政委灿荣

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涉港“制裁”，背后还有更大的局

2020年8月，特朗普政府以“在镇压香港民主运动中，限制人们自由”的名义，对香港行政长官林郑月娥，以及其他高级官员共11人进行制裁。

2020年12月7日，特朗普政府任期内的美国财政部，以“这些官员授权香港政府取消了香港立法会四名反对派议员资格”的名义，宣布对14名中国全国人大委员实施“制裁”。12月9日，特朗普政府再制裁4名内地及香港官员。12月19日，美国商务部网站发布公告，以“违反美国国家安全或外交政策利益的行动”为由，将59家企业涉及77个实体列入所谓“管制实体清单”。

美方声称，管制理由包括在中国境内“侵犯人权”、购买原产于美国的产品以支持中国军事项目、“在南海非法的海洋权益主张”、支持南海岛礁“军事化”以及参与窃取美国贸易机密。

除中国内地以外，被列入“管制实体清单”的国家和地区还有俄罗斯、巴基斯坦、保加利亚、法国、德国、意大利、阿联酋等国。

美国对中国的制裁表面是由香港问题引起，深层矛盾可追溯分析到中美之间的结构性分歧和战略发展目标。

就所谓的经济制裁而言，值得关注的是，轮番使用制裁手段到全方位遏制中国的这一过程中，美国想如何通过制裁，一步步迫使中国进入其对华战略的轨道？中国可能的应对是什么？即制裁只是表面，背后隐藏着什么后手，会带来什么影响，影响面有多大，中国该如何应对，以及防范和破解美国的战略意图。

01

美国将来可能采取

对香港的制裁措施以及法律后果

作为国际金融中心的香港，是中国人民币国际化的重要窗口，美国可能借口中国会帮助受制裁国，从而追踪几家主要的中国金融机构。

美国目前的制裁目标主要包括面上的制裁和后手的制裁。面上的制裁针对特定的组织和个人，后手制裁针对与被制裁者或被制裁组织交易的金融机构。

通过的制裁法案中并未明确规定什么样的交易是不能与和中国有关的组织和个人进行的。美国保持对国际银行对中国往来业务的威慑，以强大的信息网收集各种公司和个人与中国交易的证据，同时用减少违规交易罚金的方式来鼓励企业进行自我报告，遵守制裁。

以历史的经验来看，美国对中国的制裁更有可能是针对某种金融活动或资产来实施，而非整个金融体系。拜登上任后，美国两党将可能继续通过制裁和出口控制来保护美国的利益，以制裁北京或香港的反制活动。

而且，这些政策一旦实施，就会具有一定的延续性。制裁依据的法律存在着较为模糊的条款，使得行政机构和政府部门在执行时有着相对较大的自由裁量权。在进行制裁活动时，出现两国法律冲突是很常见的。遇见这种情况时，监管机构会给银行和其他公司遵循两套法律的余地或酌情执行制裁。

换句话说，如果美国希望最大化执行，那它只有迫使银行和其他公司在遵循中国或美国法律之间做选择，并严格执行制裁。虽然这些银行早已谙熟如何处理针对一个国家的全面制裁，但是他们却不熟悉处理基于特定名单的制裁，因为这些银行不仅需要确定被制裁的人员，还需要确定这些人员的关联公司。

所以，在如今局势并不确定的情况下，银行需要做好应对制裁风险的准备。如果未来被制裁的人员继续增加，那么银行还需要评估是否能够与这些人继续基于美元的业务往来。也就是说美国希望通过法律的不确定性，达到制裁的常态化与制度化，这是美国希望看到的后手。

02

制裁措施对在香港的

中国及国际金融机构造成的影响

受到美国制裁影响最大的是把总部设在香港的中国金融机构，比如中国银行（香港）有限公司。因为中国银行持有世界上其他国家1.5-2.2万亿的资产，如果不能使用以美元为基础的付款体系偿还债务的话，中国会对这些国家违约且这些国家会持有很多不良资产。

不过，如果世界银行和美联储可以共同努力通过印发钞票来支持所有这些中国金融机构的不良金融债务，那么这些国家将不会受到影响，相对汇率也不会有影响，但是中国将会与世界隔绝。然而现在，这种假设变为现实的可能性大大增加。

另外，很多美国和欧洲的基金经理都希望中国能够卖掉所持有的美国国债，这样他们可以暂时提高美国国债收益率。但是中国抛售国债对市场是不会产生较大影响的，其更重要的影响来自于负债方面。

中国持有来自世界上很多国家的资金，如果中国被切断了继续融资的渠道，那么中国就会对世界其他国家违约，从而对这些国家的金融体系产生更大的影响。

制裁还导致12月亚洲股市走低，令全球市场保持紧张，在香港交易的中资金融股，早市交易中下跌2.3%，为6个月来最大降幅，原因是投资者担心制裁可能扩大到银行。去年10月，美国国务院警告国际金融机构，如果与亚洲金融中心被制裁者做生意，他们可能很快也会面临严厉的制裁。

全球投资者对中美之间新的紧张局势感到担忧，抵消了欧洲和美国采取更多刺激措施的投注。制造动荡和不确定性，将中国与世界金融体系隔离是美国的下一步。

03

中国采取的反制措施

及“去美元化”策略的可行性

面对美国的“出手”，中国政府也采取了针锋相对的反制措施。一方面，政治上对美国行政、立法部门官员、非营利组织代表及其家属实施对等制裁。

这是美国行政部门的官员首次被列入中国的制裁名单，也是迄今为止中国对华盛顿挑衅做出的最激烈的反应和采取的最严厉的报复行动，预计将使那些推动美国涉港法案和妄图把中国城市变成颠覆中国政权基地的美国官员产生“真正的疼痛”。

作为对美方的还击，中方宣布取消美国外交护照持有人访问中国香港特别行政区和澳门特别行政区的免签证待遇。取消美国外交官免签证入境和打击非政府组织，使得美国官员在香港的活动被迫减少或受到限制，如果美国政府进一步加剧紧张局势，中方可能会施加进一步的限制。

另一方面，中国在经济上积极开展地区合作。海南自贸区的建设、《区域全面经济伙伴关系协定》的签署、中欧投资协定谈判的完成，这些极大提升了中国经济的发展潜质和渠道。当然，美元体系是国际贸易无法绕开的关键一环。

如果美国继续采取极端制裁措施，将有可能促使其他国家建立新的国际支付和结算体系，包括数字货币的使用。因为美国不止对中国实施了制裁，同时还有其他不同国家的官员。如果能够说服西欧国家、日韩和中东采用一种新的支付体系，那么建立一个可替代的支付体系来应对美国的制裁或将是应有考虑。

但是数字货币的交易、人民币汇率问题、不同国家的经济发展状况，都会带来一些消极后果，由这些后果以及美国制裁带来的影响应从政治、经济、外交各方面进行战略评估和策略评估，从而做出合理的选择。

虽然，外界普遍认为去年12月的制裁举动是特朗普为了在离任前巩固自己对华采取强硬态度的传统，同时也是为了在国会两党反华情绪高涨之际，把即将上任美国总统的拜登困在对华采取强硬立场的选项中。

制裁的常态化与香港问题有望成为拜登与中国交往最棘手的挑战，拜登先前承诺在中国和其它国家的人权问题上，会采取比特朗普更强硬的路线，然而，他应对中国的方法具体细节仍不清晰，一些即将入阁的高官在最近言论中释放出拜登政府可能会寻找潜在领域来促进合作的信号，比如气候变化问题。中美双方在未来的合作仍将面临许多强大的阻碍因素。

结语

试图使对华制裁常态化、制度化，把中国的国家活动与外部世界隔离，妄图在内部制造执政党和民众的隔阂，破坏中国的统一战线，逼迫中国进入美国所希望的轨道，这虽是特朗普政府执政末期对华政策的显著特征，其背后隐藏的中美关系结构性变化与深层动因，却不会随着特朗普政府下台，而旋即改变。中美关系未来将走向何方，考验着双方领导人的格局与智慧。