作者：廖心文 来源：古籍

在新中国历史上，第一个成功解决的边界问题是中缅边界，这为解决同其他国家的边界问题创造了经验，树立了典范。

一、中共中央把解决中缅边界问题作为“典范”的原因

中缅边界，是中央着手解决的第一个边界问题。中央决定以此为开端，创造经验，提供范例，再争取逐步同其他邻国一一解决历史遗留的边界问题。在与时任缅甸联邦反法西斯人民自由同盟主席吴努的谈话中，周恩来曾把这个意思直接传达给他：我们要把“与缅甸的边界问题解决得好作为典范”（周恩来会见吴努谈话记录，1956年11月3日。）。

当时，印度和缅甸都是和平共处五项原则的积极倡导者，在亚洲民族主义国家中都很有影响，也都和我国有边界问题，中央之所以选择以中缅边界作为处理边界问题的范例，主要有两方面原因：

一方面，是出于政治上的考虑。周恩来曾经讲过这样一段话：“边界问题是帝国主义侵入东方后遗留下来的，很复杂。无论是勘界、竖桩，还是绘制地图，我们都没有好经验，需要认真研究一下，选择一个对象来试之。缅甸与我们关系好，是和平共处五项原则的倡议者，这是我们相互之间可以谈问题的政治基础。缅甸代表了一些小国的想法，如果我们同缅甸的边界问题解决得好，对于消除缅甸对我们的恐惧心理、安定其他周边国家都会产生很好的影响。更深一层的意义是，还可以推动中国和其他国家的边界问题解决得好。”（1995年8月8日，我国原驻缅甸和印尼大使、外交部条约法律司司长姚仲明接受笔者采访时的谈话记录。）1956年，《中共中央关于中缅边界问题的指示》中也提到：“中缅未定界问题的正确的合理的解决，可为进一步处理我国和其他东南亚邻国的边界问题，提供一个良好的开端。”（《中共中央关于中缅边界问题的指示》，1956年10月31日。）这两段话，充分说明了首先解决中缅边界问题的政治意义。

另一方面，是现实的需要。据有关材料记载，新中国成立以来，在与我国接壤的12个国家的边境上，或多或少都发生过一些纠纷，其中包括我们认为“遇事好商量”的4个社会主义国家。这给双方边民的生产和生活带来一些不利影响。相比较而言，缅甸要求解决边界问题的心情最迫切，提出的也最早，边界上的问题也更突出。20世纪50年代初，云南解放时，国民党军队残部李弥率几千人逃往缅甸，盘踞在缅甸掸邦地区。此后，他们不断对中国境内进行破坏和骚扰。1952年，中国人民解放军追剿国民党残匪进入中缅边界南段“1941年线”以西的地方，并在那里驻扎下来。当时，缅甸内战还未结束，无暇顾及这个地方。

1954年，缅甸内战结束后，开始向这里派遣部队。1955年底，双方因为误会发生黄果园武装冲突事件。因此，缅甸方面急迫地要求同我国解决边界问题。

二、中缅边界的基本情况

缅甸同中国的云南省接壤，边界线呈南北走向，蜿蜒曲折。新中国成立时，中缅边界的大部分已经划定，但有三段还存在问题。

第一段是南段，即佧佤山区段。这里一直居住着佤族人，长期过着游牧生活。1885年，英国占领缅甸后，它的军队从来没有到达过这个地方。而那时，中国却到达了这个地区的班洪部落和班老部落。班老有银矿，当时的中国政府曾派人去开采过。1894年和1897年，中英两国先后签订两个条约，对这段边界都有一些规定，但由于有关条文自相矛盾，这段边界长期没有确定下来。为了造成既成事实，1934年初，英国派军队进攻班洪和班老地区，遭到当地佤族人民的抵抗，没有得逞。1941年，当中国面临日本帝国主义侵略的严重危机时，英国又乘机封闭滇缅公路（当时连接中国和外国的主要通道），以此施加压力，强迫中国政府用换文的方式，在佧佤山区划定了一条边界，把班洪和班老辖区的一块划入英国占领地，这就是通常所说的“1941年线”。不久，太平洋战争爆发，双方没有来得及在这条线上竖立界桩。缅甸独立后，承继了这个协定，班洪和班老在“1941年线”以西的这块土地被划入缅甸的自治邦——掸邦。

第二段是南畹河和瑞丽江汇合处的猛卯三角地，又称为南畹三角地。这个地方是中国的领土，面积约有250平方公里。1894年，中英两国签订第一个中缅边界条约以前，英方不经中方同意，强行通过这个地区修建了由八莫到南坎的公路。1897年，中英两国签订第二个中缅边界条约时，英国又以“永租”的名义取得了对这块领土的管辖权。1948年缅甸独立后，承继了这个地区的“永租”关系，国民政府拒绝接受租金，但未正式向缅方提出收回的要求。清政府、北洋政府也未对这个问题做过交涉。

第三段是尖高山以北的一段。这段边界过去始终没有划定。清朝时，有一些地方两国都没有管，由一些部落散居着。英国在这个地方曾不断制造纠纷，借机扩大殖民领域。最严重的是，1911年初，英国武装侵占片马。这个事件激起中国人民的强烈义愤，抗议运动风起云涌。在中国人民的强大压力下，英国政府不得不在1911年4月10日照会中国政府，正式承认片马、岗房、古浪三处各寨属于中国。但事实上，英国仍一直侵占着这个地区。缅甸独立后，承继了英国对这一地区的统治。

从以上内容可以看出，中缅边界存在的主要问题，都是近代以来英国对缅甸实行殖民主义统治时期留下的，增加了解决难度。

对中缅边界的情况，中缅双方在认识上存在的主要分歧是对未定界的认识。缅甸方面认为只有北段边界存在问题，而中国方面认为南、北两段都存在问题。1954年底，吴努到北京访问，谈到边界问题时，陪他一起来访的吴敏登说：“南段边界是已定界。”周恩来当即指出：“这是你们的观点。”（参见周恩来会见吴努谈话记录，1956年10月25日。）

三、解决中缅边界问题的步骤和办法

中缅边界问题由来已久，问题本身又十分复杂，中央由此采取了十分慎重的态度，有准备、有步骤地寻求解决办法。从1956年下半年开始，周恩来亲自挂帅，认真研究了中缅边界的全部情况。他要求外交部会同云南省和中国驻缅使馆等部门，把对中缅边界的调查研究工作摆到议事日程的重要地位。他一再强调，除了同缅方在交换意见中缩小分歧外，对一切有关问题都要事先认真摸透，做到心中有数，以便在同缅方交换意见时能够提出恰当切实的建议。他反复告诫大家，对如此复杂的边界问题，想当然绝对不行，若明若暗也绝对不行，一定要做到了如指掌，胸中清晰有数，才能提出好主意。

中国在处理中缅边界问题时是分为两步走的。

第一步，先不讨论具体问题，而是确定一个解决问题的原则，统一彼此的见解，为总的解决开拓道路。根据和平睦邻政策，以及对边界问题调查研究的结果，中方向缅方提出一揽子解决中缅边界问题的原则性建议（周恩来会见吴努谈话记录，1956年10月25日。），共三条：

一是关于南段未定界，按照国际惯例（新政府可以承袭旧政府的既成事实，无论旧政府是被交替的还是被推翻的），承认缅甸有权用纯法律的理由来提出这个问题，因为缅甸承继了英国的统治。但是，由于双方过去都是被压迫的民族，现在独立了，所以在处理这个问题上既要考虑本国的愿望，也应考虑对方的愿望。希望缅方认识到，中国人民承认“1941年线”在感情上的困难。具体的作法是：中国军队从“1941年线”以西地区撤出，缅甸军队不进驻中国军队过去驻扎的地区。这个建议包含两层意思：立桩划界以前，军队最好不要急于进去；缅甸政府可以先派人去做工作，因为当地民族很强悍，必须先做好工作，搞好关系，否则会出乱子。

二是猛卯三角地区应该由中国收回，但究竟如何收回可以商量。这样处理是考虑到如果断然收回这块“永租地”，缅甸北部交通会面临严重困难。

三是关于北段未定界，缅甸政府定出时限，把缅军从片马、岗房、古浪三处各寨撤出，中国军队保证不进入该地区，以待划定界限。

这是一个对双方都有利的“连锁方案”，来得很不容易，正如毛泽东所言，是“周总理读了几本书，我们把过去的文件和书都研究了又研究”（毛泽东会见吴努等的谈话记录，1956年11月4日。）的结果。周恩来自己也曾说过：“我不是历史学家，但每解决一个边界问题，我就要研究一下跟邻国的关系。”（周恩来会见朝中友好代表团团长金锡享谈话记录，1962年9月30日。）这三点建议后来写入1956年11月5日中国政府的备忘录中。

中国考虑三段边界一揽子解决的原则，体现了互谅互让的精神，也是从实际出发的，使双方在原则上达成了一致。缅甸方面当时很满意，吴努告诉周恩来：“整个说来，中国政府的建议是公平的。”周恩来回应道：“我们不仅以这样的原则来对待中缅边界问题，而且也用同样的原则来对待我们同印度、巴基斯坦、阿富汗、苏联、蒙古、越南的边界问题。”（周恩来会见吴努谈话记录，1956年10月27日。）这个建议，也照顾了中国人民的感情，对我国来说，也很有利。如果单纯解决南段，就会接近于承认“1941年线”，最多就猛卯三角地有所调整，北段还是悬而未决，依然不能收回片马等三处各寨。同时，由于我们采取了这些原则，获得了缅甸在国际事务中保持“和平中立”的保证。1956年底，中缅两国政府分别完成了从“1941年线”和片马等三地撤军的工作，为进一步解决中缅边界问题创造了良好的条件。

第二步，讨论具体方案。谈到具体方案，缅甸方面的意见是，希望中国政府能够接受缅方独立时从英国手中继承下来的边界状况，即：在南段承认“1941年线”；在中段把猛卯三角地无条件地交由缅甸支配；仅有的修正是，在北段把包括片马、岗房、古浪在内的面积约148平方公里的土地交还中国。我方的意见是，在尖高山以北地区，中缅边界的最北部分，即从伊索拉希山口到底富山口部分，可以按照“习惯边界线”划界（即1914年英国政府和西藏地方政府背着中国政府用秘密换文的方式产生的“麦克马洪线”的中缅边界部分。由于这是一条中国政府从未承认的边界线，所以我们不用这个名称，而称为“习惯边界线”）；伊索拉希山口至尖高山一段，除片马等三处各寨地区应该归还中国外，原则上同意以怒江为一方，恩梅开江为另一方的分水岭划定边界；三处各寨的面积根据历史上可以依据的事实和双方行政管理的方便来确定；关于佧佤地区和猛卯三角地，同意在佧佤地区基本上按照“1941年线”定界，但需要做某些调整，即把一直同中国关系密切的班洪部落和班老部落在“1941年线”以西的辖区划归中国；如果缅方同意中方的建议，中国政府愿意把属于中国而在1897年“永租”给英国管辖的猛卯三角地，永久地交给缅甸政府，成为缅甸联邦领土的一部分。中国政府还提出，以上各点具体建议应该作为一个整体来考虑。（周恩来致吴努的信，1957年7月26日。）

从上述方案可以看出，双方存在明显的意见分歧：关于片马等三处各寨，原则上已确定归还中国，但在具体归还的面积上有分歧；关于猛卯三角地，双方都同意取消“永租”关系，但缅方要求无条件给予，中国要求同“1941年线”做些调整。

在谈判过程中，对“习惯边界线”的划法，双方也存在分歧，如果按照缅方的划法，中国就要损失很多，这显然是不公平的。针对这个问题，周恩来提出“进行实地勘察”，同时也要“根据友好关系来考虑”。他还说：如果勘察的结果显示缅甸确实管到他们说的地方，中国可以否定“麦克马洪线”，因为我们本来就不愿意采用“麦克马洪线”。（周恩来会见吴敏登谈话记录，1957年10月3日。）

为了推动问题的解决，周恩来代表中国政府提出四点建议：一是中缅边界问题的原则已确定，可以暂时不忙于解决具体问题，但不停止工作；二是按照吴努的建议，成立联合边界委员会，由双方委派首席代表和其他代表组成，继续处理边界问题；三是共同进行勘察；四是先签订两国友好条约，规定互不侵犯，互不进行领土扩张。这几条建议得到缅甸方面的认可。

虽然在上述“症结性的问题”上，双方思想认识上的差距一时难以统一，但1956至1957年的努力没有白费，为几年后全面顺利地解决这个问题打下了坚实的基础。

四、国内对解决中缅边界问题的主要反应和周恩来代表中央的回应

边界问题不仅仅是一个对外关系问题，对国内也有很大影响。中缅边界问题提出后，引起国内各界人士的普遍关心。由于这个问题是帝国主义长期推行侵略政策造成的，曾经严重地伤害过中国人民的感情，许多人记忆犹新。同时，中缅边界又是一些少数民族聚居的地区，两边的部落、家族、亲戚关系极其密切，却被边界线分割多年。由此，国内要求改变现状的舆论十分强烈。中央解决中缅边界问题的建议拿到全国人大和全国政协会议上讨论后，许多代表一下子不能够理解和接受，有些人还提出了尖锐意见。针对国内的反应，中央做了大量说服工作。当时的意见（以下意见和设想参见周恩来在政协全国二届三次会议上的讲话记录，1957年3月16日；周恩来在云南昆明召开的中缅边界汇报会上的讲话记录，1957年4月2日；周恩来在云南省政协会议上的讲话记录，1957年3月31日。）主要集中在以下问题：

一是关于南段“1941年线”的问题。在中缅边界问题中，最伤害中国人民感情的是南段的“1941年线”。许多人提出，既然这条线是帝国主义强加给我们的，为什么还要承认它呢？这是政协委员中普遍存在的思想问题，也是必须回答的问题。周恩来代表中央从法理的角度进行了解释。他说：如果否定“1941年线”，就要修改条约，或者重新废弃这个条约，这就会使人家感觉历史上所有划界的条约都可以改变。“1941年线”是乘人之危的不公道条约，但那是已经签订的边境条约。两国对这个地方都不曾直接统治，按照现在的办法解决比否定了重新划要好得多，两害相权取其轻。对“1941年线”，我们提出在承认的基础上进行调整，而不是予以否定，这是符合国际惯例的。

二是关于北段片马三寨的归还问题。对北段，中国只提出归还片马、岗房、古浪三个寨子（当时根据材料研究，只有这三个地方是有法律根据的。参见周恩来会见吴努谈话记录，1956年11月3日。）而不提出更多的要求，许多政协委员也想不通。周恩来从政治的高度进行了解释：我们的目的是求和缓，如果引起一个大的紧张，就很不利。现在两国的情况不同了，是友好国家，所以我们提出的要求不能过高。我们必须把历史根据和政治理由结合起来，采取现实的态度来解决。

三是关于“失地”和“吃亏”问题。有不了解真实情况的人认为中央的建议“失地太多”，“吃亏太大”。这些意见主要集中在知识分子中。原因之一是，一些人对地图缺乏正确认识。1957年3月政协会议讨论边界问题的前一天，周恩来碰见王季范。王季范说的第一句话就是：“根据地图，我感到很大的不安。”周恩来后来回忆说：当时我一下就听懂了，王季范先生就是读图有感的人。由此，在政协会议上，周恩来对中央处理中缅边界问题的解释就是从地图讲起的。

清朝、北洋政府、国民政府三个时期，地图的变化有六次之多，对中缅未定界有很多很不相同的划法。康熙年间，因地理知识有限，又没有进行很好的勘测，地图非常粗糙。这时的地图中，北部未定界标在中国怒江（进入缅甸后称为萨尔温江），南边佧佤山区划在境外，中间一段也还没有划到后来正式划定的中缅国界线，只有猛卯三角地划在界内。清朝道光和光绪年间的边界线，在北边推到高黎贡山，就是解放后我国军政管辖所及的地方，也是当时打算以此为基础定界的地方；中间的边界线和以前的划法大致相同；南边佧佤山区的边界线还不到解放后我国军政管辖所及的地方。北洋政府时期，地图有了变化。当时由于受到片马事件的影响，北部未定界所标位置西移，大致划到恩梅开江，也有的划到迈立开江以西；中段同解放后所处的位置大致相同，猛卯三角地划在境外；南段佧佤山区的边界向外多推进了一部分。地图上标明北段和佧佤山区是未定界。这些地图上中缅边界的划法已经超出当时的军政辖区。国民党统治时期的地图，在“1941年线”换文前，将北段推进到迈立开江以西枯门岭一线，注明是未定界，南边推得更远，推到萨尔温江，也注明是未定界。也就是说，这时的地图并不是根据当时统治到什么地方，或者交涉到什么地方来划边界线，只是在地图上推出去了，没有任何交涉，也没有任何行动。在“1941年线”换文后，地图上将南段缩到“1941年线”，可是把北段推出去了。1942年国民党军委会下令全国改变地图划法，北段一直把整个户拱都包括进来，推到巴特开山一线，地图上出现虚假现象。

当时，广大知识分子所看的地图是后两个时期的地图，在头脑中留下了很深的印象。沿用旧地图在外交上带来一些麻烦，有外方人士要求解释地图的法理依据。当时，我国对外的解释是，这是根据过去的版本，政府并未审定。由此可见，关于中缅边界的情况，地图是一回事，实际情况是一回事，交涉又是一回事，这三件事并不吻合。如果按照清政府的地图做划界根据，我们能争取的地方就很少，甚至解放后管辖到的地方也要让出来；如果按照后两个时期的地图划界，也不现实。因此，地图并不能完全作为划界的根据。从这个角度讲，不存在“失地”和“吃亏”问题。如周恩来在人大会议上明确指出的：“我很负责地向各位代表说明，政府并没有失去任何地方。”（周恩来在一届人大四次会议上的报告，1957年7月9日。）

还有一些人对如何解决中缅边界问题提出了一些疑问：

一是有人提出，中缅边界南段佧佤山区两边居住的民族相同，都是佧佤族，北段小江流域的民族和我国腾冲西南面的民族相同，都是景颇族，划界后同一民族被隔开了，生活方面会有很多困难，是否可以根据两国边境居住的民族相同的事实向缅方提出领土要求？周恩来回答说，这是不行的。我国周边国家同我们有很多相同的民族，因为划界把边疆少数民族划成两方是难免的，是历史发展的结果，只能在谈判中注意这个问题，给以一定的保证，照顾到双方民族来往的便利。

二是有人根据地形提出，这样划界会不会影响我国经济和军事的发展？周恩来回答说，这是不会的。当然，如果单从地形上看，可以考虑是不是从分水岭划界为好，是不是可以多控制一些制高点。但是，边界的划分很难完全根据自然地形，自然界限总也阻止不了历史的发展。在今天这样的时代，要巩固国防，发展经济，自然地形的作用是不大的。尤其是我国的西南边防，着眼点是争取同邻国和平共处，采取和平友好的办法巩固西南边境。在经济发展问题上，不能因为某些地方有矿我们就想要，这不妥当。

三是有人提出，中缅边界的划法是否屈从了帝国主义？周恩来回答说，恰恰相反，帝国主义不是这样安排的。过去，英国殖民主义者制造了缅甸同中国、印度同中国的边界纠纷，法国在印度支那三国的边界上也制造了纠纷。他们的目的是要使这些地方在其统治期间纠纷不已，以便于分而治之。我们友好合理地解决中缅边界问题，恰恰是从根本上击溃了帝国主义的阴谋。

四是有人提出，是否可以考虑采用公民投票的方式？周恩来回答说，这个办法有害无利，徒然增加中缅双方的不合，缅甸也不一定赞成。如果我们提议中缅边界问题举行公民投票，这也将会给亚洲其他的地区问题带来影响。比如，印巴之间的克什米尔问题，巴基斯坦就主张公民投票。如果主张就中缅边界问题举行公民投票，就好像我们站在巴基斯坦一方反对印度，印度就会反对。这样做是因小失大，为智者所不取的。

五是有人提出，这样做是不是会影响周围各国？周恩来回答说：周围各国同中国的关系各有不同，北边的朝鲜、苏联、蒙古和南边的越南都是兄弟国家，事情好商量，如果需要解决边界问题的话，总能找到对双方有利的解决办法。西部和西南部的阿富汗、巴基斯坦、印度和我国在边界上都存在一些问题，但都不是亟待解决的，可以等一等。

通过上述说理、说服工作，中央有效统一了国内各方面的思想。大家认识到，按照中央的原则性建议处理问题，对我国妥善、有效地解决边界问题在各方面都是有利的。

解决中缅边界问题的原则和方针确定后，1958年，根据周恩来的提议，中国成立了由新任外交部部长陈毅领导的边界委员会，继续为解决边界问题进行积极准备。这年7月16日外交部关于边界委员会工作问题的报告中提出，争取1958年解决中蒙边界问题，1959年解决中苏、中越、中朝边界问题。报告还提出，“准备在五至十年内陆续解决未定边界问题是适宜”的，其大体顺序将是中缅边界、中印边界、中阿边界等。这个计划后来由于种种原因没有完全实现，但中缅边界问题基本上是按计划进行的，没有受到太大影响。

经过两年多的努力，1960年1月，中缅签订了《中华人民共和国和缅甸联邦之间的友好和互不侵犯条约》和《中华人民共和国和缅甸联邦政府关于两国边界问题的协定》。在边界问题上达成了协议：肯定未定界；把古浪、片马、岗房归还中国；对猛卯三角地所谓的“永租”关系，中国同意把这个地区移交给缅甸，缅甸政府同意把“1941年线”以西的班洪、班老地区划归中国；过去国民政府正式签订的换文，要修改以后中国才能承认，然后要定界并竖立界桩。

通过多年的努力，这时双方的观点已经很接近了。1960年10月，中缅双方签订了边界条约，次年1月，双方互换了条约批准书，为和平解决中缅边界问题画上了圆满的句号。

五、解决中缅边界问题的影响和意义

后来的事实证明，中央解决中缅边界问题的决策、原则、方针和办法都是正确的。从国际战略的高度看，它的意义远远超过了解决边界问题本身。

其一，中缅边界问题的解决，说明我国的和平外交政策是正确的，不同社会制度的国家是可以和平共处的。几十年来，中缅边界始终保持了和平稳定的局面，缅甸在国际事务中始终采取了“和平中立”的态度，这在当时中国与美国、苏联、印度几个大国之间的关系都十分紧张的情况下，对中国是十分有利的，也是对中国最大的支持。

其二，中缅边界问题的解决，如中央所希望的，“在亚洲树立了一个范例”。上世纪60年代前期，依据中缅解决边界问题的经验、原则，我国相继同尼泊尔、蒙古、巴基斯坦、阿富汗友好协商地解决了边界问题，极大地改善了我国的周边环境，促进了我国同周边国家及世界上其他国家的和平交流，也推动了我国的经济和社会建设。

其三，我国与缅甸及其他几国顺利解决边界问题，消除了一些人在中印边界冲突问题上对中国的误解。比如，当年的印度尼西亚《人民日报》指出：中国同缅甸、尼泊尔签订边界条约证明中华人民共和国完全没有侵略意图；《新闻服务报》指出：中国并不像帝国主义及其追随者所指责的那样企图进行侵略。越南《新越华报》发表社论说：中国曾先后与缅甸、尼泊尔通过谈判，圆满地解决了边界问题；现在，中国政府在同蒙古签订边界条约的同时，又同巴基斯坦政府进行友好谈判，并且就共同边界位置达成一致的原则协议，这说明了中国政府的诚意。