作者： 陈嘉，杨翠柏

    作为负责任大国，对被誉为全球生物多样性中心的南海海域，因受该区域经济高速发展及人口膨胀等不利影响，正以惊人的速度遭受诸如栖息地丧失和恶化、海洋生物资源过度开采、污染等带来的严重威胁，考虑到气候变化的现实和生态系统的自然法则属性，我们是否应以 “共商共建共享”的全球治理理念和务实开放的姿态来探索区域合作？

    虽然国际立法和区域机制就治理、恢复、保护南海生态环境作了诸多安排，但从长远来看，囿于条约的概括性，调整对象的广泛性，实施的羸弱性，国家或不愿意或不能够真实、充分回应南海生态环境风险。

    区别于传统海洋环境保护，基于生态系统的海洋保护区网络建设虽面临一系列挑战，但分目标、有针对的“过程导向”务实合作机制有助于平衡生态保护和合理利用的关系，以及缓减国家冲突和维持地区和平稳定。

    具体来说，南海相关沿海国为建立海洋保护区可在以下三个领域展开合作：已划定界限区域；“达成共识”的争议区域，以及争议地位被一个以上主张国质疑的重叠海域。对于不同类型，我们应给予特定安排。首先，为保护位于已划定界限区域的生态系统，相关国家都应在边界一侧建立多个海洋保护区或一侧建立保护区的同时，另一侧发展其他养护配套设施。并就诸如交换信息、统筹规划，协同保护等达成一致意见。由国家相关机构对各自主权或管辖内的跨界海洋保护区部分采取执行措施。其次，所谓“达成共识”的争议区域是指所有相关国家都承认争议存在，但同时又愿意共同保护的那些区域。在南海，可归入该类的区域如越南和柬埔寨在泰国湾的历史性水域主张。为了便于管理，相关国家通过共同制定和实施养护措施，确保其能被不同主张国的相关机构有效执行。若有必要，其也可在毗邻跨界保护区的实属国家主权或管辖范围内的非争议区建立保护区和其他养护措施，以促进协调管理。最后，对于某些重叠声索，但争议地位又被一个以上主张国质疑的区域，如虽由马来西亚实际控制但被菲律宾提出异议的沙巴州，又如中国断续线主张对菲律宾、越南的专属经济区的“包围”，这些区域对南海国际合作构成严重挑战。任何合作行动都可能被解读为国家声索请求的间接承认。与国际法院、国际海洋法法庭或国际仲裁等法律方法相比，作为一种政治性潜在替代解决方案，海洋保护区的建立并未触及相关主张国的底线。但若要达到实际效果，前提是利益相关国就拟选定在该区域的海洋保护区已制定了有关促进海域环境合作的一致保护规则。另外，尽管它们依照国内法对第三方船舶享有管辖权，但不得执行对方船舶。需要注意的是，为了避免一国产生放弃管辖或承认他方主张的误解，相关国家可协商采取灵活多样的执行限制措施。这种安排的好处不仅在于它允许相关声索国捍卫自身观点和利益，更为重要的是，其将有助于避免因不同主张性质的僵局而产生的冲突。

    从长期来看，应通过海洋保护区区域框架协定，设置海洋保护区专业治理结构。

    首先，作为指导有关海洋保护区区域文件实施的决策机构，其通过召开定期会议，以全体一致通过的方式向成员国发出建议，审查有关海洋保护区区域行动计划的执行情况。

    其次，作为帮助成员国执行海洋保护区区域文件的各运行机构，其主要完成生物多样性研究、物种目录清单编制、绘图和监测生物多样性、评估并减轻对生物多样性的威胁、援助国家保护敏感栖息地、促进海洋保护区建设、提升技术支持和筹措资金等任务。

    再次，为防止南海成为“纸上公园”，切实了解区域海洋环境中的生物多样性养护、污染预防以及气候变化控制和改进等重点问题，南海海洋保护区有必要制定一项独立的或隶属于更大项目一部分的区域监测计划。该计划首个重要任务是在区域层面就一系列绩效指标达成一致，以衡量已建立的海洋保护区养护目标的实现程度。在区域机构的协调、指导和技术、资金的支持下，周边国家可在国家甚至地方层面完成具体的监测工作。而这些来自国内的监测结果进一步丰富了南海海洋保护区网络基本情势的综合报告。

    最后，相关国家就所采取的行动及时向缔约方大会或会议报告是确保区域承诺遵守的通常做法。尽管从PEMSEA与南海研讨会框架下的部分项目实施来看，该方法产生了某些正面影响，但在大多数情形下，其并不尽如人意。

    虽然地中海行动计划中的海洋保护区区域承诺遵守存在清单审查和以履行巴塞罗那公约及其议定书义务为职责的遵循委员会两种机制。但毋庸置疑，一项可靠、强健的遵守机制会给成员国施加更多压力。就南海海域而言，和“非对抗性程序”风格一脉相承，习惯于“建立共识”的南海周边国家，可能将遵循委员会的建立视为“爱出风头”或“粗鲁莽撞”行为。而且，该机制更适合基于条约制度的遵守，而对于南海海洋环境保护这样的基于软法的区域来说，其并非为充分选择。

    相比之下，设立一个将权力限定于敦促国家遵守区域承诺的机构更为可行。该机构有义务定期审查南海重要海洋保护区，并在未满足清单上的所有要求时，向陷入困境的相关国家提供建议、意见、援助。至于保护区的去留问题，则由成员国会议一致作出。但这并不意味着该会议不参考机构对相关国家重新调整情势所作的评估方案。

    此外，为了提升南海学术界对海洋保护区网络发展的影响力，周边国家可设立南海海洋保护区专家论坛。作为一种社会网络，该论坛不仅为海洋保护区管理者，学者，以及区域内社区民众交流相关信息和经验提供了对话平台，而且也为区域学术界达成一致意见，进而更为有效的反馈给政府提供了传播途径。