转载来源：外文译 缅甸联合译评社

    这篇于2018年5月在仰光新鲜出炉的报告还冒着腾腾热气。报告长达66页，内容丰富，细节详实，目的在于增外界对缅甸政府决策过程的理解。作者梳理了缅甸从独立以来至今的行政决策方式历史变化，分析了核心决策圈的组成和对重大事件的决策过程，并向政府提出如何提高政策协调水平的建议。文章作者素孟充分利用了“官二代”的身份优势，深入缅甸核心精英圈，以半结构式访谈采访了前执政党巩发党和现执政党民盟的重要决策者，以匿名方式为读者提供了重要的政策相关信息。标题之所以选用“决策方式”而不是“决策过程”或“决策机制”是因为长达五十年的缅甸历届政府决策几乎没有过程或者机制。由于原文篇幅较长，本期「外文译」只摘取部分内容以飨读者，若觉得不够过瘾，想看将军们是怎么打架的还请点击文末阅读原文下载英文原版报告。

管理变革：缅甸政府决策方式

Managing Change: Executive Policymaking in Myanmar

    ▲素孟达辛昂（Su Mon Thazin Aung）博士是缅甸战略与政策研究院( Institute for Strategy and Policy）的培训与能力建设部主任。她是香港大学的政治与管理研究博士，师从港大副校长何立仁（Ian Holiday），毕业于2017年。

    更重要的信息是，素孟的父亲▲吴昂季（U Aung Kyi）曾经是国防军的军队少将，他2007年被军政府任命为劳动部部长，并兼外联部长负责处理与昂山素季关系，他在吴登盛政府时期担任信息部部长，2014年辞职，现如今是风头正劲的反腐委员会主席。

    ▲马修·阿诺德(Matthew Arnold)博士是亚洲基金会缅甸分会的副会长，是伦敦政治经济学院的博士，从2012年开始在亚洲基金会缅甸分会工作。

01 从独立到军人执政时期

（1948-2010年）

    在1948-1958年、1960-1962年两段历史时期，缅甸曾是名义上的民主国家，当时的民主制模仿了英国的威斯敏斯特系统，总统只是形式上的国家元首，总理和内阁是实际的决策者。但缅甸当时内政动荡，1947年宪法缺陷诸多，无法真正发挥立宪功能。执政精英集团竞争激烈、内部分裂，民族武装四面楚歌，执政机构权力单薄，议会、内阁和国防军三者之间没有真正的制衡关系。

    1962-1974年是革命委员会执政的12年，奈温逐步废除了1947年宪法规定的上下议会和联邦体系，废除上下议会，把立法、行政、司法权都集中在自己一个人身上。革委会成立的五个国家最高委员会（State Supreme Councils）都由军队核心人物领头，文官行政人员逐步被军官取代。革命委员会还创设了由高级军官领导的中央安全与行政委员会（Central Security and Administrative Committee, CSAC），此外作为CSAC的一部分，革委会还组建了国家情报局（National IntelligenceBureau, NIB），机构规模虽小但决策权巨大。

(▲从左到右分别是丹瑞、昂山、奈温)

    虽然奈温执政时期（1962-1988年）和丹瑞执政时期（1992-2011年）的决策都是军人独裁决策模式，但奈温与丹瑞有很大不同。奈温被周围的跟随者与世界隔离开来，他不了解国家每况愈下的真实情况，丹瑞却有亲信告知其外界的真实情况，他还通过多种信息渠道来确认他接收的信息的可靠程度。奈温从1962年发动政变以来一共进行了三次大的内部清洗——1963年针对昂季准将，1976年针对国防部部长丁乌将军（丁乌1号），1983年针对军情局的丁乌将军（丁乌2号）。

    1988年学生运动之后，军方再次发动政变接管国家，成立国家恢复法治与秩序委员会（恢委会，一直到1997年被重组）。恢委会的五名核心人物手握决策权力，恢委会主席梭貌将军、副主席丹瑞将军、第一秘书钦钮、貌埃以及第二秘书丁乌（丁乌3号。注：“丁乌”一名总共出现三次，是三个不同的人）。1997年恢委会被解散，被重组为国家和平与发展委员会（和发委）。2001年后，丹瑞、貌埃和钦钮将军成为和发委最有权力的三个人。尽管恢委会期间成立了内阁，但在外界看来只是个“装饰”。从机构上来看，军情局继续发挥其极其重要的作用。除了军情局之外，军方决策的核心机构还有贸易委员会（Trade Council, TC）和国家安全委员会（National SecurityCouncil）。丹瑞时期，国安委对80%以上的政府重要政策起决定作用。国安委的决策过程高度机密，在恢委会执政期间都没有关于它的公开信息。军人执政这段时间，缅甸如同不定时的洗衣机一般，每隔一段时间来一次大清洗，政治地位高度依赖个人对最高领袖的忠诚度，被奈温或丹瑞视为不忠诚的高层军官时不时被清洗出核心决策圈。

    回顾缅甸从独立到2011年的历史，我们可以看到一个不可回避的事实：缅甸国家决策过程历来与民主政治的多元化、透明度和问责制没有关系。缅甸50年来在军人独裁统治下，核心决策模式可被称为“一言堂”。但即便权力高度集中，核心领导层也难以达成共识，因此高层“清洗”才会接连不断地出现，最高领袖以其特权形成强制却不牢靠的“团结一致”。

(▲2010年缅甸建军节)

    在这两个时代，军人政权的制度利益和统治精英的首要目标是政权生存。这意味着政策决定优先考虑眼前的狭隘利益，即国家安全和高价值产业，而非健康、教育等社会福利事宜。

    革委会/社会主义纲领党和恢委会/和发委政府的核心执政者并没有为当代缅甸政府留下积极的政治遗产。由于一些与国家政治决策相关的问题一直未得到有效解决，前序政权没能为缅甸当代政府提供完备的政策制定传统和政府架构，严重影响了民主化进程和经济增长。这些问题包括：

    森严的等级制。政策制定集中在最高层，军事独裁者几乎是所有决定的制定者。因此，政策制定中没有多元化的制度文化，导致国会议员、公务员体系、政策机构等经验不足，无法有意义地参与政府决策。

    没有过程的决策。鉴于决策权限制，缅甸缺乏政策协商的传统。核心行政决策由军方统治者作出，或者至多由诸如和发委、国家安全委员会的将军等一小群人来决定。因此，缅甸政府几乎没有可以使用的决策工具 - 例如说明国家政策的白皮书，或为政府领导人提供政策选择的智囊机构。

    有限的决策传统。决策在缅甸是一个天生隐秘的行为。对于新闻媒体、公民社会和公众来说，这样的隐秘传统使政府决策及其最终意图变得非常含糊。此外，缅甸几乎没有使用实证或数据作出决策依据的传统。因此，在当代缅甸，少有人能理解政府决策及其重要性。政府提供的信息通常会引发争议并认为有失偏颇。

02 登盛执政时期

（2011-2016年）

(▲缅甸2008年宪法)

    吴登盛政府执政后，国家的决策方式产生了根本性变化。2008年宪法作为基础性的原则框架，界定了政府各个机构的职权，但也存在模棱两可的地方让决策机构有可操作空间。政府决策不再是“一言堂”，总统的权力受多种力量制衡，不再等同于过去的最高决策者。总统对议会法案没有完全的否决权，有一些法案不经总统签字授权也可通过。这一时期的政府决策权以前分散，一共有四个机构参与核心决策：内阁、国防与安全委员会、总统府部长（“超级内阁部长”）和总统府。下文将详细讲述这四个机构的权责。

    登盛政府时期的内阁结构基本与和发委政府类似，但实际上总统很少在内阁会议上讨论重要的政策决定。总统只与“超级内阁”或事件直接相关的部长“一对一”讨论，形成了一种“专项专人”的决策风格。由于内阁部长变动很大，为了维持行政系统正常运转，登盛总统把英国殖民时期的行政传统——“常务秘书”一职重新引入政府部门。登盛时期，34个部委中只有8个没有部长级别的人事变动。公务员体系也在不断膨胀，部长和副部长人数在2016年增至92位，为缅甸史上最多；公务员人数从2011年的946,699人增加至2016年的1,037,941人。

（登盛政府内阁结构▼）

（▲登盛政府决策过程）

    政府决策的核心部门“超级内阁部长”是巩发党政府的一大体制创新。最初总统府任命了两位部长来监管总统府和内比都辖区委员会，到2012年8月，吴登盛在总统府又设立了四个部长级别职位，分管和平进程、经济改革、公共部门改革和权力下放四大领域的工作。“超级内阁部长”包括6位高级别部长，其中有主管安全问题与和平进程的第4号总统府部长吴昂敏，主管经济改革和私营部门改革的第3号总统府部长吴梭登，第5号主管公共事务改革的吴丁奈登，主管权力下放的第6号总统府部长吴拉吞。此外，法务部（Offices of the Attorney General）、公务员理事会、审计处这三个行政部门的书记也被作为中央办公厅成员，职权与内阁部长类似，但只有法务部书记被认为是内阁成员。

(▲2015年3月吴登盛在MPC见证协议签署)

    “超级内阁部长”4号吴梭登和3号吴昂敏是吴登盛总统的左膀右臂，在他们的领导下，缅甸和平中心（Myanmar Peace Center,MPC）也成为最有影响力的半政府机构。MPC接收了大量的国际技术和资金援助，专家大多是从海外流放返回缅甸的。尽管MPC不是政府机构，但却能直接影响总统决策。而“超级内阁部长”5号和6号则与缅甸发展和资源研究所（Myanmar Development and Resource Institute，MDRI）密切协作，推动经济改革、政府放权等事宜。

    登盛时期的国防与安全委员会的重要性不比丹瑞时期。依据2008年宪法，国安委在2011年成立，主要讨论安全与外交事宜，开会的频率从登盛执政初期的一周一次逐渐变为两月一次，这与后来吴登盛与吴瑞曼个人关系不和有关。尽管如此，根据2008年宪法，国安委仍在政府决策上拥有毋庸置疑的巨大权力，而且军队在11个成员中其中占有6个席位，因而具备否决权，其中以下三点是国安委最重要的功能：

    1.  总统在国安委的支持下可以宣布国家进入紧急状态

    2.  紧急状态下，议会暂时丧失立法权

    3.  国安委有权向总统提名并批准总统对三军总司令的任命

    总统府主要负责协调总统工作，主要由总统政令办公室、第一副总统和第二副总统政令办公室组成。总统政令办公室是行政部门最重要的工作场所之一，它可以直接参与最高决策。政府通讯也是总统办公室的重要角色，诸如总统府副主任吴佐忒等关键人士协助总统获取信息并协调与媒体的关系。登盛总统还任命了19人组成政策咨询委员会。咨询委员会总部位于总统府，委员会就政治、经济，社会，法律，教育，卫生问题和宗教事务向总统提供建议，大多数成员与前任军政府或巩发党政府关系密切。

（▲登盛政府决策结构）

    总体而言，登盛政府的决策机制体现了以下三个特点：

    “超级内阁部长”具备影响政府核心决策的权力。和平进程和经济改革是在这个机构主导下开启并推动的。

    行政与立法机构竞争激烈。登盛总统和议长曼瑞的个人关系不和，导致行政部门和立法部门之间的紧张关系。高层领导的政治决定了各自所在机构的表现，这一紧张局势显著影响了2011年至2016年的政策结果。修宪问题带来激烈争议，行政与立法机构的竞争于2015年7月达到高潮，直接导致瑞曼被巩发党领导层撤职。由此也可看出，这一时期的议会并非像外界想象的那样只是橡皮图章。

    宪法解读的模糊性。在登盛政府执政期间，2008年宪法的具体执行与操作体现了该法有含糊不清的地方。重要的例子包括：议会决定推动对宪法法庭法官弹劾、总统参与执政党对其政敌吴瑞曼的罢免处置以及建立如超级内阁部长这样新的行政部门职位。由于缅甸处于转型时期，这样模棱两可的情况也不难预料。但鉴于登盛政府与军方关系密切，还都能出现这种紧张局势，更何况没有这种密切关系的其他政府（小编：不就是民盟嘛……说得那么绕）将面临着更大挑战。

03 民盟执政时期

（2016年至今）

    2015年11月的选举使民盟在2016年3月30日获得执政权并组建新政府。在撰写本文时，民盟政府仅完成了其任期的第二年，决策方式仍然在形成中。然而，有几个重要的特征和趋势已有所体现。本节只讨论民盟如何从反对派政党向执政党过渡，并概述民盟核心执行领导的组成，重点关注昂山素季在核心决策圈的作用。民盟核心决策圈的主要行为体有三个：一、国务资政；二、政府内阁；三、民族和解与和平委员会及个别幕僚。

国务资政

    民盟在2016年3月底正式掌权，上台后民盟很快任命了21位内阁部长，把巩发党执政时期的部门进行合并削减（见半月谈‖ 政权交接尘埃落定时，聊一聊老太太各职务的来龙去脉），“超级内阁”也不复存在。更具有政治意义的改变是设立国务资政一职——这一举动与2008年宪法有不相符合的地方，并引起军方议员反对，称其破坏了立法和行政之间的制衡关系。素季从最初同时兼任四个部长到保留了总统府部长和外交部部长两个职位（因为这外交部长职位能保证其在国防与安全委员会占得一席）。

    根据官方行政排位，总统拥有最高等级，国务资政排名第二，两位副总统排名第三和第四。但实际上国务资政昂山素季是事实上的政府首脑。虽然吴廷觉总统有重要的角色，但主要是礼仪性的。目前尚不清楚新总统吴温敏是否会扮演与其前任截然不同的角色。《国务资政法》赋予了国务资政对议会和行政部门的总体领导权，并规定国务资政对议会负责。国务资政的任期与总统任期相同，一直到现任议会五年任期结束。

政府内阁

    23名内阁部长中有14名和总统一样都是文官。在与军事有关的内阁成员中，有三名是来自军事部门的现役军官，还有6名是前军人成员。民盟第一个内阁60%的成员是文官，这是自1962年以来缅甸首个由文官主导的内阁。政府成立后不久，又有三名部长被任命，他们是2016年4月任命的教育部长和电力和能源部长，以及2016年5月任命的国务资政部部长。因此，2016年5月之后，民盟政府由22个部委组成。2017年11月，民盟又增设了两个部——联邦政府部和国际合作部。

    民盟政府主要依靠未经选举的个人担任内阁职位，而不是选举产生的议员。内阁成员身份多样，有公务员、医生、作家和企业主。在2016年春天，民盟内阁成员中只有35％来自议会。2018年初，内阁选出的国会议员比例进一步下降至21％。有趣的是，尽管刚上任民盟政府只任命了23个部长，但到截止2018年3月底，民盟任命了16名联邦副部长。民盟的任命也不只局限在党内人选，还包括了巩发党、前政府官员以及独立职业人士。民盟内阁也缺乏性别平衡，尽管是昂山素季是缅甸的最高领导人也身兼联邦部长职位，但她却是唯一的女性内阁成员。民盟内阁在决策方面的作用甚微。每两周一次的内阁会议上，各联邦部长向国务资政提交日常报告，她来做最终的决策。

民族和解与和平中心及政策智库

    民盟政府于2016年7月成立民族和解与和平中心（NationalRecociliation and Peace Center, NRPC）取代了MPC。 NRPC实际上是一个由13名个人组成的工作委员会。NRPC与MPC主要有三点不同。首先，NRPC是一个正规的政府机构，而MPC作为一个半政府组织可绕开繁琐的官僚程序，并为其成员提供更高的薪酬。第二，MPC囊括了许多归缅学者和技术专家，NRPC的学者和技术专家较少。第三，MPC的负责人是可以直达最高领导人“超级内阁部长”吴昂敏，而NRPC的领导者角色并不突出，同时有几个人在为国务资政提供关于和平进程的决策选择，其中有外国专家，也有一些有外交经验的本国人。

    与巩发党成立半政府智库类似，民盟也在几个部委下设了智库，例如由韩国政府资助的缅甸发展研究院（Myanmar Development Institute, MDI）、由前外交官和政府官员组成的缅甸战略与国际问题研究院（Myanmar Institute for Strategic and Internatioanl Studies, MISIS）等。

（▲民盟政府决策过程）

    昂山素季的三个职位——国务资政、总统府部长、国安会委员确保了她作为缅甸政府最高领导人的地位。同时，昂山素季还担任十多个委员会主席，负责协调的事务不一而论，从援助开支到管理和平进程。一些政治分析家曾警告过权力集中的潜在后果。

    国务资政被认为是政府的最终决策者，大量介入国家除安全领域之外的日常运作中。关于民族武装组织的停火和若开邦的族群冲突，有分析认为国务资政从主导军事的部长那里获取信息，并在决策时征询其意见，此外昂山素季也定期与总司令敏昂莱将军会面，讨论与民族和解有关事宜。

    昂山素季担任了快30年的反对党领袖，还获得诺贝尔和平奖。这样的特殊身份使她具备他人难以企及的政治合法性。民盟内阁部长中许多人对政府体制相当陌生，因此很容易因她的位高权重而不敢主动决策。其次，部委数量的大幅减少和副部长的缺乏增加了部长们的工作量，部长们花时间处理曾经副部长可以分担的行政事务，如签署文件和作出例行决定。举个例子，由于国务资政将两个技术要求很高的部委——国家经济计划部和财政部——合并为一个部门，即计财部，该部长现在负责21个部门，想必该部部长负担之大（小编：不知道这与近期的政坛八（反）卦（腐）有没有关系哈哈哈~）

    一些观察者说，昂山素季已开始逐渐放权至几位部长，令其掌管一些优先事项，并发挥更广泛的协调作用。例如国务资政部部长吴觉丁瑞在和平进程中就发挥了主导作用。再如担任国家安全顾问的吴当吞被提升内阁成员，越来越多地扮演协调其他部委工作的角色。（最新消息是吴当吞已经被任命为缅甸投资委员会MIC主席）

（▲图片来源：缅甸前沿）

    再看看国安委。吴登盛政府每月举行一次的国安委会议，自民盟上台以来还没有召开过。民盟第一年举行了两次类似会议，但并未遵循国安委的官方程序，他们的决定不能被记录为国安委的官方行为。虽然2016年初国防军曾一再敦促民盟政府举行国安委会议，但时任总统并没有发起召集。当然，以当前和平进程和若开邦的局势，是否召开国安委会议似乎没有讨论的必要。但国安委会议迟迟未开，表明民盟和军方之间的信任还有待加强。民盟有必要培养与国安委的良好关系，毕竟军方在国安委的11个席位中拥有6个席位。

    最后，民盟时期议会的角色也与巩发党时代不同。巩发党执政时期，登盛总统和议长瑞曼之间的个人敌对关系导致行政与立法机构的分庭抗礼，而如今这种现象已经不复存在。昂山素季能够同时领导议会和行政，引领政策走向。

04 小 结

    虽然民盟政府与上届政府不同，没有设立“超级内阁部长”这样的小决策圈，的确有部分内阁部长拥有更大的权力，例如国务资政部部长。由于民盟掌握议会大多数，因此立法和行政两支机构不存在重大冲突，从而能够在国务资政领导下并行不悖。除了国防和安全事务之外，大部分决策都是通过素季及国务资政部完成的。

    此外，民盟政府和国防军之间仍然存在紧张关系，特别是后者不断强调2008年宪法中规定的总统职责。国防军将2008年宪法视为缅甸国家政治参与者的“游戏规则”。由于受到2008年宪法的“庇护”，国防军能接受将权力从巩发党移交给民盟。因此，军方将根据宪法保护其制度性权力，并将总统的角色看得极其重要。昂山素季的著名宣言——她将在“总统之上”，显然造成了国防军和民盟政府之间的紧张关系。

    国务资政这一新职位的创立引起了军政之间的紧张局势，加上对2008年宪法具有不同的解读，这些矛盾决定了民盟政府的政策以及政策的后果。政策制定的诸多方面，如技术能力、官僚结构和信息共享，都被宪政改革、民主化进程和军政关系等更大的问题所掩盖。当然，民盟政府可以改进其决策方式，但必须考虑多方诉求，并需要加强主要决策机构的决策能力。总的来说缅甸还处于政治转型的过渡期，政府重大的结构性改革仍在未来。

本期【END】