造于英国殖民时期的老旧铁路，无论里程和质量都远远不能满足经济发展的需要，因此中国力量的参与建设自然获得缅甸政府的大力欢迎。按照中国铁路工程总公司的整体建设规划，该项目将并入缅甸若开邦皎漂深水港至云南省瑞丽市的大通道项目，并将与缅甸目前实施的全国铁路网项目连接，其最终在2015年前贯通至云南省昆明市。

缅甸的渴望与担忧

    中缅铁路还将给缅甸国内带来其它巨大利好，其将贯通缅甸若开邦、马圭省、曼德勒省及掸邦等地。按照2011年缅甸媒体的披露，该铁路将连接皎漂-敏布-安-敏巴-妙吾-皎多-伯那岛-实兑的铁路，并将与敏布-巴丹-安路段相连，同时皎漂-安-敏布铁路建成后将连通敏布-马硅-曼德勒-腊戌-木姐。由于缅甸木姐到中国瑞丽市姐告的跨国铁路项目也将同时施工，缅甸掸邦将与中国云南省在该项目完成后连通，成为输送缅甸及中国物资的大通道。

（许多缅甸劳动力进入中缅边境的云南瑞丽口岸，希望找到一份谋生的工作。尹鸿伟/摄）

    缅甸媒体更是乐观地估计：中缅铁路完工后，马硅市和曼德勒市将有条件发展成为上缅甸的经济中心；由于这条铁路将成为中国运送物资到海外的大通道，途经的曼德勒市和皎漂市都将兴建许多货场和仓库，而且中国还将在皎漂港投资兴建经济开发区。总之，无论中国还是缅甸曾经都对中缅铁路项目寄予了巨大的热情，均认为是一个互惠互利的合作计划。

    除了与中国继续保持亲密关系，2011年还有一项中国政府的重大决定吸引着缅甸的兴趣。该年5月6日，中国政府批准并出台了《国务院关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》，表示将在基础设施建设、税收分配和财政、金融等政策方面对云南省给予一系列支持，这样的情况必然使地处西南、与东南亚广泛接壤的云南省得到了更大的发展机会。

    虽然云南省分别与越南、老挝和缅甸接壤，但越南一直对中国的发展心存芥蒂，而老挝发展水平太低且为内陆国的情况众所周知，因此无论从国家角度还是云南自身的地缘条件来看，缅甸似乎是最佳的合作方向。反过来从缅甸的角度来看，云南省获得了巨大的发展机遇，其实也将为缅甸提供了众多合作机会，更何况云南是中国唯一与其接壤的省份。中缅两国有2200多公里的边界线，两国领导人已经多次共同表示要继续加强边境管理合作，把中缅边境建设成为和平、友好、合作的纽带。

    中缅铁路是整个“泛亚铁路”项目中的一部分，意味着其建成不仅仅对中国和缅甸有利，而是对整个亚洲地区都有着举足轻重的影响。对于中国而言，类似“2020年前将有三条连接中国与东南亚的高铁线路建成通车，中国将拥有直达印度洋出海口的高速通道”的消息在媒体上一直炒得火热。

    计划中的三条“高铁”的中方起点都设在云南省会城市昆明：东线经河口穿过越南，中线经磨憨穿过老挝，西线经瑞丽穿过缅甸，最终均到达新加坡。由于三条出境的高铁线路均被纳入中国的《中长期铁路网规划》，舆论普遍认为其对降低中国与东南亚国家之间的物流成本，推动经济社会进步有重要意义。

    2014年6月，缅甸总统吴登盛再度访问中国。中国国家主席习近平对吴登盛表示，中方鼓励更多中国企业赴缅甸投资，希望双方共同营造良好环境，确保能矿、油气管道、水电开发等大合作项目安全顺利运营，并欢迎缅方参与21世纪海上丝绸之路建设，开展经济开发区、基础设施互联互通等合作。

    而众所周知的是，自2011年以来缅甸国内频频出现反对或拒绝中国投资项目的情况，密松水电站、莱比铜矿塘和中缅油气管道等项目都受到了从民间到政府的干扰，使各种中国企业苦不堪言。其中密松水电站被叫停，莱比铜矿塘经营被影响；中缅天然气管道虽然2013年10月已贯通，但石油管道贯通时间一直被延后，有舆论认为“天然气是缅甸卖给中国，石油则来自别国，仅借道缅甸输送”。

  （中缅铁路是整个“泛亚铁路”项目中的一部分，意味着其建成不仅仅对中国和缅甸有利，而是对整个亚洲地区都有着举足轻重的影响。尹鸿伟/摄）

    事实上，中缅铁路是一个从未真正开始的项目，只是现在才被正式宣布夭折。缅甸媒体称，中缅铁路的走向基本与中缅油气管道平行，显示出中国的利益意图在仍然主导其中，其提供给缅甸民间的好处其实很有限。而中国媒体在2011年4月的表述也部分验证了缅甸媒体的担忧：“木姐-皎漂铁路的全面建成，将有助于中缅油气管道的维护，也有助于缅甸沿线地区的经济和社会发展。”

    最近两年，中国对缅甸投资的已经锐减，而其他外资份额却急剧增加，似乎说明缅甸吸引投资的情况已经发生了变化。仅就中国的投资遭遇而言，原因既有缅甸中央政府与地方少数民族的利益冲突，也有缅甸高层政治派别利益的博弈，总之缅甸国内的种种不正常状态给中国大多数投资项目带来了不尽的烦恼。

    随着中国和缅甸国内情况的不断变化，以及国际形势的急剧变幻，中缅铁路的计划与其他中国在缅投资项目一样，出现了许多无法预料的变数，其中还有太多经济和政治方面的困难需要克服。而有关缅甸的一系列的变故也在警示中国，缅甸已经发生了一些实质性的变化，需要全面调整中缅关系的传统座标系了。

突然变故背后的逻辑

   按照中缅两国在2011年签署的《谅解备忘录》，三年内中缅铁路应该进入具体实施阶段，不过直到2014年7月，一切情况都还停留在原样。此前的5月24日，缅甸铁路运输部长吴丹贴就对媒体表示，“中缅铁路项目如不能取得民众同意，将不会实施”。吴丹贴此前曾任缅甸军政府的能源部长，期间也曾公开反对中缅油气管道项目而闻名，由于舆论压力巨大，总统吴登盛后来令其改任铁路运输部长，但其对中国在缅甸投资项目的怠慢态度似乎一直没有改变，同时一直能担任政府级部长也令外界诧异。

（中缅边境的云南瑞丽口岸，每天有大量人流物流通关。尹鸿伟/摄）

    德新社在7月22日的一份报道中称：在2011年4月签署谅解备忘录后的三年时间里，中缅两国未能履行修建一条连接缅甸西部若开邦和中国昆明市的铁路的合同。

    德新社还引述了缅甸“一名高级官员”的话：“这是因为我们很在乎老百姓的愿望。大多数民众都认为该项目弊大于利。”与此同时，缅甸媒体大肆报道称：“由于这个耗资200亿美元的计划项目将导致太多的居民被迫搬迁，因此遭到了许多反对意见。另外，一些政党和少数民族也提出了反对的理由，认为该项目将对缅甸的国家安全构成风险。”

    一方面是缅甸对中国迟迟不进入实际工作不满，另一方面则是此问题已经从“经济安全”上升到“政治干预”，使许多原本简单的经济问题已经如履薄冰。不过，中缅铁路对于现阶段的中国是否举足轻重，甚至不可或缺，目前各方观点并不一致，不少人甚至认为中国铁路最应该连接的是泰国，而后是马来西亚和新加坡。而中国与泰国铁路连接，并非一定要途经缅甸，而可以选择与中国关系更为密切的老挝，最重要的是铁路连通泰国后，中国一样可以通达印度洋。因此，究竟是中国有意拖延中缅铁路，还是缅甸希望另谋“金主”，目前仍然众说纷纭。

    2014年7月24日，中国驻缅甸大使杨厚兰在中缅媒体见面会上表示，已经看到有缅甸媒体报道民众反对中缅铁路项目，如果缅甸民众真反对，缅甸政府也不支持，中方也愿意尊重缅甸民众的愿望；如果缅甸民众支持、政府支持，就可以继续这个项目。

    杨厚兰强调“不是中方放弃该项目”，还以中国有句名言“要致富，先修路”，称自己“曾经到过很多国家，没有听说民众反对修路”来暗示中国并没有放弃。缅甸媒体也引述另外一名中国经济官员的话称：“皎漂至昆明铁路不是被取消，我理解是需要时间继续磋商。”

    中国官员的谨慎表态，似乎意味着中缅铁路仍然有机会重启。不过，位于中国云南的瑞丽国家试验区有关官员表示，大理-瑞丽铁路段实质性开工仍没确定，即中缅铁路项目国内段仍然推进缓慢。

（仰光街头，中国明确表示要尽快修建中泰铁路，至少说明现阶段不会太热衷于中缅铁路了。尹鸿伟/摄）

    就在舆论为中缅铁路项目叫停真相争吵不休之际，军事政变后执政的泰国国家和平与秩序委员会在2014年8月初宣布批准了两条连接中国和泰国的铁路项目。其分别是总长737公里，计划投资3925亿泰铢的“廊开府-马塔府”铁路；总长655公里，计划投资3488亿泰铢的“清孔-帕栖”铁路（两条铁路总投资约为1430亿元人民币）。

    泰国交通部表示，这两条高速铁路将直通中国的云南省，但最高时速将从原计划的每小时200公里降低到每小时160公里。泰国媒体的报道称，泰国铁路线路计划将于2015年开工建设，2021年完成。中泰铁路将穿越老挝与中国云南省连接，完全修改了此前穿越缅甸连接中国的计划，不过最终谁能获得建设合同，泰国表示会在新政府成立后公开招标。

    中泰铁路的修建计划随即得到中国工程院院士王梦恕的证实，他进一步表示中泰铁路是泛亚铁路的一部分，起点与终点分别是中国的昆明和新加坡。此前5月7日，王梦恕曾经表示中国泛亚高铁2014年6月就要开工，在云南西部钻山建一条长约30公里的隧道通往缅甸，再从缅甸向东伸出一条支线去往泰国，另一条主线则经由老挝、越南、马来西亚通往新加坡。

    国际舆论认为，中国明确表示要尽快修建中泰铁路，至少说明现阶段不会太热衷于中缅铁路了。英国媒体评论称，若真建成这样纵贯中南半岛的铁路线，将会进一步增加中国在东南亚地区的影响力。另外，原计划在中国和越南之间修建的跨国铁路项目，也由于两国近期在南海海域的主权争端及越南排华而陷入停滞状态，并且在短期内很难发生逆转。