中国领导人的国际政治必修课

翟崑/北京大学国际关系学院教授

2014-11-26 08:08 来自 澎湃研究所

    学而时习之。中国领导人的国际政治之道，也要靠领悟与习得。11月，APEC、东亚合作领导人系列会议（简称东亚会议），以及G20，三大多边合作机制会议（以下简称“三会”），首尾相接，等量齐观。“三会”有利于中国新一代领导人学习如何分工合作，集中连贯、整体协调地推进周边、亚太和全球战略。把握三会之道，运筹帷幄，是谓必修课。

中国领导人的必修课

    “三会联动”并非横空出世。而是因缘际会，经三个阶段演化而来。先是APEC“一枝独秀”的4年，从1993年APEC开启领导人非正式会议到1997年底。后是“两会并立”的10年，从1997年底东盟加中日韩会议的创建到2008年。2008年国际金融危机催生G20，形成“三会联动”的6年。APEC领导人非正式会议21岁；东亚会议17岁，G20只有6岁。

    中国领导人喜欢说“太平洋足够宽”，指本地区可以容纳各式各样的国家。受“三会联动”启发，可以再加两句：一句是“太平洋足够深”——可以容纳各种层次的合作机制；另一句是“太平洋足够长”——见证潮起潮落，盈虚消长。

    “三会”很像中国人熟知的“年度总结和明年工作部署大会”，逢五逢十，逢重大历史关节点，还要继往开来，改革创新。作为例行日程，中国每届领导人要参加10次左右的三会，是得好好修习其道。

    道在何处，在“三会”的运作方式。

    APEC，是成员轮流坐庄的“大家庭式”。各方是平等的，但只要轮到某国主办，它就有权召集大家议事，在一定程度上发挥主导作用。由于成员间能力差异大，直接影响会议成果。美国主办和文莱主办，天壤之别。今年的北京APEC则深深打上了中国的烙印，开启了中国的“亚太日程”，所以习近平主席说是“有历史意义的”。

    G20，是发达与新兴国之间的“新旧权贵式”。各方也是平等的，但该机制天然存在两个既竞争又合作的集群，发达大国和新兴大国。过去，前者尊贵；现在，后者新贵。大家都有发言权。习主席在今年布里斯班G20提议加强全球基础建设合作，就是在寻找两大集群的最大公约数。2016年北京G20峰会，料将出台中国的“全球日程”。

    东亚会议，是东盟及其合作伙伴的“主客式”。号称各方平等，但东盟为保护其主导权和中心地位，从不允许东盟以外的国家主办会议，并且包揽议程设定。那么，在这个东盟主导的框架内，李克强总理该如何设定中国的“东亚日程”呢？

“克强东盟学”

    不妨克隆“克强经济学”，创造“克强东盟学”，以解其东亚必修课之道。

    东亚会议是怎么回事？1997年，亚洲金融危机重虐东盟。怎么办？马哈蒂尔等东盟领导人远见卓识，倡议召开东亚领导人非正式会议。他们尝试用东盟加东北亚中日韩三国的方式，应对危机。这一天才设想启动了伟大的东亚制度整合进程。该进程由一帮小国主导，并以非正式的形式召开，前所未有。美国没像以前那样阻拦，中、日、韩都同意，前所未有。

    江泽民主席参加了第一次会议。之后，朱镕基总理每年参加，形成总理出席东亚会议的惯例。在朱总理任内，中国与东盟首创中国－东盟自贸区，签署了“南海各方行为宣言”，开创了中国东盟前所未有的新局面。这一阶段，中国与东盟的政治、经济、安全关系同步发展。同时，江泽民主席在俄罗斯和中亚地区推进上海合作组织进程。在中国周边的东西两个大方向，形成两翼状的制度化合作依托带，也正是当今“一带一路”的基础和条件。

    温总理自2003年起每年与会。其间，中国加入《东南亚友好合作条约》，签署“中国东盟战略伙伴关系”，力推10+3全面合作及其清迈倡议多边化，参加东亚峰会，创立了中日韩合作，启动RCEP谈判，可谓“黄金十年”。2008年后，南海问题再度趋热，美国等大国战略焦虑上升，中国与东盟关系呈现政治、经济与安全非同步发展的状态。由此，东亚成为地区合作机制最复杂，大国竞合博弈最激烈的地区，堪称中国的核心利益区。中国也面临如何在本地区实现战略再平衡的任务。

    以上为李克强总理接棒参加东亚会议的历史背景和任务。2013年底，李克强总理首赴文莱参会，确立了推进中国东盟命运共同体建设，将双方关系从开创新局面的“黄金十年”，提升到更加坚固稳定的“钻石十年”的目标，并配之以“2＋7”具体合作措施的大框架。“2+7”中的2，是指政治和经济两大方面。其中，中国提议与东盟签署睦邻友好条约，意在加强与东盟国家的政治安全合作。此行体现了总理求务实，善升级的特点，旨在推进东亚和平与稳定，协调发展与安全两个轮子，其实质是中国版的再平衡，或曰“克强东盟学”。

    一回生，二回熟。“克强东盟学”到2014年升级，是中国新周边外交战略的重要一步。去年，习李在分别参加印尼的APEC和文莱的东亚会议之后，于10月24日－25日在京召开首次中央周边外交工作座谈会。10月26日《人民日报》刊出头版头条文章，“为我国发展争取良好周边环境，推动我国发展更多惠及周边国家”。细读此文，就会发现会议分析了当前周边外交的环境，确定了周边外交的基本战略、方针、原则、目标、任务、措施、手段和保障措施。但是，该报道似乎没有引起国内外应有的重视，很快就被十八届三中全会的全面深化改革淹没。随着年底中国设立东海防空识别区，在南海维权的展开，外界强调中国强势谋安全的轮子，但忽略了积极推合作的另一个轮子。

    进入2014年，中国的周边外交布局全面展开：对重点国家展开点对点的外交，“一带一路”连接欧亚和亚太，亚信提出新安全观、APEC推进亚太自贸区和互联互通等，继续推进各种类型的大国关系。发展与安全两个轮子一起转，争取同步协调发展，良性互动。

    在此大背景下，李克强二度赴会，目标仍是完善东亚布局，以务实合作面压过纠纷冲突面，确实取得不少成果。

    一是在东亚峰会上加快RCEP谈判进程。

    二是在“10+3”会议上提倡倡导中日韩共同帮助东盟互联互通，推进东亚互联互通，为这个步履艰难的东亚合作主渠道重振活力。

    三是建议与东盟规划面向未来的合作大战略，扩大东盟各国领导人对21世纪海上丝绸之路的认同。

    四是在南海问题上“立规矩”，明确和完善中国的南海政策：一方面正式提出中国解决南海问题的规矩是“双轨制”，体现自主性；另一方面同意尽快谈成COC，与东盟共同创制规矩，体现自我克制与共同规范，给东盟吃定心丸，缓解美日等疑虑。南海问题较之去年峰会降温。

    五是中缅关系回温。缅甸作为东盟轮值主席国，支持中国提出的多项地区合作倡议。中国则吸取教训、不计前嫌地支持缅甸现代化转型。自2010年缅甸大选前后，中缅关系步入低谷，中国对缅投资急剧下滑。国内甚至有人效仿新中国建立时美国战略界有关“美国失去中国了吗”的说法，争论“中国是否失去了缅甸”。李克强与缅甸总统吴登盛见证了多个大单的签署，总金额高达78亿美元。这说明，经过几年调整适应，中国选择支持缅甸现代化转型，从政府和民间多个层次和渠道展开对缅外交，争取民心。同时，几年下来，缅甸发展所需的巨额资金和援助，仍然需要中国，其他大国还是靠不住。有学者质疑中国政府用力过猛，因为有密松水电站项目等前车之鉴，而且缅甸在2015年大选前后的投资环境恶劣，换政府撕合同的可能性很大。但有权威人士称，为避免重蹈覆辙，中缅这些大单已经注意到文本与合同的法律保证、政府信誉、行业规范、地区规则，尤其是民意基础。

    一次会议能取得多个层面的成果，有针对会议主办国的国事访问、一系列双边会谈和多边合作机制，就具体问题进行磋商，按部就班推进，这就是东亚会议模式。舆论经常抱怨东亚会议低效，但其批评是建立在与欧盟模式对比的基础上，或指望东亚会议能解决南海、朝核等大国都解决不了的大问题。东亚会议的效率，除了看每年的具体成果和落实情况外，更要看他为东亚秩序变迁所积累的一些历史性变化。

    在东亚，多边机制有总比没有好。“有用就好”，“管用”和“好用”对任何一个多边机制来说都是奢求。东亚会议，从无到有是破历史纪录了，何况这么多年来确实取得一些匪夷所思的成果。从朱镕基到李克强，代代相传，中国对这套机制的运筹日益成熟，并且与国内日程相互衔接融通，累积了东盟对中国的信任，增强了东盟对中国政策及其行为的可预期性。这是伟大进步。

多角恋爱，结婚免谈

    有人说，中国东盟关系很有“老夫夫妻”的感觉啊？有感情，有契约，有传承，有共有财产，过了蜜月期，在磕磕绊绊中将就过日子啊。用“黄金”和“钻石”来形容某种关系状态，不是特指婚姻吗？貌似有理。但中国和东盟的关系，不宜用“婚姻”来比喻。因为中国在“追求”东盟的时候，也知道东盟谈的是多角恋爱，结婚是免谈的。

    多角恋爱源自东盟创立的“东盟加”结构。就像美国同盟体系是轴心－辐轴结构一样，“东盟加”也是。东盟是中心，是轴，因为有10个国家而简称为10。由轴心辐射出的多个轴，则是东盟分别与各大国的机制化合作关系，简称为10+1，比如东盟加中国、东盟加日本、东盟加美国，等等。诸多10+1就是东盟同时展开的多角恋爱。

    东盟谈多角恋爱的办法很简单，就是用自己的规矩把大国们给套住。比如，东盟要求，如果大国要加入东亚峰会（EAS），首先必须是东盟的对话伙伴，要加入“东南亚友好合作条约”，建立FTA关系，从而保证东盟用自己的制度，与大国全方位对接。在这个框架中，每个10+1都是合作关系，并行发展；而多个10+1之间则具有很强的竞争关系。

    多角恋爱提升了东盟的地位，多方获取利益。东盟仗着漂亮，可以向大国要各种资源。你不给别人会给，他有的你没有。因此，所有大国都明确支持东盟一体化进程，支持东盟的互联互通。从东盟成员国来看，中国不是与缅甸签了大单吗？那奥巴马就与昂山素季进行民主改革的亲密接触，派“和平队”，搞军训。中国力推与东盟的互联互通，日本则提供260亿日元（约合13.8亿人民币）贷款用于基础建设。中国倡议召开中国东盟防长会议，日本也将如法炮制。业内人士感叹，东盟以前是begger，现在是chooser，过去靠要饭，现在挑挑拣拣，前所未有。

    多角恋爱也改变了大国在东南亚的博弈形式。恋爱竞赛，不进则退。一个大国首先提出一个与东盟的合作倡议，其他大国也会跟上。这种模式的形成拜中国所赐。21世纪初，中国首先提出建立中国东盟自贸区，加入东南亚友好合作条约。其他大国纷纷跟进，成就了东盟加结构。后来，日本邀请东盟十国到本国召开特别峰会，中、美、韩纷纷效仿。再后来，美国率先派驻东盟大使，其他大国纷纷进驻。为了向东盟示好，大国八仙过海，各显其能。大国在东南亚的博弈，由过去的势力争夺，转向现在的影响力竞争，前所未有。

    东盟的多角恋爱一时半会不会穿帮。因为大国之间没有真正意义上的协调，而东盟也为大国们提供了共同合作的平台，比如地区唯一的官方安全对话机制东盟地区论坛（ARF），以经济合作为主的10+3，以及以战略对话为主的东亚峰会等。一旦出现大国协调，东盟就害怕了。在10+3框架下，中日韩最初只有领导人之间的早餐会，但逐渐演变为独立的、正式的三边峰会，对东盟打击很大。哥仨好了，10姑娘就顾影自怜了。因此，有学者出主意，希望照猫画虎，说既然三能跳出10+3而立，那么八能否跳出10+8（东亚峰会）自立门户，搞亚太大国协调呢？但是，吸取了3自立门户的教训，东盟决不允许出现这种情况。反过来讲，正是因为8不成局，才有10+8的生存合理性。一句话，只要大国争雄，东盟就会永远年轻貌美。只要大国没有真正意义上的协调，东盟就会永远是花花美女，情人多多。

    如果说中国崛起对亚太秩序的塑造略显刚性的话，那么东盟多角恋爱的影响则是柔性的。一刚一柔，刚柔相济，这是亚太国际政治之道的新常态，不可不察。