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以下文章来源于底线思维 ，作者钟飞腾

文/观察者网专栏作者 钟飞腾

中国社科院亚太与全球战略研究院研究员、地区安全研究中心主任

8月18-20日，越共中央总书记、国家主席苏林访华。这是苏林任职以来的首访，也让外界对中越双边合作期待颇多，特别是中越铁路互联互通项目，都在猜测是否会有更多新进展。

而在这之前，中国和柬埔寨共同合作修建的德崇扶南运河项目开工，让越南深感担忧。

就在苏林访华前两天，澜沧江—湄公河合作（以下简称“澜湄合作”）第九次外长会在泰国清迈举行，包括中国在内的六国一致认为，要共同构建面向和平与繁荣的澜湄国家命运共同体。考虑到最近该地区复杂的国内和国际政治形势，此次会议向外界释放强烈信号，即中国与邻国既可以确保本地区的稳定，也有能力谋求更高水平的发展。

当地时间2024年8月16日，泰国清迈省，澜沧江-湄公河合作第九次外长会期间，泰王国外交部次长艾斯丽·彬塔图吉(右)向中国外交部长王毅(左)致意 视觉中国

其实早在此次会议之前，各方很是关注澜湄流域内相关国家的动向，不少人担心该地区可能发生新的动荡。

例如，缅甸的政府军和民地武发生了激烈的冲突，东盟也无力用协商一致的方式解决，局势很危急；越南最高领导人阮富仲去世，不少党政要人去职，原公安部长苏林很快继任总书记一职；泰国也在进行选举，并在六方外长会议结束之际选出了年轻的新总理；中方宣布和柬埔寨共同开挖一条连接湄公河和泰国湾的运河，同期越方在越柬边境举行军演等等。

从该地区国家与区域外国家的联系来看，越南的变化最为引人关注。美国总统拜登于去年9月访问越南，将美越关系提升为全面战略合作伙伴关系，这是越南外交层当中最高的一个层级。去年12月，习近平主席访问越南，宣布在深化中越全面战略合作伙伴关系基础上，携手构建具有战略意义的中越命运共同体。今年6月，俄罗斯总统普京在访问朝鲜之后也访问了越南。

2023年9月10日，美国总统拜登访问越南，在与时任越共中央总书记阮富仲会晤后发表讲话。视觉中国

2023年12月12日中午，中共中央总书记、国家主席习近平乘专机抵达河内，对越南进行国事访问。新华社

2024年6月20日，俄罗斯总统普京访问越南，与时任越共中央总书记阮富仲会晤。视觉中国

从世界范围来看，在短短不到一年时间，世界三大强国的领导人相继访问一个中等国家，这是非常罕见的事。今年6月初，美国国防部长奥斯汀访问柬埔寨，与柬埔寨新老领导人会晤。7月下旬至8月上旬，美国国务卿布林肯出访亚洲，相继访问越南、柬埔寨、日本、菲律宾、新加坡和蒙古等6国。8月18日至20日，越共中央总书记苏林访问中国，这是他担任总书记一职之后首次出访。

对不少国际观察家而言，大国争夺东南亚的势头正在上升。在此背景下，澜湄外长会宣布共建面向和平与繁荣的命运共同体建设目标，应该说是关键时期发出的关键信号，不仅有力打击了域外势力对本区域合作进程的干扰，同时也是对相关国家继续确认区域内合作与国家利益关系的一次重要会议。

内政变化往往是国内国际势力交错的结果，在内政发生变化的时候，各方势力借机改变既往的发展战略，特别是改变外交战略。对于澜湄合作各方而言，既有的安排已经取得了显著的成效，未来各方仍应该继续完善而不是变更这一合作进程。

从无政府状态迈向澜湄合作机制

湄公河在中国境内称之为澜沧江，下游叫做湄公河，从世界范围来看，湄公河不是水流流经国家最多的一条河流，但它确实有其独特性。世界上流经国家多的大河中，我们听得比较多的是多瑙河，流经十个欧洲国家。还有像非洲的尼罗河和刚果河，流经的国家数量也超过湄公河。从降水量来讲，湄公河也不在世界前十名，雨量最大的是南美的亚马逊河。但湄公河的最大特色是上下游落差比较大，上游是青藏高原的一部分，海拔超过4000米，适合建多种类型的水电站。

从湄公河经过的流域面积分布看，最大的其实是老挝，多达20万平方公里，最小的是缅甸，大约是2万平方公里。湄公河流经越南的流域面积也不大，不到7平方公里，但由于是出海口，占据着航运的有利地形。上个世纪90年代前期，曾发生过越南短期封锁出海口的事件。

湄公河流域

湄公河流域地区拥有独特的地理环境，同时身处印度和中国两大文明交接地带，文化交融十分明显，但也有若干国家处于边缘地带，长期与世界的中心失之交臂。

从人类文明史上看，河流是文明诞生的重要基础，但河流的流向，特别是下游流向大海的部分也容易变道，这种变道以及水源的变化对该地区的国家建设有很大影响。众所周知的柬埔寨名胜吴哥窟，历史上是王国的首都，但因为缺水而消亡。

如果去看这些国家的国家博物馆，就会发现历史上的边界和今天的边界变化极大，非常复杂。例如，柬埔寨的国家博物馆在叙述其国家历史时，就包括现在越南和泰国的部分领土。二战结束后，缅甸曾被划分为南亚的一部分，因其宗教、地理和人种等与南亚地区的联系也很紧密。

美国已故学者詹姆斯·斯科特曾写过一部描述包括缅甸在内的高山地带统治状况的名著，称之为“逃避统治的艺术”，认为该地区的族群并没有完全接受二战后盛行的民族国概念。这些地区的国家建设远未完成，而接近于一种无政府主义的状态。这一阐释对理解当前缅甸局势仍有启发。

在冷战时期，该地区的国家分属两个阵营。泰国是美国的盟友，也是20世纪60年代成立东盟这个组织的重要推动者，而越南、老挝等属于社会主义国家阵营，与中国的关系十分紧密。因此，这个地区实际上处于冷战的前沿地带，其中对抗尤为激烈的是陆海兼备的越南。20世纪50年代，越南抵抗法国寻求独立建国，60年代与美国有过一场漫长的战争，并最终迫使美国联华抗苏，根本性地改变了地区局势和世界大局。

20世纪70年代中期，美国从越南撤离后，该地区开始步入以发展为重的新阶段。其中，与美国交好的泰国遥遥领先于流域内其他国家。国际货币基金组织数据显示，以现价美元计算，1980年泰国的人均GDP为700美元，而当时该流域的其它国家大体上在300美元左右。从20世纪80年代一直到2011年，泰国一直是该区域人均GDP最高的国家，直到2011年被中国赶超。当时，中泰两国人均GDP刚过5000美元。

在此之间，中国在中南半岛的影响力还不算很大。由于中南半岛处于亚热带和靠近热带区域，受地形和季风变化影响，流域内发生干旱和洪涝也是常有之事，出于治理河流流域以及充分利用水力资源的目的，该地区相关国家联合区域外国家成立了多种与湄公河相关的委员会，美国、日本、欧洲国家以及澳大利亚等都发挥了作用。

正是在中国崛起十分明显，且与东南亚整体上的合作迈入新阶段后，中国对与中南半岛国家加强合作有了新的思路。对澜湄流域的相关国家来说，2012年以后的中国，不再是80年代，甚至90年代那样，属于一个比较穷的国家，而是一个富裕的国家，并且拥有与美国相当的大国地位。

从中国的角度来讲，我们也愿意为这些国家提供更多的帮助，中国领导人在2014年就提出要让邻国更多分享中国发展的红利，让他们“搭便车”。也是在这一年年底，中国提出了构建澜湄合作机制的构想。2016年3月，在海南举行的博鳌论坛期间，澜湄合作首次领导人会议举行，标志着澜湄合作进程的全面启动，各国均重视从地区整体角度提升发展水平。

中美博弈加剧背景下的澜湄经贸合作

自澜湄合作机制成立以来，它是中国与周边国家合作机制当中进展最快的一个次区域合作机制，也得到了参与方的高度赞誉，但该地区的发展不均衡也需引起重视。例如，2016-2023年间，以人均GDP增幅看，中国和越南是最好的，柬埔寨紧随其后，但老挝和缅甸进展不大，甚至略有倒退。当然，这期间受到疫情的影响，个别国家经济发展失去动能。但对整个地区来讲，更大的挑战在于中美关系的发展。

贸易是该地区经济发展的重要动力。以贸易占GDP衡量的开放依赖度来看，泰国从20世纪70年代的年均40%上升至2008年国际金融危机之前的140%，是该区域内贸易发展最先成熟的。其他几个中南半岛国家，则主要是冷战结束以后才开始迅速进入地区生产网络和国际市场，有的目前仍处于贸易依赖度上升时期。

例如，越南的这一指标早就超过了泰国，目前接近200%，柬埔寨这两年的指标也超过泰国，目前为160%多。显然，越南和柬埔寨在贸易国际化道路上走得很快很远了。而缅甸和老挝虽较为滞后，但也超过了70%，世界平均水平则是不到60%。过去十年，该地区也被世界银行等机构评估为世界经济的新增长极，年均增速超过7%。

中国、日本、美国在东盟贸易额中的占比 日经中文网

自2020年以来，东盟一直是中国最大的贸易伙伴。中国海关数据显示，今年1-7月，中国东盟贸易额已突破5500亿美元，同比增长7.7%，是同期中国外贸增速的2倍多。其中，中国自东盟进口2200亿美元，出口3300亿美元。对东盟国家而言，对华贸易赤字达到1100亿美元。

在中南半岛国家中，对华贸易失衡也是除老挝之外其他四国家面临的挑战。今年1-7月，对华贸易赤字，越南为370亿美元，泰国为200亿美元，柬埔寨和缅甸将近80亿美元和20亿美元，四国合计约为670亿美元的对华贸易赤字额。

越南目前是中国在东盟中最大的贸易伙伴，其地位攀升十分迅猛，直接原因是美国加征关税后，一部分中国对美出口企业将产业链转移到越南，通过越南向美国出口了。按照美方的统计，越南从中美贸易摩擦之前的第十七名进口来源国上升为第七国，现在越南对美贸易顺差约为1100亿美元。从这个意义上说，越南在中美之间扮演了桥梁和中转站的角色。

但是，美国并不愿意放任这种关系继续发展。去年9月拜登访越时，美越之间的一项大的进展是，美国企业要帮助越南发展半导体，以及开发加工稀土。美国财长耶伦也曾公开表示，从中国离开的一部分美资企业要落户越南，实施“去中国化”，推进“脱钩”“断链”。这种趋势既可以看作是产业链的延长，同时也是给中越经贸合作注入了离心力，因为这些企业最终可能会面临选边站的压力。

不仅是在越南经营的企业面临这样的压力，其他国家的企业也有类似的挑战，因为中美博弈涉及到体系层面的变革，影响到规则的变化和收益的重新分配。美国将中国视为自美国建国以来最大的威胁，近身紧逼，改变和重塑中国的外部环境。

中方则采取与邻国进一步建立紧密关系的应对措施，这几年老挝对华贸易也有很大变化，让人对中国与中南半岛国家的互联互通有新的思考。

2023年，中国向老挝出口33.5亿美元，进口37.5亿美元，老挝实现对华贸易顺差约4亿美元。而2021年老挝对华贸易顺差约为12亿美元，但贸易总额不到43.5亿美元。显然，贸易增长很大程度上源于中老铁路通车带来的效应。

2021年12月中老铁路正式通车，2022年中老双边贸易额同比增长31%，2023年中老双边贸易额同比增长26.6%，仍比2021年贸易增速高出5个百分点。今年1-7月，中老贸易增速超过了2022年全年水平，处于历史高峰。

从这个意义上说，对发展程度较低的国家而言，与其单方面追求贸易平衡，不如扩大贸易额来得更重要，因为后者不仅为国家创造税收和就业，而且培育了有稳定收入的工人，这将极大地帮助老挝这个农业人口占绝对多数的国家走向工业化。得益于贸易规模扩大带来的收益，越来越多的老挝人第一次认识到，改变命运的方法就在眼前。

中老铁路 国铁集团

构建更广更深的跨境经济区域

此次澜湄合作第九次会外长会发布的新闻公报，系统总结了过往的合作经验，并且指明了未来的发展方向。

例如，未来六国互联互通合作主管部门，将共同编制《澜湄国家互联互通合作规划》，加强基础设施联通，深化基础设施项目投资合作，以推动次区域无缝联通，并将次区域联通网络拓展至更广地区。这表明，大家所期待的泛亚互联互通有可能取得较快的进展，甚至很快就可以实现从昆明搭乘铁路到新加坡，这也有力地回击了认为中国分裂东盟的错误认识。

还有如，航空互联互通水平将进一步提升，六国航空公司将根据市场需求新开或增设航线航班，显然，这部分主要针对的是中国游客，这对于促进区域内的经贸、旅游和人员往来会有直接效果。

实际上，互联互通是澜湄合作取得成效最明显的一个领域。据此前媒体的报道，正在中国访问的越共中央总书记苏林，也把越南和中国广西、云南的铁路联通作为重要合作内容。而8月初宣布的柬埔寨运河建设，计划于5年内建成，届时这条长达180公里的运河可以航行3000吨级船舶的货运，不仅提升柬埔寨的贸易能力，而且为沿线地区的人们重新认识柬埔寨与世界的关系注入新的动力。而中老铁路的成功，更是展示“要致富先修路”理念的胜利，对于老挝这个陆锁国，通往中国就是通向世界。

5月30日，柬埔寨首相洪玛奈出席柬埔寨佛教文化中心基础设施启用仪式时宣布，德崇扶南运河将于今年8月开工建设。虚线处为德崇扶南运河位置示意 金融时报

中美博弈加剧对本地区的影响，在若干方面会和其他次区域方向有所不同。例如，在东北亚方向上，日韩是美国的军事盟友，近些年急剧转向美国，在不少领域事实上已经成为美国打压遏制中国的前沿。在南亚方向上，中印之间因领土边界问题发生多次冲突，南亚的次区域合作进展一直没有起色，缺乏合作的社会经济基础。

与东南亚的海上国家相比，中南半岛与我陆地相连，历史纠葛虽复杂，但不存在所谓突破第一岛链、印太战略等中美博弈的议题。当然，与越南在南海问题上的分歧和斗争是长期存在的，但过去一些年来总体可控。今年6月，越南外长访华时，中越双方并未公开提及南海问题。

在当前形势下，澜湄合作的领域不仅限于交通，也包括水资源、农业、教育、减贫、卫生、女性赋权、环境、新闻媒体等领域。开发利用好水资源，是湄公河流域国家的共同利益，正是以这个共同利益为纽带，催生了各种相关的合作机制，但以中国参与的澜湄合作机制最为成功，显然这其中植入了与中国相关的发展经验、理念和机制设计。

改革开放以来，中国最早先进行的是农业领域的改革，吃饱了饭之后再接着进行城市和其他领域的改革，在此期间一直推进的是开发资源和能源。事实上，原油出口是当时中国获取外汇的最重要手段之一，凭借原油合约，中国从世界借到了早期发展的一部分资金。中南半岛国家虽然不存在吃饭问题，但农业发展及其农产品出口仍很重要，是这些国家赚取外汇的重要来源。有了外汇，购买了机器设备，才能提高和解放生产力。

在提高生产力的过程中，提高教育水平、保障卫生健康和提升女性的参与度是重要方法，这一点已经为东亚国家所证实。无论是日本、韩国，还是东南亚的新加坡、马来西亚，所有这些发展程度高的经济体，在上述三个领域都有更好的表现，更多讲纪律和优质的劳动力投入，仍是低发展水平国家上升的重要凭借。

减贫和环境是近年来受到重视的领域。在一国发展程度较低的时候，减贫很难提上议事日程，当各国将减贫纳入议事日程，往往是在该国发展程度显著提高了的时候。贫困人口减少将使这些国家的偏远地区的人口更好地进入市场。澜湄合作相关方重视减贫，另一个原因是中国取得了世界性的成功，因而积累了很多的经验可供这些国家参考。与此同时，在财力增长，特别是中等收入群体扩大之后，可持续发展也更具备坚实的经济基础和民意基础。

中国和中南半岛国家的合作越是进展快，越容易引起域外势力的忌惮。按照西方地缘政治学说的逻辑，一国经济实力的提升最终一定会转化为地缘政治影响力。出于对这种发展前景的担忧，美西方已多次不远万里，要干预中国与邻国的合作，这种干预既包括经济层面，也包括军事安全层面。

正是在这个意义上说，中国对澜湄合作寄予新的期待，不仅要打造成高质量共建“一带一路”示范区，也是落实全球三大倡议的重要区域。在三大倡议层面上，本次外长会给出了更高的定位，这是以往没有的。王毅外长在总结澜湄国家命运共同体建设取得的积极进展时，将落实三大倡议作为第一项进展，这并非务虚之辞。

一定程度上，正是在中国的积极斡旋下，缅甸的国内冲突解决有了实质性进展。据外交部发言人介绍，王毅外长访问缅甸期间，分别会见缅甸领导人敏昂莱、前国家和平与发展委员会主席丹瑞，同缅副总理兼外长丹穗举行会谈。考虑到缅甸各方的纷争，这种会见很难得。借助于中国的影响力，缅甸领导人丹穗参加了在泰国清迈举行的澜湄外长会议，回归到地区大家庭中。

2024年8月14日，中共中央政治局委员、外交部长王毅在内比都会见缅甸前国家和平与发展委员会主席丹瑞。中华人民共和国外交部

这些在一定程度上也是对美方的回击。美国媒体甚至认为，缅甸军政府上台意味着美国在缅甸搞了十年的民主实验是失败的。布林肯等人在会见缅甸各方时，甚至放弃了奥巴马总统的缅甸新名称，而使用旧名“Burma”，显然是不承认缅甸军政府合法性的意思。

中方的立场不仅明确，且相当友好。王毅外长指出，作为友好邻邦，中方坚决反对缅甸生乱生战，坚决反对外部势力对缅干涉渗透，坚决反对任何破坏缅甸稳定和发展的言行，坚决反对任何企图离间中缅关系、抹黑污蔑中国的言行。因此，中国有能力和意愿进行创造性介入，提供更多公共品，塑造有利于实现中国式现代化和邻国共同发展的外部环境。

此次外长会议举行之际，适逢中国刚刚结束二十届三中全会。按照三中全会决议，老挝等最不发达国家，可以享受中国对其单边开放的优待。不仅如此，三中全会决议在高水平建设开放新体制部分指出，要建立制度型开放新体制，这不仅是面向国内的，也包括中国参与的各种次区域和区域合作机制。一定程度上，这也是为从搭便车转向互利共赢，为中国机制化地提供公共品创设更多的制度基础。在“一带一路”建设部分，决议指出，加强绿色发展、数字经济、人工智能、能源、税收、金融、减灾等领域的多边合作平台建设。除了能源、税收和金融之外，上述内容其实已经被写入此次外长会的公报之中。

可以预期的是，随着中国与中南半岛国家互联互通建设的推进，加上已经上升为国家战略的西部陆海新通道，未来这个区域的合作范围和水平还将进一步上升，届时四川、重庆和澜湄国家的经贸合作也将扩大。

中国西南地区和华南地区的总人口约为4亿，西部陆海新通道核心区经济总量近17万亿人民币，澜湄合作其他五国的人口约为2.5亿，经济总量约1.1万亿美元。中国相关区域的发展水平要高于中南半岛其他国家，中南半岛与中国内陆纵深区域的合作，将使该区域处于沟通中国西南与海上东南亚的合理区位中，一个总人口6.5亿、经济总量达3.5万亿美元的跨境经济新区域正呼之欲出。

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