书泊审视民盟政府执政两年以来的经济政策

缅甸民盟政府执政的头两年里，从贩夫走卒到学者与各行业翘楚都普遍认为缅甸经济萎靡不振。著名经济学家、前总统的经济顾问吴敏（U Myint ）则说缅甸经济患病。经济增长的趋缓让各界对本届政府处理经济的能力疑虑不断，批评声音也不绝于耳。虽然在很多经济政策上仍然需要改进提高，但透过各项数据来看，新政府在稳定宏观经济层面上有着负责任的表现，而且宏观上的稳定对缅甸的经济持续发展非常重要。[1]

[1]宏观稳定并不只是笔者一点浅见IMF 的报告也说明这点，但缅甸舆论不太重视这一点。新政府在稳定宏观经济的另一措失是引入国际标准与更大力度的监管来规范银行。

根据国际货币基金组织（IMF）的数据，经济增长的趋缓并不是在新政府时期才开始。GDP增长率从2013年最高点8.4%到2014年的8%，下滑0.4个百分点，之后以约每年一个百分点幅度连续下滑两年，从2015年的7%到2016年的5.9%。[2]

[2]IMF 预估2017年的增长率约为6.7%，接下来的两年增长率可能会达到7%至7.5%。新政府在上任的第二年经济增长率已止跌回升，在任内回升前任政府的最高增长率逾8%是有可能的。

事实上缅甸经济的趋缓在2014年已出现征兆，GDP 增长率稍微下跌以外私人银行的借贷从2013年占GDP 比例的52.5%下降到2014年的36.5% 。

新政府尤其在稳定汇市与控制通胀两方面取得显著的成果。通货膨胀率从2015年的10%降至2016年的5.8%再降至2017年的5.1%；汇率在2016年底时大副波动之后，此后一年多的时间里一直处于平稳的状态（2018年6月以来又随美元升值和人民币贬值而大幅波动）。波动较小的汇率有助于降低贸易与投资的风险，平稳的物价则减缓人民生活的压力。

图1：IMF公布的缅甸GDP增长率和通胀率

从图1来看，2015 年是缅甸经济的转折点，GDP 增长率下降一个百分点，通胀和汇率都急速上扬。推升通胀的主要因素之一是财政赤字，从2014年占GDP 0.9%上升到2015的4.4%，虽然这个占比低于ＩＭＦ建议的5%，但是赤字扩大的结果让通胀几乎翻了一倍，而且一如既往财政赤字都由央行印钞来融资。央行印钞不仅推高通膨也致使缅币贬值；另外，2015年的经常帐赤字占GDP的比例也相较2014年翻了一倍有余。尽管2014的国际收支余额超过十亿美金，2015年国际收支的赤字却达到四亿九千一百万美金。财政与经常帐的双赤字冲击使汇率剧烈变动。

新政府2016年上任之初面对这样的局面，透过扩大税收与减少政府支出来降低财政赤字，特别是降低央行对财政赤字的融资比例，同时通过公开市场拍卖国债来融资解决部分赤字，这些措举使通膨率大幅下降。

2016年民盟政府执政之后，由于新政府官员缺乏经验和各种的问题所带来的不确定因素让内外资本都有所怯步，经济增长率继续下行。虽然贸易赤字增加，但经常帐赤字已有所减缓，国际收支由赤字变爲盈余，但各界对经济政策的疑虑以及持续的贸易赤字，使汇率一度剧烈波动到2017年初才逐步稳定。2017/18年IMF预估的数据显示缅甸总体经济的各项指标都在恢复并且呈现积极趋势。

图2：IMF公布的缅甸政府财政赤字

虽然预估通胀率与财政赤字微幅增加至3.5% 及5.8%，但根据权威数据还是国务资政经济顾问肖恩·特纳尔（Sean Turnell）的报告，[3]央行印钞融资赤字的比例按计划继续减少。透过检视各项的数据了解新政府上任之时的经济情势后，才能客观看待政府处理经济问题的有效程度。虽然关于缅甸经济的统计数据，各个机构都有所不同，但整体经济趋势的走向是相同的。[4]

[3]根据国务资昂山素季的经济顾问Sean Turnell 在不同场合的报告，政府计划每年逐步降低央行融资财政赤字的比列，2016年降低到40%、2017为30% 、2018年为20%，2016年央行融资财政赤字的比例是57%仍然高出政府所承诺的40% 。

[4]为了分析的一致性，本文所有的数字来自于IMF 公怖的数剧，缅甸官方所发怖的数据因为及时性不够所以没有采用，官方数据与IMF 数据有些差别譬如财政赤字与贸易赤字占GDP比例官方有所差别。

总之新政府两年任内在稳定经济大局方面是有成效的而且是负责任的。不管扩大税收还是减少财政赤字都会影响经济增长，但这对缅甸经济来说是非常必需的，总体的稳定是经济持续发展的首要基础，汇率通膨的稳定使整体的风险降低。

图3：央行赤字融资比例

当然这也导致国内商人阶层压力大增，因为经济减缓之时又要面临税务的压力。面对经济减缓，政府原本的应对措施是加大引入外资来填补，[5]重新修订外资法和公司法给于外资更大的空间。虽然官方认为若开事件的发生冲击外资影响，但长期来说外资要进入缅甸，除了官僚障碍重重以外，无法竞争过其它东南亚国家才是问题的关键。工业区土地价格高涨、基础设施落后、供电不足也不稳定而且最有比较优势的劳工也常发生罢工使外资的成本与风险增高。从经济转型成功的国家例子来看都是靠出口导向的劳动力密集的制造业拉动经济，劳动力密集的制造业不仅创造大量就业而且相较于农业使本国劳工的收入及劳动产出快速增加累集。

[5]IMF每年度的外资的计算以净流入来估算，缅甸官方的数据则是以批准的数据。从官方数据看制造业在新政府任内又开始在增加，缅甸官方根据工业、农业、服务业发怖的图表来看工业占ＧＤＰ的比例与其它发展中国家相比有很大的进步空间。

新政府虽然在调控总体上成效良好，可是上任两年却在发展制造业上面不见优先考量，尤其工业部门犹如隐形一般。国内经济议题的讨论相较于税务、房地产与银行业，制造业很少受到关注除了发生劳工罢工与基本工资的调整以外。劳动工资的调整很大程度是仰赖于劳动生产力的提升，对于缅甸基层贫穷的劳工来说结合外资的资本与技术参与全球市场是最快速与最好提升劳动生产力的机会，但这有赖于政府创造非常良好与稳定的投资环境。政府在创造投资环境时无论在硬件基础建设还是软件的部份法律法规的确立，不能只满足于改善过去还要与其他发展程度相当的国家的去比较，因为缅甸正与这些国家竞争。

另外缅甸政府最令人垢病的是法令政策的明确性与执行欠缺的问题，这表示顶层在考虑的问题时并无有效的上下层间的沟通以及妥善的评估其执行成本与能力。清楚明确的权利义务界定才会有良好的市场环境，[6]全世界没有任何一个良好的市场环境是没有政府参与的。所以政府在规范市场时随时要注意到掌握信息的成本、与各团体间的协商议价成本、执行成本，这样政府的政策才能减少错误以及避免朝令夕改的问题。

[6]这句话改写自1991年诺贝尔经济学奖得主科斯（Ronald Harry Coase）发表于1959年文章 “The Federal Communications Commission” 里的一句话。原文是the delimitation of rights is an essential prelude to market transactions ( 请参见 Ronald Coase, “The Federal Communications Commission,” Journal of Lawand Economics, vol. 2,1959, pp. 1-40.)

新制度经济学鼻祖罗纳德·哈里·科斯

图4：引发通胀的因素（货币供给占比较高）

缅甸民主转型带来的言论开放是民主化以来让人感受最大改变的领域，言论的开放使不同的团体可以藉由媒体表达有利各自团体的意见，虽然这有助于不同声音受到关注但有些利益团体为自身利益企图制造舆论向政府施压，这使协商成本变高。经济学之父亚当·斯密在国富论说，“扩大市场与缩减竞争从来是商人最大的利益，商人在扩大市场时常与公众利益有一致性但缩减竞争则反之”，所以在政府在言论开放的环境下面对各种游说团体与煤体与论时，应以这句话检视各种团体的不同要求与呼吁才能不被其左右。

图5：央行操作与汇率走势

后记

缅甸的汇市从2018年初的稳步升值到年中六月时突然迅速贬值，至今已贬至历史新低，这让政府又受到与论的压力，通账上升的问题又再次浮现。这次缅币贬值大体上受国际影响，因为美联储升息与中美贸易战的关系，亚洲新兴市场货币跟随人民币的脚步贬值。从过去一个月的汇率来看人民币对美元贬值4.3%，缅币对美元贬值5.7% ，几乎差不多是同向与同幅度的。[7]这是过去与缅币单向贬值不同地方，当然其中缅币贬值率比亚洲其他新兴市场的货币高，因为缅甸央行外汇存底不够雄厚难以直接有效的干预汇率与缅甸金融市场不够健以至于让央行有更多工具控制汇率。虽然此次贬值并不是缅甸经济政策所致而且与缅甸最大贸易国的人民币汇率只有很微小的变动，所以央行的官员认为对经济的影响力并不大，但笔者认为仍然要非常谨慎因为像油价之类的能源价格几乎是以美元计价，随着美元升息导至的升值对通胀依然有持续上升的压力。

[7]https://www.xe.com/currencycharts/?from=USD&to=CNY&view=1M

( 汇率计算网站 以近一个月的最低点与最高点的数据作为计算 )